ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
« Поморский государственный университет имени М.В. Ломоносова»
(ПГУ имени М.В.Ломоносова)
Юридический факультет
Кафедра международного права
и основ правоведения
УТВЕРЖДЕН
протоколом заседания кафедры
от .04.2009 г. № 8
Д.Б.Низовцев
Учебно-методический комплекс по дисциплине
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РФ
для направления/ специальности
Согласовано
проректор по научной работе
_____________ Н.И.Николаев
Согласовано
декан факультета
_____________
Архангельск
Пояснительная записка
Муниципальное право – комплексная отрасль российского права, предметом регулирования которого являются общественные отношения, возникающие в сфере местного самоуправления (муниципальные отношения). Данная отрасль права содержит систематизированную систему знаний об одной из важнейших отраслей правовой системы Российской Федерации. Она призвана регулировать особую группу общественных отношений, складывающихся в одной из форм публичной власти – муниципальной власти. Понятие «муниципальное право» появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Сам термин «муниципалитет» (от лат. Municipium – самоуправляющая община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, а также муниципальным районам, городским округам и внутригородским районам городов федерального значения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.
Конституция Российской Федерации относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти (ч. 2 ст. 3). Согласно Основному закону (ч. 2 ст. 130) население реализует принадлежащее ему право на местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Поэтому выделение новой отрасли российского права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения муниципального образования в решении вопросов местного значения, вполне естественно.
Муниципальное право Российской Федерации является обязательной учебной дисциплиной для освоения профессиональной образовательной программы подготовки юристов по специальности 021100 Юриспруденция. Курс имеет основополагающее значение для освоения других юридических общепрофессиональных и специальных дисциплин, обеспечивающих получение выпускником квалификации – юрист (специалист юриспруденции). Учебная дисциплина «Муниципальное право России» входит в федеральный компонент общепрофессиональных дисциплин основной образовательной программы, предусмотренной Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция». Содержание учебного курса определяется квалификационными требованиями к выпускникам – будущим специалистам в области юриспруденции (юристам).
Цель изучения учебной дисциплины заключается в формировании у студентов необходимых знаний в области управленческой деятельности и механизме правового регулирования общественных отношений в сфере организации и функционирования системы муниципальной власти с учетом национально-государственных и территориальных особенностей Российской Федерации.
Основными задачами, которые ставятся перед студентами при изучении данного курса, являются:
глубокое и всестороннее изучение основ, категорий, принципов и институтов муниципального права Российской Федерации;
формирование глубоких знаний об общих принципах организации и деятельности органов местного самоуправления, а также их компетенции;
приобретение необходимых умений и навыков работы с действующим законодательством;
повышение правовой культуры и правового сознания студентов, привитие навыков самостоятельной работы с научной и учебной литературой, нормативными правовыми актами;
воспитание уважения к конституционному строю, защите прав и свобод человека и гражданина.
Изучение учебной дисциплины направлено на:
формирование у студентов гражданской зрелости и высокой общественной активности, профессиональной и правовой культуры;
воспитание глубокого уважения к закону и бережного отношения к социальным ценностям правового государства, чести и достоинству гражданина, чувства долга, ответственности за судьбы людей и порученное дело, принципиальности и независимости в обеспечении прав, свобод и законных интересов личности, ее охраны и социальной защиты, чувства нетерпимости к любому нарушению закона в своей профессиональной деятельности;
обеспечение понимания сущности и социальной значимости правового регулирования общественных отношений в области местного самоуправления, четкого представления о характере его разграничения с государственным управлением и государственным регулированием;
формирование целостной системы знаний об одной из важнейших отраслей права и основных проблемах учебного курса, их взаимосвязи в системе теоретических представлений о правовых отношениях, возникающих в области функционирования местного самоуправления.
В результате изучения курса студент должен уметь:
толковать и применять законы и другие нормативные правовые акты в муниципально-правовой сфере;
юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства, являющиеся основанием для возникновения, изменения и прекращения муниципально-правовых отношений;
разрабатывать правовые документы, осуществлять правовую экспертизу муниципально-правовых актов, давать квалифицированные юридические заключения;
принимать правовые решения в точном соответствии с действующим законодательством.
Приступая к изучению курса, студентам следует учитывать следующие особенности данной учебной дисциплины.
Во-первых, муниципальное право изучает муниципальное законодательство, которое основывается на основополагающих нормах и положениях конституционного права. Это требует от студентов освоения и использования всего комплекса изученных ранее конституционно-правовых и иных нормативно-правовых актов, регулирующих основы местного самоуправления в нашей стране. Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», другие федеральные законы и нормативные правовые акты содержат муниципально-правовые нормы, образующие прочный правовой фундамент бурно развивающейся отрасли российского права.
Во-вторых, значительное количество муниципально-правовых норм проистекает из других отраслей права. Здесь наблюдается большое число норм административного, финансового, земельного, жилищного, налогового и других отраслей права и законодательства, из которых складываются определенные институты муниципального права. Будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, муниципально-правовые нормы вместе с тем входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципального права.
В-третьих, значительная часть муниципально-правовых норм складывается из собственных правовых норм, содержащихся в законодательных и иных нормативных правовых актах и относящихся только к муниципальному праву.
В-четвертых, правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому большое количество муниципальных правовых норм содержится в законодательстве субъектов Российской Федерации, удельный вес которого в российском муниципальном праве становится преобладающим по сравнению с нормами, содержащимися в федеральном законодательстве.
