Розділ 13

МІСЦЕВІ РАДИ - ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

13.1. Поняття місцевого самоврядування

Сутність місцевого самоврядування може бути розкрита на підставі творчого врахування світового досвіду (теорії та практики державотворення), історичних традицій українського народу, реалій сьогодення України. Теоретично альтернативою місцевому самоврядуванню могли б бути місцеві адміністратив­ні органи центральної виконавчої влади. Однак, як бачимо зі світового досвіду, при цьому послуги населенню надавались би на нижчому рівні, не кажучи вже про надмірну централізацію влади в державі, а отже, й про послаблення демократії.

Політична централізація є небезпечною для демократичних держав. Централістичні засади не допускають здійснення окремих більш-менш незалежних дій та існування незалежних організацій поза державою. За цих умов організація і діяльність усіх служб суспільства залежать від волі держави, тобто всі дії та організації в державі підпорядковані їй. А громадські формування не можуть виявляти самостійність. Однак сама держава, незалежно від досягнутого нею рівня соціально-економічного розвитку, без участі громадськості не може оптималь­но задовольняти різноманітні потреби сучасної людини. Інакше кажучи, держава не в змозі брати на себе весь тягар соціально-економічного суспільного розвитку. Вона повинна залучати до цієї справи своїх дієздатних громадян.

Коли певна локальна спільнота безперервно проживає на тій чи іншій території, це зумовлює появу загальних проблем, вирішенню яких повинна сприяти будь-яка політична влада, залучаючи до цього і громадськість. Сучасна держава має бути

428

13.1. Поняття місцевого самоврядування

такою організацією суспільства, яка насамперед повинна до­помагати індивідам у задоволенні їх загальних потреб, що, до речі, особливо у господарсько-соціальній сфері, постійно зростають.

Провідні вчені-конституціоналісти минулих століть неодно­разово зазначали, що окремі місцевості мають свої особливі потреби, які найкраще вирішує місцеве самоврядування. Зокрема, на думку російського філософа, історика, публіциста і громадського діяча Б.О. Чичеріна, самоврядування — це школа самодіяльності народу і найкращий практичний засіб підготовки до представницького порядку управління, не лише неодмінна умова, а й основа народного представництва⁴⁹³.

Українські вчені позитивно ставилися до місцевого само­врядування. Наприклад, професор О. Еихельман підкреслював, що принцип демократично-республіканської державності передбачає справжню самостійну автономію, тобто місцеве самоврядування, і водночас радикальну зміну поглядів вчених і політиків щодо всемогутнього суверенітету державної влади, тобто парламенту, у її відносинах з самоврядними одиницями. Гармонійне поєднання праці цих, по суті, рівноправних елемен­тів у публічно-правовому цілому становить мету правильної організації раціонального суспільно-державного ладу⁴⁹⁴. Профе­сор зазначав, що коли ми визнаємо основною підвалиною сучасного суспільно-політичного ладу суверенітет народу у державі, то і в місцевому самоврядуванні ми не можемо відкидати відповідного права громадян на владу в самоврядній установі у місті, містечку, сільській громаді, земстві⁴⁹⁵. Більше того, О. Еихельман називав таке право природним правом громадськості на місцях⁴⁹⁶.

Такими за змістом є й українські традиції державотворення, про що свідчать, зокрема, акти конституційного характеру.

⁾³ Чичерин Б. О народном представительстве. — М.₍ 1899. — С. 759.

^м Еихельман О. Реформа місцевого самоврядування на підставі демокра­тично-республіканської державності: Ювілейний збірник на честь про-фесора доктора Станіслава Дністрянського. — Прага, 1923. — С. 160.

^to Там само. — С. 166.

^ю Там само. — С. 1.73.

429

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

Вже в Угоді та Конституції Пилипа Орлика 1710 р. йшлося про організацію самоврядування у містах. Зокрема, визнавалось міське місцеве самоврядування, межі якого мала визначати гетьманська, тобто державна влада⁴⁹⁷.

У Конституції Української Народної Республіки 1919 р.⁴⁹⁸ були закріплені положення про те, що УНР, не порушуючи єдиної влади, надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування з дотриманням принципу децентралізації (cm. 5) і що активне та пасивне право участі у виборах до органів останнього мають усі її громадяни, яким на день виборів виповнилося 20 років (cm. 21).

Компромісом між централізмом і демократією в устрої сучасних держав, на наш погляд, є, якщо можна так вислови­тись, контрольована децентралізація (власні самоврядні повно­важення) та деконцентрація (делеговані повноваження) влади. Місцеве самоврядування можна розглядати як їх прояв. Його масштаби неоднакові в різних державах. Кожна з держав, враховуючи свою специфіку, визначає територію і сфери ді­яльності самоврядних органів. І це не суперечить Всесвітній декларації про місцеве самоврядування⁴⁹⁹ та Європейській хар­тії місцевого самоврядування⁵⁰⁰.

