§ 1. Поняття адміністративного позову, його ознаки та елементи

Адміністративний позов, як правова категорія, що належить до основних інститутів процесуально-правової науки, може роз­глядатися у декількох, але принципово не суперечливих ас­пектах.

Перш за все, адміністративний позов — це конституційна гарантія судового захисту прав і свобод людини і громадянина судом (ст. 55 Конституції України). Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності ор­ганів державної влади, органів місцевого самоврядування, по­садових і службових осіб.

Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звер­нення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40 Конституції України).

Отже, адміністративний позов втілює у собі право зацікав­леної особи на порушення адміністративної справи в суді і су­дової діяльності на захист порушеного або оспорюваного пра­ва чи охоронюваного законом інтересу'.

Тому, позаяк подання адміністративного позову обумовлює розв'язання публічно-правового спору по суті, такий позов не­обхідно визнати процесуально-правовим засобом захисту за­конних прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб.

По-друге, адміністративний позов представляє собою різно­вид звернення фізичної або юридичної особи до державного органу (зокрема, до адміністративного суду). Безпосередньо поняття "звернення" знайшло своє правове закріплення і тлу­мачення у Законі України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року'.

Відповідно до ст. 2 вказаного Закону звернення громадян слід розуміти як викладені в письмовій або усній формі про­позиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Справді, ад­міністративний позов — це письмове звернення до адміністра­тивного суду, яким ініціюється розгляд і вирішення адмініст­ративно-правового спору, змістом якого є реальне або уявне порушення прав і законних інтересів невладних суб'єктів пуб­лічно-правових відносин з боку органів або їх посадових осіб, які наділені владно-управлінськими повноваженнями^.

Цілком природно, шо поняття адміністративного позову у КАС України відтворено саме як звернення. Отже, адмініст­ративний позов — г/е звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах (п. 6 ч. І ст. З КАС України).

По-третє, оскільки після прийняття судом адміністратив­ного позову до розгляду порушується адміністративна справа, можна стверджувати, що його (позов) слід вважати процесу­альним засобом порушення адміністративної справи у суді.

По-четверте, адміністративний позов є документальним вираженням претензій позивача звернених через адміністра­тивний суд до відповідача, оформлених і поданих відповідно до правил КАС України. Отже, адміністративний позов — це урегульована нормами адміністративного процесуального пра­ва форма вимог позивача, які пред'являються у порядку, пе­редбаченому процесуальним законом.

Розкривши таким чином юридичну природу адміністратив­ного позову, доходимо висновку про його практичну значу­щість для адміністративного процесу, яка полягає у тому, що саме завдяки йому стає можливим здійснення фізичними та юридичними особами конституційного права на судовий за­хист від протиправних дій (бездіяльності) та рішень суб'єктів владних повноважень.

На нашу думку, широке тлумачення адміністративного по­зову обумовлюється, як було продемонстровано, такими фак­торами:

1) урегульованістю адміністративного позову нормами різної галузевої приналежності;

2) різною цільовою спрямованістю адміністративного позову. Так. до адміністративного суду позов подається задля: а) порушення адміністративної справи у суді та розв'язання публічно-правового спору по суті; б) захисту, поновлення та визнання порушених, невизнаних чи оспорюваних прав свобод, інтересів фізичних та юридичних осіб.

Втім, положення сучасної юридичної процесуальної науки свідчать, що поняття "позов" у адміністративному процесі вже утвердилось, й існуючі його варіанти принципово не відріз­няються один від одного.

Так, наприклад, представники російської правової науки Л. А. Ніколаєва та А. К. Соловйова, досліджуючи традиції становлення адміністративної юстиції в Росії, доходять ви­сновку про необхідність законодавчого закріплення форми та змісту скарги і позовної заяви, як засобів та форм звернення до суду за захистом порушеного суб'єктивного публічного права і порушення публічно-правової справи в адміністратив­ному суді'.

Вітчизняними вченими позов визначається як звернена че­рез суд до відповідача матеріально-правова вимога про по­новлення порушеного чи оспорюванного права, яка пред'яв­ляється в установленій законом процесуальній формі^.

Подібною до запропонованих понять позову є позиція В. С. Стефанюка, відповідно до якої формою звернення до адміністративного суду є письмова заява, яка подається безпо­середньо суб'єктом звернення не інакше як через канцелярію адміністративного суду, де її реєструють, оформляють та пере­дають судді в порядку черговості

Найбільш повно сутність адміністративного позову може бути розкрита через його типові ознаки.

1. Загальні та спеціальні положення адміністративного позову закріплені Конституцією України (ст. 55) та КАС України (ст.ст. 104-108).

