МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Комзюк А. Т., Бевзенко В. М., Мельник Р. С.

АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС УКРАЇНИ

Навчальний посібник

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України

Київ Прецедент 2007

ББК 67.9(4УКР)30Ія73 Рекомендовано К 63 Міністерством освіти і науки України

(лист №1.4/18-Г-650) від 26 квітня 2007 р.)

Рекомендовано до друку Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ (протокол №6 від 3 березня 2007 р.)

Авторський колектив:

Комзюк А.Т. — доктор юридичних наук, професор Бевзенко В. М. — кандидат юридичних наук, доцент Мельник Р. С. — кандидат юридичних наук

Рецензенти:

Битяк Ю. П. — доктор юридичних наук, професор, член-ко-респондент АПрН України, завідувач кафедри адміністратив­ного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Рябченко О. П. — доктор юридичних наук, професор, начальник кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Харківського національного університету внутрішніх справ

Комзюк А. Т., Бевзенко В. М., Мельник Р. С.

Адміністративний процес України: Навч. посіб. — К.: Прецедент, 2007.— 531 с.

I8ВN 978-966-520-105-2

У посібнику на основі аналізу чинного національного законодавст­ва та здобутків процесуально-правової науки розкриваються основні поняття, зміст, особливості та правове регулювання адміністративного процесу. Проаналізовано закономірності становлення та розвитку віт­чизняного інституту адміністративної юстиції, сутність та систему правових інститутів адміністративного процесуального права. Розкри­то зміст стадій адміністративного процесу, їх особливості та суб'­єктний склад кожної з них.

Видання розраховане на викладачів, студентів, аспірантів вищих навчальних закладів юридичного профілю. Стане в нагоді науковцям, працівникам судів та інших державних органів, підприємств, установ, організацій, органів місцевого самоврядування, всім, хто цікавиться проблемами права.

ББК 67.9(4УКР)301я73+ +67.301я73

© Комзюк А. Т., Бевзенко В. М., Мельник Р. С, 2007 I8ВN 978-966-520-105-2 © Прецедент, 2007

ЗМІСТ

Передмова...................

ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

Розділ І АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ, АДМІНІСТРАТИВНІ СУДИ

ТА АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС........................ Ю

Глава 1. Становлення адміністративної юстиції в Україні.......... 10

§ і Генезис інституту адміністративної юстиції в Україні.......... 10

§ 2 Поняття та ознаки новітньої адміністративної юстиції.......... 32

Глава 2. Теоретико-правові засади адміністративного процесу

та адміністративного процесуального права................... 39

§ 1 Сутність юридичного процесу....................... 39

§ 2. Адміністративний процес і адміністративна процедура: правова

природа та особливості співвідношення.................. 45

§ 3. Провадження та стадії адміністративного процесу............ 56

§ 4. Система адміністративного процесуального права......... . . . 63

§ 5. Поняття, зміст та види адміністративних процесуальних правовідносин 66

§ 6. Метод адміністративного процесуального права............. 78

§ 7. Джерела адміністративного процесуального права............ 86

§ 8. Адміністративне процесуальне правота інші галузі права........ 91

§ 9. Наука адміністративного процесуального права............. 94

Глава 3. Принципи адміністративного процесу................. 100

§ 1. Поняття та види принципів адміністративного процесу......... 100

§ 2. Загальноправові принципи адміністративного процесу......... 103

§ 3. Принципи адміністративного процесу, закріплені у Кодексі

адміністративного судочинства України................. 109

Розділ II. УЧАСНИКИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ......... 120