Об'єктом місцевого самоврядування є вирішення питань, що виникають на ґрунті спільного проживання в територіальній громаді, тобто громада, її самоврядні органи вирішують про­блеми, які випливають з самобутніх потреб людини.

З огляду на це вважаємо за доцільне зупинитися на ха­рактеристиці основних теорій місцевого самоврядування, сфор­мульованих світовою науковою думкою. Насамперед потрібно за­значити, що прибічники теорії природного права спираються на те, що локальні спільноти володіють правом на самоврядування.

Державницька теорія заперечує принципову відмінність між державою і самоврядними одиницями. Згідно з нею треба

Угода та Конституція Пилипа Орлика // Літературна Україна. — 1990. - 12 липня.

Конституційні акти України. 1917-1920. - К., 1992. - С 73-79.

Місцеве самоврядування. — 1997. — № 1—2. — С. 95 — 97.

Там само. — С 90 — 94.

430

13.1. Поняття місцевого самоврядування

виходити з доцільності розподілу повноважень між ними. За цією теорією самоврядування є доцільною децентралізацією управлінських функцій центральної влади. Відмінність між державою і місцевим самоврядуванням полягає лише в тому, що держава визначає межі, в яких самоврядні органи можуть вирішувати свої справи. Підтримуючи цю теорію, водночас вкажемо на відсутність у ній ідеї природності права людей на самоорганізацію з метою здійснення самоврядування.

Логічною є наявність в Законі України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні" стаття про право громадян на участь у місцевому самоврядуванні¹⁰¹. Відповідно до неї громадяни України реалізують це право за належністю до певних територіальних громад і будь-які його обмеження залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками заборонені. 1\я стаття україн­ського законодавця повністю відповідає Всесвітній декларації про місцеве самоврядування, згідно з якою саме на місцевому рівні найкраще створювати умови для побудови такої гармоній­ної громади, належність до якої громадяни добре б усвідомлюва­ли й відповідали за її діяльність. У Декларації підкреслено, що посилення місцевої влади зміцнює націю, допомагає забезпечу­вати ефективну й демократичну суспільну політику.

Принцип місцевого самоврядування закріплено у Консти­туції України. У ній зазначено, що в нашій державі визнається і гарантується місцеве самоврядування (cm. 7). Згідно з Консти­туцією воно є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місце­вого значення в межах Конституції і законів України (cm. 140).

Відповідно до Закону "Про місцеве самоврядування в Украї­ні" під територіальною громадою розуміють жителів, об'єдна­них постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають

Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — С 170.

431

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

єдиний адміністративний центр (cm. 1). Крім того, підкресле­но, що місцеве самоврядування — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцево­го самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (cm. 2). Тобто це визна­чення більше наближене до поняття місцевого самоврядування, сформульованого у Європейській хартії, в якій йдеться про визначення його меж законами держави (cm. 2).

Зазначене вище слід розглядати як позитивне явище, адже Україна, як член Ради Європи, взяла на себе зобов'язання формулювати поняття свого законодавства відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права. Та й серед основних принципів місцевого самоврядування (cm. 4 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні") є принцип його державної підтримки та гарантії. Гарантуванню місцевого самоврядування з боку держави має сприяти, зокрема, і положення Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" про те, що місцеві бюджети повинні бути достатніми для забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб (cm. 66). Якщо враховувати фактичний стан матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування на нинішньому етапі розвитку нашої держави, то треба визнати, що це норма-намір.

Говорячи про імплантацію загальновизнаних принципів міжнародного права українським законодавцем, не можемо не відзначити необхідності в майбутньому удосконалити визна­чення поняття місцевого самоврядування.

Маємо на увазі питання відповідальності за ефективність функціонування місцевого самоврядування. У визначенні поняття місцевого самоврядування (cm. 2 Закону України про місцеве самоврядування) йдеться про відповідальність за здійснення місцевого самоврядування його органів та посадових осіб. Безсумнівно, що зазначені суб'єкти насамперед мають відповідати за вирішення самоврядних проблем. Але ж система місцевого самоврядування, як згодом переконуємось, значно ширша. Це і територіальна громада, тобто її мешканці, котрі в різних, передбачених законодавством формах (місцевий

432

13.1. Поняття місцевого самоврядування

референдум, загальні збори громадян, громадські територіальні ради, комітети, місцеві ініціативи) беруть активну участь у реалізації самоврядних завдань. У наших сучасних складних реаліях кожен громадянин повинен займати активну життєву позицію, в тому числі і в процесах державотворення, функціону­вання місцевого самоврядування, а не вважати себе стороннім спостерігачем, або ще гірше —лише споживачем самоврядної діяльності. І як ми зазначали, у Всесвітній декларації про місцеве самоврядування йдеться про те, що громадяни повинні усвідомлювати не лише необхідність побудови громади, а й відповідати за її діяльність. Тому, в аспекті розмови, у формулюванні поняття місцевого самоврядування потрібно зазначити, що місцеве самоврядування — це самостійне вирішення питань місцевого значення під відповідальність територіальної громади (її жителів), органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У Всесвітній Декларації про місцеве самоврядування (абзац 2 cm. 2) підкреслено, що воно має здійснюватися не лише представницькими органами, а й окремими особами (доцільно трактувати під висловом "окремими особами" не лише службових осіб, а й осіб — окремих громадян. — Б.Ч., ІЗ.).