2. Виходячи із конституційних положень про те, шо: по-пер­ше, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, ор­ганів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб та, по-друге, кожен має право будь-якими не забороне­ними законом засобами захишати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань, можна зробити висно­вок, що подання позову до адміністративного суду ґрунту­ється на засадах добровільності і диспозитивності.

3. Подання адміністративного позову до суду є своєрідною правовою реакцією на неправомірні або необгрунтовані рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повнова­жень (орган державної влади, орган місцевого самовряду­вання, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих пов­новажень), які мають місце під час здійснення ними влад­них управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (ст.ст. 2, З КАС України).

4. Адміністративний позов певною мірою "успадковує" ознаки та структуру позову, обґрунтованих наукою цивільного процесуального права.

5. Адміністративний позов подається у зв'язку із: 1) порушен­ням чи невизнанням суб'єктом владних повноважень закон­них прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб та 2) необхідністю поновлення, визнання чи захисту цих прав, свобод та інтересів.

6. Адміністративний позов — це звернення фізичної або юри­дичної особи, втілене у документальній формі та подане в установленому процесуальним законом порядку до адмі­ністративного суду.

7. Подання адміністративного позову зацікавленою особою та прийняття її адміністративним судом до свого провадження викликає певні процесуальні наслідки: 1) відкриття прова­дження в адміністративній справі; 2) проведення підготовки справи до судового розгляду; 3) судовий розгляд фактич­них обставин, викладених у адміністративному позові. 8 Адміністративний позов складається із декількох взаємоза­лежних елементів: підстави, предмету та змісту позову, які в подальшому обумовлюють особливості і зміст діяльності учасників адміністративного процесу.

9. Термін "адміністративний позов" несе у собі ідеологічне на­вантаження, оскільки вказує на повну рівність — того, хто звертається до адміністративного суду (позивача), і того, до кого спрямовані вимоги (відповідача). Тепер суб'єкт влад­них повноважень, включаючи державу, її органи та інсти­тути, йменується не просто "зацікавлена особа", як раніше у цивільному процесі, а "відповідач"'.

10. Адміністративний позов допускає не лише оскарження рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повнова­жень, а й висунення вимог про зобов'язання суб'єкта влад­них повноважень вчинити певні дії чи утриматися від цьо­го, про відшкодування шкоди тощо. Крім того, адміністра­тивний позов дозволяє уніфікувати форму звернення до суду і фізичних чи юридичних осіб, і суб'єктів владних повноважень^.

Враховуючи викладені аспекти розуміння адміністративно­го позову та його ознаки, можемо констатувати, що адмініст­ративний позо в— це оформлена відповідно до процесуально­го закону (КАС України) і подана через адміністративний суд вимога однієї особи (позивача) до іншої (відповідача) з метою поновлення суб'єктивних прав позивача, їх захисту чи визнання.

Надалі розглянемо задекларовані взаємозалежні елементи адміністративного позову: 1) підстави, 2) предмет та 3) зміст позову.

1. Підстави' позову, як обставини, що дозволяють кон­кретній особі звернутись до адміністративного суду за захист­ом, можна розподілити на дві групи: а) фактичні обставини публічно-правового спору та б) норми матеріального права, які закріплюють повноваження учасників такого спору.

Підставу позову складають обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги':

— юридичні факти матеріально-правового характеру, що ви­значаються нормами матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, їх виникнення, зміну, припинення;

— доказові факти, що тісно пов'язані з фактами матеріаль­но-правового характеру, на підставі яких можна зробити висновок про їх наявність чи відсутність.

Принципово важливим є те, що лише одночасна наявність цих двох груп обставин утворює підстави позову, а відтак га­рантує прийняття поданого до суду адміністративного позову і, відповідно, відкриття провадження в адміністративній спра­ві. Тобто, якщо спір публічного характеру, який виник із від­носин за участю суб'єкта владних повноважень, є неправовим, відповідно, він не належить до компетенції адміністративного суду. Зокрема, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позовну заяву, подану зацікав­леною особою, не належить розглядати в порядку адмініст­ративного судочинства (п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС України).

Так, наприклад, підставами позову особи про неправомір­ність незарахування кадровим апаратом спеціалізованого суду до стажу державного службовця п'яти років служби в органах внутрішніх справ є:

а) проходження особою державної служби в апараті спеціалі­зованого суду у момент її звернення до суду із позовом;

б) проходження цією особою певний період тому служби в органах внутрішніх справ;

в) відмова відділу кадрів спеціалізованого суду зарахувати особі десять років роботи в органах внутрішніх справ до стажу державного службовця;

г) виникнення в особи права на отримання пенсії державного службовця у разі зарахування їй до стажу державного службовця п'яти років служби в органах внутрішніх справ;

д) наявність Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року^, положення якого: 1) регулюють суспіль­ні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу; 2) визначають загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.

