2.2 Практика управления имуществом города Москвы

Имущество города Москва делится на три основные группы: земельные участки, жилищный фонд и нежилой фонд различного функционального назначения. На территории столицы расположено более 100 тысяч строений, которые относятся к нежилому фонду, из которых примерно 30% находятся в собственности города Москвы. На основании этого возникает проблема эффективного управления данной собственностью.

В целях решения основных проблем социально-экономического развития города Москвы, Департамент имущества города реализует городские программы в области имущественных отношений.

Среди семнадцати утвержденных первоочередных государственных программ города Москвы на среднесрочный период на 2012-2016гг³¹. Департамент имущества города Москвы является соисполнителем шести программ, таких как «Столичное образование», «Социальная поддержка жителей города Москвы», «Охрана окружающей среды», «Спорт Москвы», «Совершенствование государственного управления», «Информационный город», «Развитие индустрии отдыха и туризма», и непосредственным исполнителем двух программ «Градостроительная политика» и «Имущественно-земельная политика города Москвы».

На содержание государственного имущества в Москве тратятся значительные суммы :

2012 г. - 5,4 млн.руб.

2011 г. - 2,8 млн.руб.

2010 г. - 6,1 млн.руб.

Снижение объемов финансирования в 2011 году обусловлено сокращением расходов на приобретение земель и на возмещение убытков при изъятии земель для строительства инженерных сетей.

Рост объема финансирования на реализацию государственной программы в 2012 году составил 89,4% по сравнению с 2011 годом.³²

Увеличение финансирования в 2012 году связано с ростом расходов на реализацию мероприятий по инвентаризации имущества на территории города Москвы и по содержанию и эксплуатации имущества города Москвы.

В 2012 году обеспечено поступление доходов в бюджет города Москвы от продажи, сдачи в аренду и иного использования имущества более 115,0 млрд руб. (увеличение по сравнению с 2010 годом на 68,0 млрд руб., или в 2,4 раза), в том числе:

Рис. 4 Доходы от использования имущества города Москвы, млрд. руб.³³

Динамика доходов от использования имущества в городе Москве положительная.(Рис.4) За последние 4 года сумма доходов от использования муниципального имущества выросла в 2,5 раза с 68 млрд. руб. до 122 млрд. руб.

Структура доходов от имущества расположена следующим образом:

• от арендной платы за землю – 24,9 млрд руб. (увеличение на 6,0 млрд руб., или в 1,3 раза);

• от продажи нежилых помещений – 21,8 млрд руб. (увеличение на 17,0 млрд руб., или в 4,5 раза);

• от продажи акций, находящихся в собственности города Москвы, – 19,4 млрд руб. (увеличение на 17,9 млрд руб., или почти в 12 раз);

• от продажи земельных участков – 14,2 млрд руб. (увеличение на 10,5 млрд руб., или в 3,8 раза) и т. д.

Распределение имущества по округам Москвы примерно равномерное (приложение 1).

Рис. 5 Результаты программы (по состоянию на август 2013 года)³⁴

Таким образом, основные статьи расходов от имущества Москвы составляют: аренда, продажа недвижимости и приватизация.(Рис.5) В рамках управления имуществом города Москвы выполнены работы по государственной кадастровой оценке земельных участков – свыше 94 тыс. участков в старых границах города Москвы и свыше 220 тыс. участков на присоединенных территориях. Результаты кадастровой оценки утверждены постановлениями Правительства Москвы и будут использоваться для исчисления налоговых и арендных платежей за землю с 1 января 2013 года.

Проведены работы по межеванию кварталов застроенных территорий и актуализации проектов разделения земель застроенных территорий города площадью 7 029 га. Проекты межевания являются основой для принятия решений об установлении границ земельных участков для эксплуатации существующих зданий и сооружений, в том числе многоквартирных домов.

Сформированы и поставлены на государственный кадастровый учет за счет средств бюджета города Москвы 2 720 земельных участков. Количество земельных участков, по которым проведена государственная регистрация прав города и сделок, – 2 037. (Рис.6)

Осуществлены мероприятия по приватизации 369 нежилых помещений общей площадью 171,6 тыс. кв. м, что обеспечило оптимизацию состава имущества, находящегося в городской собственности, и поступление доходов в бюджет города в объеме 21,6 млрд руб.