Наведені міркування свідчать, що у визначенні сутності місцевого самоврядування вбачаються елементи теорії природного права (вирішення питань місцевого значення, тобто суспільних проблем, що випливають з самобутніх потреб людини) і державницької теорії (самоврядування здійснюється в межах Конституції і законів України).

Участь держави у формуванні та функціонуванні місцевого самоврядування передбачали вчені-конституціоналісти. Зокрема О. Ейхельман зазначав, що праву на місцеве самоврядування не перешкоджає те, що такі відхилення від основних зразкових форм повинні підлягати нагляду з боку загальної державної влади, здійснюваному у порядку, визначеному загальним державним законом⁵⁰². Б.О. Чичерін також: зазначав, що

^S(,'^> Ейхельман О. Реформа місцевого самоврядування на підставі демокра­тично-республіканської державності // Ювілейний збірник на честь професора доктора Станіслава Дністрянського. — Український вільний уи-т, 1923.- С. 173.

433

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

місцеві інтереси тісно пов'язані з загальними. Область чи община не є частиною, відірваною від держави, а жива її ланка, взаємопов'язана з іншими ланками. Тому самоврядування не може бути виключною прерогативою місцевих установ. Воно повинно узгоджуватися з діяльністю центральних органів і багато в чому підпорядковуватися їм як частина цілому. Лише це може надати життю держави належної гармонії та єдності⁵⁰³.

Отже, за своєю сутністю місцеве самоврядування в Украї­ні — це гарантоване державою право територіальних громад (село, селище, місто, район у місті — первинний рівень) чи їх об'єднань (район, область — регіональний рівень) самостійно, під відповідальність громад та обраних ними органів і поса­дових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Таке визначення, що відобра­жає світовий досвід, та історичні традиції українського наро­ду, наближається до концепції муніципального дуалізму, яка реалізує практику партнерства між державою та місцевим самоврядуванням⁵⁰⁴.

Зазначимо, що Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" (cm. 19), визначаючи на основі Конституції нашої держави межі самоврядування, тобто докорінні принципи його життєдіяльності, допускає можливість прийняття представниць­кими органами місцевого самоврядування з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей його здійснення статутів територіальних громад сіл, селищ, міст. Правда, такі статути підлягають держав­ній реєстрації в органах Міністерства юстиції України. Однак, якщо керуватися змістом зазначеної статті, єдиною метою такої реєстрації є не прагнення держави до "урізання" змісту самоврядування, а лише її бажання переконатися у тому, що конкретний статут прийнято на основі Конституції та законів України. Оце і є прагнення узгодити відмінність з єдністю, що слугує умовою оптимального функціонування суспільно-державного життя.

Чичеринь Б.О. Зазначена праця. — С 759 — 760.

Кампо В. Сучасні концепції місцевого самоврядування // На шляху до правової держави. — Л., 1992. — С 47.

434

13.2. Система місцевого самоврядування України

13.2. Система місцевого самоврядування України

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", визначивши поняття місцевого самоврядування, має на увазі те, що здійснюється воно територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територій різних громад сіл, селищ, міст (абзац 2 ст. 2). Зміст зазначеної статті, як і ст. 5 про систему місцевого самоврядування наводять на думку про множинність суб'єктів, які втілюють місцеве самоврядування в життя. Тобто місцеве самоврядування являє собою певну систему.

Ця система охоплює, по-перше, форми безпосереднього волевиявлення жителів територіальної громади — місцеві референдуми (ст. 7), загальні збори громадян (ст. 8), місцеві ініціативи (ст. 9), громадські слухання (ст. 13) та інші форми прямого народовладдя, які можуть бути у майбутньому передбачені статутами територіальних громад.

По-друге, систему місцевого самоврядування становлять органи самоорганізації населення (ст. 14): будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації громадян.