Глава 4. Судові органи, уповноважені розглядати справи

адміністративної юрисдикції............................. 120

§ 1. Поняття адміністративного суду та його склад.............. 120

§ 2. Відвід (самовідвід) судді.......................... ¹²8

Глава 5. Сторони в адміністративному процесі................. '34

§ 1. Поняття та ознаки сторін в адміністративному процесі......... 134

§ 2. Повноваження сторін у адміністративному процесі........... 142

§ 3. Сутність неналежної сторони в адміністративному процесі

та процедура її заміни............................ 149

§ 4. Процесуальне правонаступництво у адміністративному процесі .... 153

Глава 6. Треті особи в адміністративному процесі: поняття, ознаки та види 157

Глава 7. Участь у адміністративному процесі органів та осіб, яким

законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. 165

§ 1. Особливості адміністративної процесуальної правосуб'єктності

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини........ 165

§ 2. Прокурор в адміністративному процесі.................. 171

§ 3. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування

в адміністративному процесі........................ 175

4 Зміст

Глава 8. Адміністративна процесуальна правосуб'єктність осіб,

які є іншими учасниками процесу......................... 181

Глава 9. Представництво в судах адміністративної юрисдикції....... 191

§ 1. Поняття та ознаки адміністративного процесуального представництва 191 § 2. Види адміністративних процесуальних представництв та їх особливості 195 § 3. Повноваження представників у судах адміністративної юрисдикції:

документальне оформлення та зміст.................... 199

Розділ III. СУДОВІ ВИГРАТИ ТА СТРОКИ. ПІДВІДОМЧІСТЬ

ТА ПІДСУДНІСТЬ СПРАВ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮРИСДИКЦІЇ.

ПРИМУС В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ................ 207

Глава 10. Судові витрати та строки в адміністративному процесі..... 207

§ 1. Поняття та види судових витрат в адміністративному процесі..... 207

§ 2. Юридична природа процесуальних строків та їх види

в адміністративному процесі........................ 217

Глава 11. Поняття та види заходів процесуального примусу

в адміністративному процесі............................ 223

Глава 12. Підвідомчість та підсудність справ адміністративної

юрисдикції........................................ 229

§ 1. Поняття, критерії та види підвідомчості справ адміністративної

юрисдикції.................................. 229

§ 2. Зміст підсудності справ адміністративної юрисдикції.......... 237

§ 3. Види підсудності справ адміністративної юрисдикції.......... 240

§ 4. Процесуальний порядок та підстави передачі адміністративної

справи з одного суду до іншого...................... 249

Розділ IV. ПОЗОВ. ДОКАЗИ ТА ДОКАЗУВАННЯ

В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ....................... 255

Глава 13. Позов у адміністративному процесі................. 255

§ 1. Поняття адміністративного позову, його ознаки та елементи...... 255

§ 2. Види позовів у адміністративному процесі................ 264

§ 3. Право на позов................................ 266

Глава 14. Доказування і докази в адміністративному процесі........ 272

§ 1. Сутність та зміст доказування у адміністративному процесі....... 272

§ 2. Характеристика і види доказів....................... 278

§ 3. Предмет доказування в адміністративному процесі........... 284

§ 4. Засоби доказування у адміністративному процесі: види та особливості 288

§ 5. Забезпечення доказів у адміністративному процесі............ 295

ОСОБЛИВА ЧАСТИНА

Розділ V. ПРОВАДЖЕННЯ В СУДІ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ.......... 300

Глава 15. Порушення адміністративної справи................. 300

§ 1. Форма та зміст.адміністративного позову. Порядок відкриття

провадження в адміністративній справі.................. 300

§ 2. Забезпечення адміністративного позову.................. 309

Глава 16. Підготовче провадження........................ 313

§ 1 поняття і ознаки стадії підготовки справи до судового розгляду

та її роль у адміністративному процесі..................^ІІЛ

8 2 Процесуальний зміст стадії підготовки справи до судового розгляду. . 317 § з'. Попереднє судове засідання. Завершення підготовчого провадження . 321

§ 4. Судові виклики і повідомлення.......................

Глава 17. Судовий розгляд адміністративної справи.............332

§ 1. Поняття стадії судового розгляду адміністративної справи

та її особливості...............................