Рис.6. Количество приватизированных помещений в Москве, шт.³⁵

Обеспечено размещение 20 органов исполнительной власти города в помещениях общей суммарной площадью более 28,1 тыс. кв. м, а также 11 федеральных органов власти на площадях более 57,0 тыс. кв. м, что позволило улучшить имущественную основу деятельности государственных органов власти и организаций.

На мероприятия развития направлено 1,96 млрд. руб. Капитальный ремонт завершен на 18 объектах.

Задачей управления имуществом является совершенствование принятой Правительством Москвы модели корпоративного управления хозяйственными обществами с долей города Москвы в уставном капитале в целях улучшения показателей их финансово – хозяйственной деятельности, увеличения уровня налоговых и неналоговых доходов в бюджет города Москвы и дальнейшего повышения капитализации пакетов акций, находящихся в государственной собственности города Москвы. Не последнее место при этом отводится сокращению (приватизации) хозяйственных обществ с долей города в целях повышения эффективности управления³⁶.

Для успешной реализации данных программ городу необходимо определить оптимальный состав имущества и при этом четко проанализировать предполагаемую экономическую эффективность от его использования и доход в случае реализации.

На сегодняшний день на рынке недвижимости Москвы сложилась ситуация повышенного спроса на офисные и торговые помещения. С 2008 года, после того как столичные власти запретили строительство новых бизнес-центров в исторической части города, аналитики и практики зафиксировали очередной резкий скачок цен на офисную недвижимость. Кроме того, увеличилась доля нежилого фонда, соответствующего стандартам качества, принятым в экономически развитых странах мира.

Город Москва, как собственник в настоящее время не располагает достаточным объемом нежилых помещений для обеспечения спроса на рынке. Значительная часть нежилого фонда используется не в коммерческих целях, а для размещения властных структур, в том числе и федерального уровня, что, несомненно, сокращает доходность бюджета города.

Другая проблема заключается в качестве нежилых помещений, формирующих имущественный фонд Москвы. На рынке недвижимости повышенным спросом в основном пользуются офисные и торговые помещения класса «А», отвечающие оптимальным требованиям к ведению бизнеса: расположение в новых зданиях, находящихся преимущественно в центральной части города; обладающих грамотным планировочным решением, высоким качеством отделки и инженерии и другими качественными параметрами. Помимо помещений класса «А» на рынке Москвы востребованы помещения класса «В» в качестве бюджетного варианта «эконом-класса». В тоже время Москва может предложить для использования и продажи нежилые помещения отвечающие требованиям классов «С» или «Д» - это нежилые помещения в зданиях постройки дореволюционного или советского времени с коридорной системой, расположенные в подвальных, чердачных или цокольных этажах зданий. Эти помещения часто нуждаются в капитальном ремонте либо серьезной реконструкции. Желающих приобрести или арендовать данные помещения немного. Чаще всего это субъекты малого предпринимательства, которым они отдаются в аренду без конкурса за символическую плату 1800 руб. за 1 кв.м.³⁷, не включая коммунальные расходы, либо некоммерческие организации, которым помещения передаются также без конкурса в безвозмездное пользование на длительный срок.

Несмотря на небольшую плату за арендованное имущество арендаторы не стремятся производить улучшение арендованного имущества. Причин этому несколько. Во-первых, данное условие часто не включается в договор аренды. Во-вторых, нежелание тратить деньги, если потом можно попросить другое помещение, если данное пришло в негодность.

На состояние городского и муниципального имущества Москвы влияют разные факторы (приложение 2).

Таким образом, городское имущество год от года теряет свою коммерческую стоимость, а денег на его восстановление из бюджета выделяется недостаточно. Может быть, и нашлись бы в Москве современные меценаты для восстановления городских зданий, однако законодательство это осуществлять не позволяет.

Неплохим выходом из данной ситуации мог бы быть закон, предусматривающий передачу здания на условиях концессии, т.е. без смены собственника на длительный срок, скажем, лет на 20 – 30 с условием его полного восстановления. Такой закон уже выпущен³⁸, однако перечень объектов концессионного соглашения в нем исчерпывающий и здания, не относящиеся к объектам здравоохранения, санаторно-курортного лечения, образования, культуры, спорта и отдыха граждан в него не включены.

Поскольку собственных денег у Москвы на восстановление имущества недостаточно, а затраты на эксплуатацию достаточно высоки, городскими властями принято решение о продаже неэффективного имущества.