І, зрозуміло, по-третє, зазначені місцеві ради, сільський, селищний, міський голови, виконавчі комітети, відділи, управ­ління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської рад, виконавчий апарат районної, обласної ради. Щодо районних у місті рад, то згідно із Законом про місцеве самоврядування (абзац 3 ст. 5) вони можуть утворюватися у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради. Районні у містах ради, у разі їх утворення, формують свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету. У цьому розрізі зазначимо наявність надалі у Законі нечітких формулювань, що зможуть призвести згодом на практиці до протистояння суб'єктів місцевого самоврядування в містах. Йдеться про абзац IV ст. 16 Закону про місцеве самоврядування в Україні. Згідно з нею територіальна громада міста або міська рада приймають рішення, як це, до речі, й випливає з попередньої 5 ст. цього

435

Розділ ІЗ. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

Закону, про утворення чи не утворення районних у містах рад, в той час, як рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах приймають місцеві референдуми відповідних районних у містах громад. Тобто у вирішенні одного комплексного питання (питання про утворення чи не утворення місцевих рад, керуючись здоровим глуздом, не вирішується відірвано від їх матеріально-фінансової бази, без якої ради не в змозі функціонувати) одночасно беруть вирішальну участь два різні суб'єкти місцевого самоврядування: територіальна громада міста (чи її міська рада) і територіальна громада району цього самого міста через місцевий референдум. Звичайно, практика не унеможливлюватиме прийняття між ними різних за змістом рішень. Правда, зі змісту ст. 16 Закону робимо висновок, що навіть за негативних результатів рефе­рендумів районних територіальних громад міська рада може здійснювати управління їх матеріально-фінансовою базою (тобто проти волі населення міського району), несучи відповідальність перед громадою відповідного району у місті. Більшої, як на нашу думку, плутанини придумати не можна, адже ч. 2 четвертого абзацу ст. 16 сама за своїм змістом є суперечливою.

Вищевикладене підтверджує те, що четвертий абзац ст. 16 у Законі про місцеве самоврядування в Україні є зайвим. Оптимальним для вирішення питання про утворення районних у місті рад є формулювання ст. 5, другого абзацу цього Закону. Також потребує доповнення п. 5 ст. 6 Закону про місцеве самоврядування, в якому територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності за умови, якщо є рішення міської територіальної громади чи міської ради про утворення районних у місті рад.

Завершуючи характеристику представницьких суб'єктів місцевого самоврядування, акцентуєхмо на законодавчих положеннях (ст.ст. 1, 6 Закону України про місцеве самовряду­вання), згідно з якими територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створюючи єдині самоврядні органи та обираючи єдиного сільського голову. Щоправда, таке добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів

436

13.2. Система місцевого самоврядування України

відповідних громад, тобто згоду на створення спільних орга­нів місцевого самоврядування і об'єднання їх матеріально-фінансової бази дають жителі громад, що об'єднуються. Вихід зі складу сільської громади здійснюється теж за рішенням референ­думу територіальної громади. Мабуть цю саму мету — оптималь-ність функціонування місцевих представницьких установ — пере­слідує закон (п. 7, cm. 16), надаючи право органам місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти⁵⁰⁵.

Зрештою, структурною особливістю сільського місцевого самоврядування територіальних громад, які налічують до 500 жителів є те, що за рішенням відповідної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися і у цьому випадку його функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) виконує сільський голова одноособово (п. З cm. 11 Закону України про місцеве самоврядування).

Поняття система (від грец. systema — ціле, складене із ча­стин) означає множину елементів, що знаходяться у відносинах і зв'язках один з одиним, створюють певну цілісність, єдність⁵⁰⁶. Місцеве самоврядування як філософсько-правова категорія є органічним поєднанням форм безпосередньої і представницької демократії, а відтак, систему самоврядування становлять як форми прямого волевиявлення населення територіальної громади, так і певні утворювані населенням його представницькі органи (місцеві ради та органи самоорганізації населення).

Як нам видається, система місцевого самоврядування на територіальному рівні є певною цілісністю із спільними основними завданнями, з метою максимально можливого задоволення інтересів людини. Реалізуючи спільні завдання,

У зарубіжній практиці відомі приклади об'єднання з певною метою окремих ланок місцевих самоврядних органів. Наприклад, у Франції синдикати комун становлять об'єднання комун для спільного здій­снення тих чи інших суспільних робіт; у Німеччині в деяких землях муніципальні органи об'єднуються у союзи для спільного виконання окремих завдань.

Энциклопедический словарь. — М, 1984. — С. 1209.

437

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

елементи загалом виконують особливі специфічні функції. У суспільно-політичних системах спеціалізація частин виражається в суспільному розподілі праці між ними. Причому потрібно враховувати, що роль різних компонентів у системі демократії неоднакова. Одні з них "являють своєрідний стрижень системи, її основу, інші є похідними, обслуговують провідний компонент, водночас активно на нього впливаючи"⁵⁰⁷. Сучасна законодавча функціональна характеристика місцевих рад, формулювання повноважень сільських, селищних, міських голів, виконавчих органів рад (розділ II, глави І —IV Закону про місцеве самоврядування) підтверджують, що на них покладено основний обсяг робіт, ради та їх виконавчі органи розробляють, схвалюють програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування, а відтак, насамперед відповідають за поєднання місцевих і державних інтересів, задоволення інтересів особи і всього населення певної територіальної громади.