В-пятых, источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые населением на местном референдуме, а также органами местного самоуправления и главами муниципальных образований. Данные правовые акты содержат важные муниципально-правовые нормы, определяющие конкретные вопросы реализации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и иных муниципальных образованиях.
В-шестых, важнейшие принципы организации местного самоуправления содержатся в Европейской Хартии местного самоуправления, вступившей в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г., а также в ряде других международных правовых актах, ратифицированных нашей страной в соответствии с международными обязательствами. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договора являются составной частью российской правовой системы.
Все это требует серьезного подхода к изучению учебной дисциплины и понимания ответственности, с которой связана деятельность юристов по обеспечению работы органов муниципальной власти, осуществлению населением муниципальных образований своего конституционного права на управление местными делами, а также защите интересов граждан по непосредственному выражению своей воли. Особое значение в современных условиях приобретает грамотная юридическая поддержка деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета, а также иной их деятельности в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения и решение других вопросов местного значения.
Изучение курса муниципального права должно быть последовательным, регулярным и соответствовать логике построения учебной программы. Для освоения курса необходима постоянная работа с литературой (учебниками, учебными пособиями и др.) и нормативными правовыми актами. Помощь в этом студентам может оказать хрестоматия «Муниципальное право Российской Федерации» (сост. Е.В. Белоусов. М.: Юристъ, 2003) и другие сборники правовых актов, регламентирующие территориальные, финансово-экономические, организационные основы местного самоуправления.
В процессе освоения курса следует учитывать, что муниципальное право пока еще должным образом не кодифицировано. В связи с выходом большого количества нормативных правовых актов оно очень быстро меняется. Поэтому каждому студенту необходимо самому фиксировать развитие нормативной базы. В связи с этим рекомендуется регулярно просматривать правовые журналы («Государство и право», «Правоведение», «Журнал российского права», «Российская юстиция», «Законность», «Хозяйство и право», «Закон», «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», «Собрание законодательства Российской Федерации»), а также «Российскую газету». Изучающим предмет следует знакомиться не только с законодательными документами, но и актами, издаваемыми органами исполнительной и муниципальной власти (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты, правовые акты субъектов РФ, органов и должностных лиц местного самоуправления). В этих целях желательно использовать юридические базы информационных справочных систем «КонсультантПлюс», «Гарант», «Юсис».
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принимаемые в соответствии с его требованиями законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты вносят существенные изменения в продолжающиеся до настоящего времени взаимосвязанные процессы формирования муниципального права как комплексной отрасли права, науки и учебной дисциплин.
Реализация положений указанного федерального закона потребует проведения большого количества различного рода организационных мероприятий, связанных с принятием на федеральном, региональном и местном уровнях ряда новых нормативных актов, внесением принципиальных изменений в уже действующие; существенными изменениями территориального устройства большинства субъектов Российской Федерации; определением доходных и расходных источников местных бюджетов и т. д.
Содержание курса Раздел I. Общие положения Тема 1. Муниципальное право как отрасль российского права, его предмет и особенности
1. Понятие и общая характеристика местного самоуправления. Местное самоуправление, публичная и государственная власть. Природа местного самоуправления и его основные признаки. Понятие и виды муниципальных образований. Городские и сельские поселения. Муниципальные районы. Городские округа. Внутригородские территории. Межселенные территории.
2. Понятие и особенности муниципального права. Муниципальное право – комплексная отрасль права. Творческий характер муниципального права. Муниципальное право – развивающаяся отрасль права.
3. Предмет муниципального права. Особенности метода муниципального права.
4. Myниципально-правовые нормы, их особенности и виды. Понятие и система институтов муниципального права.
5. Муниципально-правовые отношения, их виды. Субъекты муниципально-правовых отношений.
6. Источники муниципального нрава. Понятие, виды и особенности источников муниципального права.
7. Система курса «Муниципальное право России» и его значение для профессиональной подготовки юристов.
8. Место муниципального права в системе российского права. Разграничение предметов муниципального и других отраслей российского права (конституционного, административного, финансового и др.).
9. Понятие науки муниципального права. Наука муниципального нрава как часть теоретической составляющей муниципальной науки. Основные ее проблемы на современном этапе. Источники науки муниципального права, их виды, особенности. Эволюция и основные этапы развития науки муниципального права: дореволюционный период, советский период, становление и развитие науки муниципального права в современный период.
Тема 2. Исторические основы и зарубежный опыт местного самоуправления
1. Местное самоуправление как социальная идея. Основные теории местного самоуправления: свободной общины, общественная, государственная, дуализма, муниципального социализма, социального обслуживания. Их содержание, достоинства и недостатки.
2. Муниципальные системы зарубежных стран. Англосаксонская (Великобритания, США и др.), континентальная (Франция и др.), смешанная (Германия и др.). Особенности организационных структур, территориальных основ, компетенции.
3. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. История развития местного самоуправления в России. Самоуправление в период создания русского централизованного государства. Приказно-воеводское управление. Земские соборы XVI века. Реформирование сословного самоуправления Петром I. Реформы Екатерины II. Сельская община как институт самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Особенности выборов, организации и деятельности земских и городских органов самоуправления. Крестьянское самоуправление в волостях и сельских поселениях. Контрреформы 1890–1892 гг.
4. Реформы местного самоуправления Временного правительства в 1917 г.
5. Политико-правовые основы организации и функционирования местной власти в советский период. Особенности построения системы Советов, выборы депутатов, компетенция Советов. Компетенция местных советов и их исполнительных органов. Предпосылки и основные направления реформирования системы Советов в конце 1980-х гг.
6. Современные тенденции в развитии местного самоуправления в странах СНГ и в других зарубежных странах.