Помимо акций «Банка Москвы», отеля «Националь», комплекса «Москва-Сити», аэропорта «Внуково» и других, на продажу планируется выставить имущество 30 ГУПов, в которых у Москвы нет контрольного пакета акций и около 5 млн. кв.м. нежилых помещений, которые в настоящее время сдаются в аренду по минимальным арендным ставкам. При этом предполагается покончить с порочной практикой пересдачи этих площадей в субаренду без согласования с собственником. Вместе с тем Москвой принято решение о покупке спорткомплекса в Лужниках и возврате в городскую собственность проданных в 90-е годы зданий детских садов. По нашему мнению, данные решения являются спорными. Если покупка спорткомплекса, который осуществляется в целях готовящегося чемпионата мира по футболу в 2018 году, можно оправдать надежной на будущие дивиденды от вложений, то возврат старых зданий детсадов принесет только убытки на их восстановление³⁹.

Эффективность продажи арендуемых нежилых помещений также не подкреплена серьезными расчетами. Аренда представляет собой один из механизмов управления собственностью, являясь при этом для Москвы возобновляемым источником поступлений в бюджет.

Об эффективности управления можно было бы говорить, если бы Москва занялась обновлением своего нежилого фонда, продавая старые нерентабельные помещения и оставляя в собственности вновь построенные – долю от реализации инвестиционных проектов на территории Москвы. Однако вся доля города в инвестиционных объектах также планируется на выкуп инвестору.

Таким образом, в недалеком будущем в собственности города останутся нежилые помещения социального назначения, не являющиеся доходной недвижимостью, либо те нежилые помещения, которые не удалось «пустить с молотка» по невостребованности и статья доходов бюджета от неналоговых платежей «прикажет долго жить».

В управлении имуществом Департамент имущества использует систему государственного размещения заказов. С 2012 по 2013 год было размещено всего 418 заказов в рамках управления имуществом города.

Основные способы размещения заказа представлены на (рис. 7)

Рис. 7. Способы размещения госзаказов Государственным заказчиком Департамент имущества г. Москвы⁴⁰

На рисунке видно, что за период с 2012 по 2013 гг. Департамент размещал 68% всех заказов путем запроса котировок, т.е. наименее конкурентным способом. До 1/3 приходится на электронные аукционы, доля этого способа размещения стабильно растет, 20 и 17% приходится на конкурсы и аукционы.

Для выявления проблем возникающих в управлении имуществом города проведем исследование процесса и процедур , Общую схему процесса формирования технической заявки государственным заказчиком можно представить в следующем виде (см. рис. 8).

Рис. 8. Процесс формирования технической заявки государственным заказчиком Департаментом имущества Москвы

В целом экономия от размещения госзаказа в Москве в 2012 году составила 145,7 миллиарда рублей, что на 30 миллиардов больше, чем в 2011 году. Всего в 2012 году Москва разместила госзаказ на сумму 691 миллиарда рублей, из которых департаментом на первом уровне было размещено 450 миллиарда рублей, а оставшийся госзаказ был размещен силами самих предприятий⁴¹.

Сумма экономии средств при размещении госзаказов Департамента управления имуществом Москвы представлена на (рис. 9.)

Рис. 9. Сумма экономии средств Департамента имущества Москвы, тыс. руб⁴²

Таким образом, сумма экономии при размещении госзаказов составляет в последние 2 года около 9 млн. руб. За период 2012 г. она выросла с 6 млн. до 9,5 млн. руб., что может свидетельствовать о повышении эффективности размещения заказа.

Анализ деятельности Департамента имущества города Москвы и Департамента земельных ресурсов города Москвы прошлых лет выявил ряд проблем существующей имущественно-земельной политики и ее несовершенство.

В последние годы имущественно-земельная политика строилась по принципу сохранения в собственности города максимального количества объектов, без учета соотношения доходности их использования и затрат города на их содержание.

В настоящее время для наиболее эффективного использования имущества города Москвы как базового актива принято решение о проведение инвентаризации имущества в городе Москве в целях вовлечения в оборот неиспользуемого, неэффективно используемого, а также используемого с правами на имущество, оформленными не должным образом.

Проведение такой инвентаризации позволит выявить земельные участки и объекты недвижимости, которые могут быть вовлечены в оборот и использованы для реализации отраслевых схем и дальнейшего социально-экономического развития города.

Остро стоит проблема коррупции в системе управления имуществом города. Так, не так давно полицейские пресекли деятельность группы, которая занималась вымогательством денег в процессе приватизации имущества Москвы. В махинациях были замешаны несколько чиновников Департамента имущества столицы.