Як головна форма місцевого самоврядування представницькі самоврядні органи, обрані населенням територіальних громад, сільський, селищний, міський голови вступають у безпосередні зв'язки з іншими суб'єктами системи самоврядування. Отже, системний підхід дає підстави охарактеризувати самоврядне представництво у всій багатоманітності його зв'язків і відносин. У філософській літературі зазначено, що частини об'єкта "визначаються не зі сторони (чи не тільки зі сторони) їх субстанціональних, субстратних властивостей, а з точки зору їх місця в межах досліджуваного цілого, тобто за функціями, які вони виконують"⁵⁰⁸. Отож, основною категорією, що визначає місце компонентів у системі, є функція. Функціональне дослідження є, на нашу думку, найбільш вдалим шляхом розкриття змісту діяльності місцевого самоврядування в системі демократії.

Афанасьев ВТ. Системность и общество. — М._г 1980. — С 94.

Блауберг И.В., Юдин ЭТ. Становление и сущность системного подхо­да. - М, 1973. - С. 39.

438

13.2. Система місцевого самоврядування України

Як ми вже зазначили, виходячи із призначення місцевого самоврядування — вирішення питань місцевого значення, основною функцією місцевих рад, їх виконавчих органів, обраних територіальною громадою сільських, селищних, міських голів, є забезпечення оптимального соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територіальних громад. Виконуючи цю функцію, взаємодіючи між собою, зазначені суб'єкти місцевого самоврядування координують діяльність інших інституцій та форм з метою об'єднання їхніх зусиль у здійсненні соціально-господарського та культурного будівництва. З урахуванням місцевих умов та особливостей місцеві самоврядні органи можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти (п. 7 ст. 16 Закону про місцеве самоврядування). З цією ж метою, як ми розуміємо, законодавець передбачає форми добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування (ст.ст. 1,6, 15 Закону про місцеве самоврядування). Залучаються до реалізації зазначеної функції як підприємства, установи та організації, що перебувають у комунальній власності громад, так і ті, які не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад. Відносини самоврядних органів з першими будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування, тоді як з другими — на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом (ст.ст. 17, 18; глава II, зокрема, п. 7 ст. 27, п. 5 ст. 28 та інші Закону України про місцеве самоврядування). Представницькі самоврядні органи за ініціативою жителів мають право дозволяти створювати органи самоорганізації населення і навіть наділяти їх, звичайно ж для вирішенн5ґсоціально-економічних, культурно-побутових, освітніх та інших проблем, частиною власної компетенції, фінансів, майна (ст. 140 Конституції України, ст. 14 Закону про місцеве самоврядування).

Ми визначили лише окремі аспекти надзвичайно важливої соціально-економічної функції місцевого самоврядного представ­ництва, залишається подбати про її оптимальне втілення у життя.

439

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

Місцеві представницькі самоврядні органи як одна з голо­вних підвалин демократичного режиму, найближчий до гро­мадян рівень управління, який обирають жителі громади таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права⁵⁰⁹, виконують функцію забезпечення реальної участі жителів територіальних громад у вирішенні суспільно-державних справ. У разі виконання цієї функції, як і вище сформульованої, хМІсцеві ради, їх виконавчі органи, голови сільських, селищних, міських територіальних громад взаємодіють з іншими інституціями системи місцевого самоврядування, тобто органами самоорганізації населення, територіальними органами об'єднань громадян (політичні партії, громадські організації та ін.). Розгалужена мережа таких органів посилює процес цілеспрямовуючого впливу на суспільство загалом та територіальних громад зокрема. За посередництвом взаємодії з системою добровільних громадських об'єднань зміцнюється організаційний зв'язок місцевого самоврядного представництва з населенням, яке є джерелом місцевої влади. А відтак за їх вмілої взаємодії створюються кращі умови для досягнення поєднання особистісних та групових інтересів, представлених суспільними об'єднаннями громадян, з загальними інтересами територіальної громади.

Логічною ще однією функцією місцевих рад, їх виконав­чих органів, сільських, селищних, міських голів є формування і остаточне вираження ними волі та інтересів територіальної громади. Зрозуміло, у формуванні волі жителів громади бе­руть участь усі суб'єкти системи місцевого самоврядування. Одначе остаточне оформлення волевиявлення мешканців гро­мади — прерогатива її представницьких органів, які вида­ють правові акти, обов'язкові до виконання всіма жителями територіальної громади. Тому і Закон України про місцеве самоврядування характеризує представницький орган місце­вого самоврядування як виборний орган, що складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представ-

Див. вступні розділи Всесвітньої Декларації і Європейської хартії місцевого самоврядування та розділ І Закону України про місцеве са мо вря д у ва ння.

440

13.2. Система місцевого самоврядування України

ляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення (ст. 1).