Практичне значення чіткого визначення підстав позову по­лягає у:

• наданні реальної можливості відповідачеві та іншим за­цікавленим особам завчасно та відповідно підготуватись до судового засідання;

• обґрунтованому обранні зацікавленими особами відповідно­го способу і тактики захисту суб'єктивних інтересів;

• можливості правильного визначення виду підсудності пуб­лічно-правового спору;

• можливості індивідуалізації позову та визначення меж до­казування'.

Отже, підстава позову— 1) це фактичні та юридичні об­ставини публічно-правового спору, які обґрунтовують, під­тверджують необхідність, доцільність та можливість подання до адміністративного суду такого позову; 2) це факти, які відповідно до матеріального права вказують на: а) наявність (відсутність) між позивачем і відповідачем правовідносин та б) обґрунтованість вимог позивача до відповідача, пов'язаних із цими відносинами'.

2. Предмет' позову — це: 1) матеріально-правова вимога позивача до відповідача, 2) те на що спрямований адміністра­тивний позов, 3) те з приводу чого подається позов.

Отже, предмет адміністративного позову завжди пов'язаний із публічними правовідносини, які виникли між позивачем та відповідачем і виражається у вимозі, зверненій через адмініст­ративний суд. Своєю чергою матеріально-правова вимога є на­слідком спору про публічне право.

Предметом позову буде та його частина, яка характеризує матеріально-правову вимогу позивача до відповідача, стосовно якої він просить постановити судове рішення. Вона опосеред­ковується спірними правовідносинами — суб'єктивним правом та обов'язком позивача і відповідача'.

Предмет у теорії юридичного процесу в якості елементу позову виокремлюється з метою: а) відмежування одного по­зову від іншого, б) недопущення подання ідентичного позову; в) обрання відповідачем належного способу захисту власних суб'єктивних інтересів.

3. Зміст^ позову представляє собою вказаний у адміністра­тивному позові конкретний спосіб судового захисту прав, сво­бод та інтересів особи, за здійсненням якого до адміністратив­ного суду власне і звертається позивач.

Зокрема, змістом позову (способами судового захисту) слід вважати вимогу позивача про:

а) скасування правових актів індивідуальної дії, які обмежу­ють чи порушують інтереси особи;

б) визнання за ним права на державну службу;

в) визнання за ним права здійснення державно-владних повно­важень у сфері державного та самоврядного управління;

г) визнання неправомірними рішень, дій чи бездіяльності ок­ремих органів державної влади;

д) зобов'язання відповідача здійснити певні дії чи утриматись від їх вчинення';

е) визнання існування чи, навпаки, відсутності будь-якого пуб­лічного правовідношення;

є) зміну чи припинення публічного правовідношення, існую­чого між ним та відповідачем.

Зміст, як елемент позову, крім суто теоретичного обґрун­тування, отримав і своє законодавче закріплення у ч. З ст. 105 КАС України.

Відповідно ДО зазначеної норми права, зміст адміністратив­ного позову це вимога про:

1) скасування або визнання нечинним рішення відповідача — суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень;

2) зобов'язання відповідача — суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії;

3) зобов'язання відповідача — суб'єкта владних повноважень утриматися від вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача — суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю;

5) виконання зупиненої чи невчиненої дії;

6) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повно­важень) суб'єкта владних повноважень.

Крім перерахованих, позовна заява може містити також ін­ші вимоги на захист прав, свобод чи інтересів у сфері публіч­но-правових відносин.

Вибір конкретного способу судового захисту суб'єктивних прав та інтересів у будь-якому випадку залежить виключно від волевиявлення позивача.

Можливість вільно обирати прийнятний для позивача спо­сіб судового захисту є, по-перше, конституційною гарантією та, по-друге, закріплена у національному процесуальному за­конодавстві.

1. Кожен має право будь-якими не забороненими законом за­собами захищати свої права і свободи від порушень і про­типравних посягань (ст. 55 Конституції України).

2. Кожному гарантується право на захист його прав, свобод та інтересів незалежним і неупередженим судом (ст. 6 КАС України).

3. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена КАС України.

4. Ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи в адміністративному суді будь-якої інстанції.

5. Іноземці, особи без громадянства та іноземні юридичні осо­би користуються в Україні таким самим правом на судовий

Так само, як і підстави та предмет позову, його зміст до­зволяє забезпечити: 1) правильне визначення виду підсуд­ності публічно-правового спору, 2) адекватний вибір відпові­дачем спосіб захисту своїх процесуальних та матеріальних інтересів.