§ 2 Частини (етапи) судового розгляду адміністративної справи......зз\>

§ 3. Процесуальні перешкоди судового розгляду адміністративної справи . 350

Глава 18. Судові рішення в адміністративному процесі...........359

« 1 Юридична природа та види судових рішень в адміністративному процесі 359 § 2. Вимоги, яким мають відповідати судові рішення адміністративних судів 365 § 3. Процесуальний порядок ухвалення та зміст судових постанов ..... 369 § 4. Ухвали адміністративних судів: поняття, структура та особливості

постановлення................................376

§ 5. Деякі процесуальні особливості та наслідки постановлення судового

рішення....................................382

Глава 19. Провадження з окремих категорій адміністративних справ. . . 387 § 1. Загальна характеристика проваджень з окремих категорій

адміністративних справ...........................387

§ 2. Особливості провадження в адміністративних справах щодо оскаржен­ня рішень, дій або бездіяльності суб'єктів владних повноважень.... 393 § 3. Особливості провадження в адміністративних справах, пов'язаних

із здійсненням виборчих прав.......................401

§ 4. Провадження по адміністративних справах, які виникають із інших публічно-правових відносин, підвідомчих адміністративним судам . . 415

Розділ VI. ОСКАРЖЕННЯ І ПЕРЕГЛЯД РІШЕНЬ

АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ УКРАЇНИ..................... 419

Глава 20. Апеляційне провадження........................ 419

Глава 21. Касаційне провадження......................... 431

Глава 22. Підстави та порядок перегляду судових рішень

за винятковими обставинами............................443

Глава 23. Підстави та зміст перегляду судових рішень

за нововиявленими обставинами..........................447

Розділ VII. ВИКОНАННЯ СУДОВИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНИХ СПРАВАХ........................................453

Глава 24. Виконавче провадження.........................453

§ 1. Сутність та правові засади виконавчого провадження..........453

§ 2. Процесуальні аспекти виконання судових рішень в адміністративних

справах....................................457

§ 3. Учасники виконавчого провадження....................465

§ 4. Загальні правила та стадії виконавчого провадження..........474

Термінологічний словник.............................497

Покажчик термінів і понять..........................529

ПЕРЕДМОВА

Визнання в Україні найвищою соціальною цінністю людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки (ст. з Конституції України) започаткувало принципово нові відносини між державою та людиною. Тому з метою здійснен­ня законних прав та свобод кожної людини державою запрова­джено відповідні правові механізми, у законодавстві закріпле­но гарантії захисту суб'єктивних інтересів кожним суб'єктом. Поряд з Іншими правовими гарантіями захисту суб'єктивних Інтересів чільне місце, безумовно, належить процесуальним за­собам.

Одним із процесуальних засобів, покликаних забезпечувати вільне здійснення громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, юридичними особами законних прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, є адміністра­тивна юстиція. Остаточне правове, організаційне та функціо­нальне становлення вітчизняного інституту адміністративної юстиції відбулося із прийняттям низки нормативно-правових актів, зокрема, Закону України "Про судоустрій України" та Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України).

Із набуттям чинності зазначених нормативно-правових актів українське суспільство отримало не лише один із процесуально-правових засобів забезпечення законності у сфері здійснення державної влади. Впевнено можна стверджувати, що законо­давче закріплення національного Інституту адміністративної ЮСТИЦІЇ започаткувало формування нової процесуальної галузі права — адміністративного процесуального та науки — адмініс­тративного процесу.

Адміністративний процес становить сукупність правовідно­син, які виникають у зв зку із захистом у спеціальному судо­вому порядку прав, свобод та законних інтересів приватних осіб від неправомірних дій (рішень) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також інших невладних >ч характером своєї діяльності суб'єктів у разі здійснення ни­ми владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому ЧИСЛІ на виконання делегованих повноважень (суб'єктів владних повноважень). За змістом і суб'єктним складом про­цесуальних правовідносин адміністративний процес певною мірою подібний до інших Існуючих процесуальних галузей на­ціонального права: цивільного процесу, господарського проце­су Однак принциповою відмінністю адміністративного проце­су від зазначених видів процесу є його цільове призначення забезпечення законності діяльності суб'єктів владних

повноважень та гарантування вільного здійснення прав та сво­бод фізичних і юридичних осіб.