Наступною, на нашу думку, самостійною за змістом функ­цією представницьких органів місцевого самоврядування є функція контролю, у визначених законодавством випадках, за діяльністю інших елементів системи місцевого самоврядування. Зокрема обов'язковою попередньою умовою щодо функціону­вання органів самоорганізації населення є дозвіл відповідної місцевої ради (ст. 14 Закону про місцеве самоврядування). Місцеві ради мають право достроково припинити повнова­ження органів самоорганізації населення у разі невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті ради, її виконавчого комітету, загальних зборів громадян або неви­конання своїх повноважень (ст. 80 Закону про місцеве само­врядування). Зазначимо, що місцеві ради, їх виконавчі органи (ст. 38 п. 7 Закону про місцеве самоврядування) здійснюють реєстрацію об'єднань громадян, органів територіальної само­організації населення, звісно ж перевіряючи чи є для таких дій законні підстави. Або ще один приклад. Законодавець (ст. 8 Закону про місцеве самоврядування) передбачає можливість проведення загальних зборів громадян за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення. Дію рішень зборів, прийнятих з порушенням конституції та законів України, може бути зупинено відповідною місцевою радою або її виконавчим органом до вирішення питання про їх законність у судовому порядку⁵¹⁰.

Вищезазначене щодо функцій самоврядних представниць­ких органів підтверджує висновок про їх інтегруючу роль у системі місцевого самоврядування України.

До речі, у Європейській хартії місцевого самоврядуван­ня (ст. 3), що визначає концепцію місцевого самоврядування, підкреслено, що це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати

Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України 17 грудня 1993 р. // Голос України. - 19 березня. - 1994. - С. 14.

441

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяк не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої ін­шої форми прямої участі громадян, якщо це дозволено законом.

Розкриємо зміст інших ланок місцевого самоврядування. До системи самоврядування України входять також органи самоорганізації населення (cm. 140 Конституції України, ст.ст. 1, 5, 14 Закону України про місцеве самоврядування). Законодавець характеризує їх як представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених законом. Ініціатива у створенні органів самоорганізації населення належить мешканцям мікротериторіальних одиниць громади⁵¹¹. За наявності її сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти створювати будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети (ст.ст. З, 8, 9 Закону України Про органи самоорганізації населення).

Обираються органи самоорганізації населення зборами (конференцією) мешканців за місцем проживання (cm. 10 Закону про органи самоорганізації населення). Рішення про дострокове припинення їхніх повноважень приймається зборами (конференцією) за місцем проживання або відповідною радою. У разі порушення Конституції України, законодавства рішення про дострокове припинення їхніх повноважень ухвалює суд. Зміст діяльності органів самоорганізації населення визначається основними завданнями соціально-економічної та політичної перебудови, що відбувається в Україні (cm. 14 Закону про органи самоорганізації населення). Закон про місцеве самоврядування (cm. 14) передбачає право місцевих рад передавати частину своїх повноважень органам самоорганізації населення відповідно до фінансово-матеріального забезпечення для здійснення цих повноважень. Закон про органи самоорганізації населення (cm. 15) називає ці повноваження делегованими. Причому прий­няття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими делегованими повноваженнями органів місцевого

Закон України від 11 липня 2001 р. "Про органи самоорганізації населення" // Голос України. — 15 серпня. — 2001. — № 145 (2645).

442

13.2. Система місцевого самоврядування України

самоврядування, а також про передання коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення, становлять виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад (л. 20 cm. 26 Закону про місцеве самоврядування), тобто вирішується виключно на пленарних засіданнях відповідної ради, а це до певної міри є гарантією уникнення однобічності під час вирішення представницькими самоврядними органами важливих питань. До речі, і цей аспект діяльності місцевих рад випливає із закріплених законом основних принципів місцевого самоврядування, зокрема, колегіальності. Місцеві ради зберігають за собою право здійснювати контроль за виконанням органами самоорганізації населення переданих їм радами власних повноважень (л. 8 cm. 16 Закону про місцеве самоврядування). Законодавче положення про можливість передання місцевими радами делегованих повноважень органам самоорганізації населення варто розглядати в аспекті підвищення ролі громадськості у вирішенні суспільно-самоврядних справ, а критерієм для цього передання, мабуть, повинна бути ефективність у вирішенні таких повноважень. Це має бути стимулом для розгортання суспільної активності населення мікротериторіальних колективів.

Правовою основою діяльності органів самоорганізації насе­лення, крім законодавчих актів держави (cm. 4 Закону про само­організацію населення) є положення про органи самоорганізації населення, затверджене зборами (конференцією) мешканців за місцем проживання (cm. 12 Закону про органи самоорганізації населення). Отже, сама громадськість розроблятиме акти про свій правовий статус. Обов'язок реєстрації як самих органів самоорганізації населення, а отже, і положень (статусів) виконко­мами місцевих рад означає лише перевірку цими виконкомами законності ухвалених мешканцями положень чи статутів. Адже принцип законності є також одним із основних принципів функціонування місцевого самоврядування (ст.ст. 5, 13 Закону про самоорганізацію населення). Причому рішення про відмову у реєстрації органу самоорганізації населення може бути оскаржено у встановленому Законом порядку.