Кроме того, причастным к банде вымогателей может оказаться начальник управления оценки имущества и аудита Департамента имущества Москвы.

Вымогатели, по данным полиции, "предлагали заинтересованным коммерсантам содействие в приобретении приватизируемого имущества по заниженной цене" и за свои услуги требовали 30% от разницы между фактической и конечной стоимостью⁴³.

Неоднократно Правительство Москвы проводило комплекс мероприятий на повышение эффективности использования городского имущества. Однако до сих пор остается ряд нерешенных вопросов, таких как:

1. Повышение эффективности использования имущества;

2. Рост поступлений в бюджет города Москвы;

3. Несовершенность механизмов управления имуществом города; и другие вопросы в области управления имуществом города Москвы.

Проблемой является состояние имущества Москвы, которое можно охарактеризовать, как неудовлетворительное, например, - к категории ветхого жилья относятся почти 4 тыс. строений, в неудовлетворительном состоянии находятся 12,5 тыс. строений. Неудачными оказались изменения, произошедшие за период с 2001 по 2006 год, показывают, что жилищный фонд столицы постепенно ветшает. Количество сооружений в неудовлетворительном состоянии за пять лет увеличилось на 2961, а хороших — лишь на 541. В последующие пять лет ситуация несколько улучшилась. Столица в сравнении с другими регионами России отличается менее высокой степенью износа жилищного фонда.⁴⁴

Следует признать, что медленно техническое состояние жилищного фонда столицы улучшается, однако, пока темпы улучшения ситуации невысокие.

Система управления имуществом находится в сложном состоянии, а проводимые реформы пока не решают всех проблем.

Структура управления имуществом города остается сложной и не эффективной. Архаичность структуры управления определяется:

-административными методами достижения целей, решения задач и выполнения функций управления – не осуществлен переход от административных к рыночным методам управления;

-затратной структурой содержания имущества – величина затрат на производство ЖКУ очень высокая.

Для современной системы управления имуществом города характерно:

- отсутствие связи между потребителем и поставщиком услуги;

- перегруженность управляющих структур и разобщенность функций по управлению между независимыми ведомствами;

- отсутствие коллективных органов, способных представить интересы населения;

- усредненный подход к имуществу в целом, что ведет к перекрестному субсидированию;

- слабые возможности для развития конкуренции в отрасли.

Таким образом, в структуре управления имуществом Москвы существует комплекс проблем, которые препятствуют повышению эффективности функционирования этого сектора. Проблемы связаны, как с состоянием имущества, так и подходами к управлению им.

Основа всех проблем концентрируется в неэффективной структуре управления сектором, отсутствие четкой и понятной схемы взаимодействия , наличием коррупции и личных интересов, которые противоречат интересам города.

По итогам главы можно сделать следующие выводы:

1. В Москве создана иерархичная система управления муниципальным имуществом. Ключевое звено системы управления муниципальным имуществом города Москвы - Департамент городского имущества. Ключевые функции Департамента заключаются в разработке и реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения имуществом города, защита имущественных интересов города, управления государственными унитарными.

2. Динамика доходов от использования имущества в городе Москве положительная. За последние 4 года сумма доходов от использования муниципального имущества выросла в 2,5 раза с 68 млрд. руб. до 122 млрд. руб. Основные статьи расходов от имущества Москвы составляют: аренда, продажа недвижимости и приватизация имущества.

Для совершенствования управления имуществом города Москвы необходимо решить ряд проблем: повысить эффективность использования имущества; повысить поступления в бюджет города Москвы; устранить несовершенность механизмов управления имуществом города; и другие вопросы в области управления имуществом города Москвы.

ГЛАВА.3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ и ГОСУДАРСТВЕННЫМ

ИМУЩЕСТВОМ ГОРОДА МОСКВЫ

3.1. Создание комплексной системы управления имуществом

города Москвы

Одной из ключевых проблем механизма управления имуществом Москвы, является его фрагментарность и отсутствие системного подхода с четкой системой прогнозирования и контроля. Это выражается в том, что не все этапы осуществления сделок с имуществом контролируются в достаточной степени ( в частности, аренда имущества). Этап планирования прогнозирования не отражен в законодательной базе города, контроль и мониторинг так же не имеет четкой законодательной базы.

Второй аспект проблемы связан с отсутствием единого государственного органа регулирующего, контролирующего и анализирующего процессы распоряжения муниципальным имуществом Москвы.