До недавнього часу серед науковців переважала точка зору, що під адміністративним процесом необхідно розуміти діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого само­врядування, а також їх посадових і службових осіб щодо за­стосування матеріальних норм адміністративного, а в деяких випадках й Інших галузей права. Водночас наголосимо на то­му, що подібне розуміння адміністративного процесу після прийняття КАС України, який, до речі, був внесений на роз­гляд Верховної Ради України під назвою Адміністративно-процесуальний кодекс України, не зникло зі сторінок наукової літератури. Сьогодні, як і п'ять-десять років тому, можна зуст­ріти заклики до розуміння адміністративного процесу виключ­но у ракурсі розмов про діяльність суб'єктів публічного уп­равління.

Отже, в юридичній науці склалося дві концепції розуміння терміна "адміністративний процес" — судова та управлінська. Проте згадані правові явища (судовий розгляд справ адмініст­ративної юрисдикції та правозастосовна діяльність суб'єктів публічної адміністрац ГО є настільки різними, що вони не мо­жуть визначатися за допомогою одного й того ж терміна, на­віть якщо до нього додають терміни "судовий" ("судовий адмі­ністративний процес") та "управлінський" ("управлінський ад­міністративний процес"). У даній ситуації вихід може бути лише один: кожен із названих видів діяльності має отримати властиву тільки йому назву, яка б не викликала ніякого різно­читання і була б чіткою та однозначною.

У посібнику на основі аналізу чинного національного зако­нодавства та здобутків процесуально-правової науки розкрива­ються основні поняття, зміст, особливості та правове регулю­вання процесу розгляду та вирішення адміністративними суда­ми публічно-правових спорів.

Структурно посібник складається із двох частин. У За­гальній частині розкрито сутність національного інституту ад­міністративної юстиції, особливості сучасної адміністративної процесуально-правової науки. Зокрема, проаналізовано поняття адміністративного процесу, систему його суб'єктів і їх право­вий статус. Наводиться характеристика підвідомчості та під­судності справ адміністративної юрисдикції, адміністративного позову, доказів, рішень адміністративних судів. В Особливій частині викладено зміст та особливості стадій адміністратив­ного процесу. Так, розкрито процесуальний порядок порушен­ня і підготовки адміністративної справи до судового розгляду, охарактеризовано процедуру судового розгляду адміністратив­ної справи, розглянуто особливості провадження у окремих адміністративних справ. Приділено певну увагу порядку ос­карження постанов та ухвал адміністративних судів, наведено правила та стадії виконавчого провадження.

Авторський колектив висловлює щиру вдячність рецензен­там— доктору юридичних наук, професору Битяку Юрію Прокоповичу і доктору юридичних наук, професору Рябченко Олені Петрівні за корисні зауваження й побажання щодо структури та змісту навчального посібника.

Посібник розрахований на викладачів, студентів, аспірантів вищих навчальних закладів юридичного профілю. Буде корис­ним також науковцям, працівникам державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та органі­зацій.

ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

о Становлення адміністративної юстиції в Україні

о Теоретико-правові засади адміністративного про­цесу та адміністративного процесуального права

о Принципи адміністративного процесу

о Судові органи, уповноважені розглядати справи адміністративної юрисдикції

о Сторони в адміністративному процесі

о Треті особи в адміністративному процесі: поняття, ознаки та види

о Участь у адміністративному процесі органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб

о Адміністративна процесуальна правосуб'єктність осіб, які є іншими учасниками процесу

о Представництво в судах адміністративної юрисдикції

о Судові витрати та строки в адміністративному процесі

о Поняття та види заходів процесуального примусу в адміністративному процесі

о Підвідомчість та підсудність справ адміністративної юрисдикції

о Позов в адміністративному процесі

о Доказування і докази в адміністративному

РОЗДІЛ І АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ, АДМІНІСТРАТИВНІ СУДИ ТА АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС

Глава 1. Становлення

АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ В УКРАЇНІ

§ 1. Генезис інституту адміністративної юстиції в Україні

Сутність адміністративного процесу нерозривно пов'язана із поняттям адміністративної юстиції, яку як юридичне явище не можна назвати абсолютно новим правовим інститутом вітчиз­няної правової науки та законодавства.