Майбутнє урізноманітнить форми народовладдя (знову таки один із принципів місцевого самоврядування), адже зрозуміло,

443

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

що без активної участі населення у державно-суспільній сфері життя неможливим є прогресивний розвиток.

функціонування органів самоорганізації населення розши­рює соціальну основу місцевого самоврядування, забезпечує умови для реалізації громадянами їх конституційних прав на участь в управлінні державними і громадськими справами.

Структурно поняття демократії включає до свого змісту, поряд з представницьким, безпосереднє народовладдя. Тому логічно законодавець у системі місцевого самоврядування України передбачає форми прямого волевиявлення населення. Найважливішим серед них є місцевий референдум, котрий визначається Законом, як форма прийняття територіальною громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування шляхом прямого голосування. Не можуть виноситися на референдум лише питання, віднесені Законом до відання органів державної влади. Рішення референдуму є обов'язковими для виконання на відповідній території (ст.ст. 1, 7 Закону про місцеве самоврядування).

Як на форму прямої демократії, вказує законодавець і на загальні збори громадян за місцем проживання. Загальні збо­ри громадян — складова частина місцевого самоврядування. Вони є важливою формою безпосередньої участі населення у вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самовря­дування. Прийняті в межах чинного законодавства рішення зборів обов'язкові для виконання органами самоорганізації населення, усіма громадянами, котрі проживають на відповід­ній території. Органи місцевого самоврядування враховують у своїй діяльності рішення загальних зборів громадян. На сьо­годні, поряд з Законом про місцеве самоврядування, діє По­ложення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні⁵¹², яким детальніше формулюються компетенція зборів, порядок їх скликання та проведення. У майбутньому ці питання мають врегульовуватися законом та статутом територіальної громади.

^М2 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України 17 грудня 1993 р. // Голос України. - 1994. - 19 березня.

444

13.2. Система місцевого самоврядування України

Загальні збори територіальної громади за місцем проживан­ня є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань міс­цевого значення. Загальні збори членів територіальної громади проводять у межах села, селища, міста або їх окремих частин (будинків, вулиць, кварталів, дільниць, житлових комплексів, мікрорайонів, інших територіальних утворень).

Предметом загальних зборів територіальної громади є:

1. обговорення проектів законів, проектів рішень рад та їх виконавчих органів;

2. внесення пропозицій щодо доцільності розгляду радою та її виконавчим органом питань місцевого значення;

3. заслуховування інформації сільського, селищного, місь­кого голови, керівників відділів, управлінь та інших під­розділів виконавчого комітету ради, а також керівни­ків підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади; по­рушення в разі необхідності перед відповідною радою чи сільським, селищним, міським головою питання про притягнення посадових осіб до відповідальності;

4. обговорення рішень рад та їх виконавчих органів, пи­тань про хід їхнього виконання, а також про виконання законів України, указів Президента України, інших актів органів законодавчої і виконавчої влади з питань, що зачіпають інтереси територіальної громади;

5. створення з дозволу відповідної ради будинкових, ву­личних, квартальних, сільських, селищних, дільничних комітетів та інших органів самоорганізації населення; затвердження їх статутів (положень), внесення змін і доповнень до них, вирішення питань про дострокове припинення їхніх повноважень (розпуск), а також про переобрання окремих їх членів;

6. порушення перед радою питань про наділення органів самоорганізації населення частиною власної компе­тенції, фінансів і майна, необхідних для її здійснення; встановлення у разі необхідності структури, штатів, за­твердження у межах визначених радою коштів витрат на утримання створюваних зборами органів самооргані­зації населення та умов оплати праці їхніх працівників;

445

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

7. надання згоди на включення до комунальної власності об'єктів, які створені в результаті трудової участі гро­мадян територіальної громади або придбані за їх добро­вільні внески;

8. внесення до рад та їх виконавчих органів пропозицій щодо передання або продажу в комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, органі­зацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають особливо важливе значення для забезпе­чення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальної громади;

9. вирішення питань щодо залучення на добровільних за­садах коштів членів територіальної громади, а також коштів підприємств, організацій і установ незалежно від форм власності, їх трудових і матеріально-технічних ресурсів та їх об'єднання і спрямування на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури, благо­устрій населених пунктів чи їх частин, на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища; вне­сення відповідних пропозицій з цих питань для рад та їх виконавчих органів;

10. розгляд питань про надання допомоги інвалідам, вете­ранам війни і праці, одиноким громадянам похилого віку, багатодітним сім'ям та іншим категоріям громадян; внесення відповідних пропозицій на розгляд рад та їх виконавчих органів;