Система управления имуществом города должна строиться на совокупности важнейших экономических принципов, к которым можно отнести: эффективность; экономичность; равенство и справедливость; открытость и прозрачность; ответственность; стимулирование национального производства и рынка занятости; обеспечение поддержки малого и среднего бизнеса.

Одной из приоритетных задач, стоящих перед нашей страной, является качественное изменение механизмов и институтов системы распоряжения муниципальным и государственным имуществом с целью ее развития как неотъемлемой части общественного регулирования, способной обеспечить эффективное управление государственными ресурсами и стабилизировать экономику городов.

Описанный перечень проблем, заставляет специалистов говорить о необходимости ввести в механизм управления имуществом города орган или структуру, обеспечивающую консолидацию, эффективность процесса распоряжения имуществом на всех его этапах - отдел, который обеспечивал бы централизованное приобретение, продажу, приватизацию, аренду необходимых конечному пользователю для качественного выполнения его задач товаров и услуг с оптимальными характеристиками по оптимальной рыночной цене и учитывающего при покупке стоимость владения, при этом, подобный органа несет ответственность за процесс и контролирует работу, как городских структуру, так и частных лиц, использующих муниципальное имущество.

В качестве примера, подобного органа можно привести, Управление общих услуг в США, Национальную комиссию во Франции. Такие структуры выступают от имени всех муниципальных образований, собирают, обобщают и анализируют муниципальный потенциал, формируют обобщенную заявку – предложение использования муниципального имущества. В итоге за счет системности процесса удается снизить затраты и повысить эффективность управления имуществом.

В рамках консолидированной модели управления на уровне города Москвы, по нашему мнению, следует создать специализированной муниципальный орган. Предметом деятельности этой структуры должна стать реализация государственной политики в сфере использования имущества города и защита интересов города, а, следовательно, всего населения Москва. Здесь важно не отделять государственные структуры от государства, как это делают, некоторые, эксперты. По аналогии с зарубежными примерам, подобная организационная структура должна консолидировать функции по стратегическому и оперативному управлению по определенной номенклатуре. На наш взгляд, необходимо, что бы создаваемая структура управлял всем процессом распоряжения имуществом, вел контроль и анализ процесса, освещала его в Интернет и СМИ, отвечало за эффективность (вела соответствующий анализ).

Концепция консолидированной модели управления предполагает стратегическое управление на основе разработки планов, прогнозов, краткосрочных и долгосрочных программ развития государственного имущества, системного подхода и рыночных инструментов государственного регулирования экономики.

В частности, к особым полномочиям специализированной структуры следует отнести следующие:

- кредитование (долгосрочное и среднесрочное) подрядчиков государственных контрактов на льготных условиях через несколько уполномоченных банков с целью поддержания технического состояния городского имущества в условиях его аренды;

- через уполномоченные банки предоставлять подрядчикам (исполнителям) государственных контрактов долгосрочные кредиты по более льготным процентным ставкам;

- предоставляет гарантии, которые направлены на финансирование государственных контрактов в случаи управления муниципальным имуществом частными лицами на условиях аренда, пользования;

- оперативно принимает конкретные адресные решения, в случаи появления финансовых проблем при реализации имущества.

Рис. 10 Предлагаемая общая схема распоряжения муниципальным имуществом в Москве⁴⁵

Таким образом, Департамент по управлению имуществом должен включить в состав специализированную структуру - должен стать не просто муниципальным органом исполнительной власти, но и так же взять на себя регулирующую функцию( Рис.10), т.е. необходимо сформировать институт хозяйствования, обеспечивающий взаимодействие рынка и государства и выступающий экономическим инструментом госрегулирования макроэкономических процессов. Деятельность Департамента должна быть направлена на развитие и совершенствование экономико-правового механизма распоряжения имуществом и муниципальными нуждами при взаимодействии с соответствующими уполномоченными органами местной и городской власти.

Таким образом, предлагается сформировать целостную и понятную модель распоряжения имуществом города Москвы, с четким распределением ответственности и функций между тремя основными участниками: Департамент управления имуществом, Государственный заказчик и поставщики (подрядчики). Прежде всего, необходима строгая схема подчинения, идущая от Руководства города и Управы и заканчивающаяся победителем торгов. Департамент управления имуществом должен получить весь комплекс функций, необходимых для распоряжения имуществом, включая контрольные функции, и представление информации в СМИ и Интернете, баз данных и информирование общественности.