Так, природа адміністративної юстиції досліджувалась ще задовго до становлення України як незалежної держави. Ук­раїнськими вченими-адміністративістами дореволюційного, ра­дянського та пострадянського періодів здійснювалися активні наукові дослідження сутності цього виду юстиції; за різних часів існування України було прийнято нормативно-правові акти, які певним чином визначали порядок оскарження у судо­вому порядку дій органів влади чи місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Зокрема, ще у 1924 році минулого століття видатний український адміністративіст В. Л. Кобалевський у своїй праці "Нариси радянського адміністративного права" вказував, що "серед різноманітних засобів забезпечення зако­номірності дій органів влади одним із найбільш надійних є су­дова перевірка правомірності адміністративних актів, або що те ж саме, адміністративна юстиція".

Питання про організацію системи адміністративно-судових установ виникло ще у 1921 році. Тоді ж Інститутом радянсь­кого права при Московському державному університеті було розроблено проект декрету про адміністративну юстицію РРФСР, а у 1922 році аналогічний проект підготували вже представники Народного комісаріату юстиції УРСР. Коли ж постало питання про розробку Адміністративного кодексу, положення про адміністративну юстицію було включено до однієї із його глав. Однак зауважимо, що зазначені положення збереглися лише у проекті Адміністративного кодексу, як наслідок офіційного закріплення вони не отримали. Пояснення такого ставлення з боку офіційної влади до інституту адмі­ністративної юстиції, на нашу думку, треба шукати у неба­жанні правлячої партії створювати механізм, який би надавав можливість фізичним та юридичним особам у судовому по­рядку протистояти рішенням та діям керівництва країни. По­казовими у цьому плані є слова М. Карадже-Іскрова, який у 1927 році писав, що "...у нас особистість не є чимось само-цінним. Вона є лише гвинтиком великої машини. Тому і забез­печення її прав стоїть на другому місці"'. Відтак зрозуміло, що про справжню адміністративну юстицію в СРСР не могло бути й мови.

Отже, з огляду на ідеологічні та політичні чинники, харак­терні для радянського державного утворення — СРСР, завдя­ки існуючій на ті часи доктрині радянського адміністративно­го права, широкого наукового і законодавчого визнання, по­дальшого наукового обґрунтування поняття "адміністративна юстиція" отримало лише після здобуття Україною незалеж­ності.

Формування адміністративної юстиції в Україні відбувалося у складних соціально-економічних, ідеологічних, національ­них, історичних, правових, політичних умовах. Тому не дивно, що вітчизняна адміністративна юстиція на сьогодні є одним із нових правових інститутів, щодо якого ведуться постійні нау­кові пошуки і тривають наукові дискусії з приводу його змісту та галузевої належності.

Спочатку цей правовий інститут виник та розвивався у ме­жах науки адміністративного права, однак останнім часом все частіше науковці доходять висновку про абсолютну само­стійність такої нової галузі права як адміністративне процесу­альне право, яке і є правовою основою адміністративної юс­тиції. Так, можливою, на думку В. Б. Авер'янова, є спроба обґрунтувати самостійне існування як окремої галузі судочин­ства в адміністративних судах (тобто адміністративної юс­тиції"). Вчений підкреслює, що "...це процесуальне явище, за своєю природою, мусить бути не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права су­дово-процесуальної спрямованості — подібно до кримінально­го чи цивільного судочинства"'.

Процес становлення національної адміністративної юстиції умовно можна поділити на чотири основні періоди:

1) адміністративна юстиція на Українських землях доби Російської та Австро-Угорської імперій;

2) адміністративна юстиція часів формування Української дер­жавності (1917-1920 роки — період Центральної Ради, Геть­манату та Української Народної Республіки);

3) адміністративна юстиція України часів її перебування у складі СРСР (1920-1990 роки);

4) новітня адміністративна юстиція України.

Зупинимося докладніше на аналізі адміністративної юстиції зазначених періодів.