11. внесення пропозицій щодо встановлення радами місце­вих податків і зборів;

12. розгляд питань про найменування, перейменування на­селених пунктів, вулиць, об'єднання селищ, сіл, міст в сільський, міський округи чи вихід з них; внесення пропозицій з цих питань до відповідних рад;

13. обговорення питань, пов'язаних із залученням членів територіальної громади до ліквідації наслідків аварій і стихійного лиха, сприяння радам, їх виконавчим орга­нам, державним органам у проведенні робіт з ліквідації

446

13.2. Система місцевого самоврядування України

наслідків аварій; заслуховування інформації виконавчих органів рад про екологічно небезпечні аварії та ситуації і стан навколишнього природного середовища, а також про заходи, що вживають з метою його поліпшення;

14. розгляд питань про об'єднання зусиль з іншими терито­ріальними громадами з реалізації спільних проектів;

15. внесення до рад пропозицій щодо проведення місцевого референдуму чи консультативного опитування, громад­ських слухань;

16. розгляд проектів статутів та символіки територіальних громад та внесення щодо них пропозицій;

17. обговорення проектів програм приватизації комуналь­ної власності, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

18. розгляд питань щодо доцільності приватизації окремих об'єктів комунальної власності територіальної громади та внесення відповідних пропозицій до рад та їх вико­навчих органів;

19. розгляд питань щодо доцільності передання радою по­вноважень з управління майном, яке належить до ко­мунальної власності, іншим органам;

20. розгляд питань щодо використання землі, дотримання земельного законодавства, внесення відповідних про­позицій до рад та їх виконавчих органів;

21. обговорення питань щодо розміщення на відповідній те­риторії об'єктів соціально-культурного чи виробничого призначення, проектів місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, внесення відповідних пропозицій до рад та їх виконавчих органів;

22. прийняття рішень щодо створення об'єднань співвлас­ників багатоквартирних будинків;

23. розгляд звернень сільського, селищного, міського голо­ви, сільської, селищної, міської, районної у місті, район­ної, обласної ради, місцевої державної адміністрації з питань, що зачіпають спільні інтереси територіальних громад або їх частин;

24. обговорення інших питань, що зачіпають інтереси те­риторіальної громади або її частини.

447

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

Загальні збори членів територіальної громади розглядають також питання, пов'язані з організацією місцевих виборів, у порядку і межах, передбачених Законом "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів".

Не можуть виноситися на обговорення загальних зборів питання, віднесені законом до відання органів місцевого само­врядування інших територіальних громад.

У роботі зборів із вирішальним правом голосу мають право брати участь громадяни, які постійно проживають на території села, селища, міста або його частини і відповідають вимогам, передбаченим ст. 2 цього Закону.

Загальні збори членів територіальної громади скликаються сільським, селищним, міським головою або органами само­організації населення за власною ініціативою або на вимогу не менш як 20 членів територіальної громади, які проживають на вулиці, у будинку, кварталі, селі, селищі та інших територіальних утвореннях, а також за пропозицією сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, місцевої державної адміністрації.

У разі, коли збори скликаються органами самоорганізації населення, вони повідомляють про це відповідну раду, сільсько­го, селищного, міського голову. Ради та їх виконавчі органи, сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради сприяють органам самоорганізації населення у підготовці і проведенні зборів надають їм у разі необхідності приміщення.

Сільський, селищний, міський голова або орган самооргані­зації населення, який прийняв рішення про скликання загаль­них зборів територіальної громади, забезпечує своєчасне до­ведення до відома громадян територіальної громади інформації про дату, час і місце проведення загальних зборів та питання, які передбачається внести на їхній розгляд.

Рішення про скликання зборів доводиться до відома членів територіальної громади, які проживають на відповідній тери­торії, не пізніш як за 7 днів до їх проведення, а у особливих випадках населенню повідомляється про скликання зборів за день до їх проведення.

Загальні збори скликаються у міру необхідності і є право­мочними за наявності на них більше половини членів

448

13.2. Система місцевого самоврядування України

територіальної громади, які проживають на території цієї громади і користуються виборчими правами.

Загальні збори відкриває і веде сільський, селищний, місь­кий голова, голова районної у місті ради, а у разі, коли збори скликано за рішенням відповідного органу самоорганізації на­селення, — керівник цього органу.

Для ведення зборів обирають президію зборів у складі голови і секретаря зборів та затверджують порядок денний і порядок роботи зборів. Рішення загальними зборами прийма­ються відкритим або таємним голосуванням простою більшістю голосів учасників загальних зборів. Рішення зборів підписує голова і секретар зборів та складають протокол з підписами голови і секретаря зборів. До протоколу зборів додають матері­али реєстрації їхніх учасників (список громадян територіальної громади, які були присутніми на зборах, із зазначенням місця їх проживання).

Інші питання організації, порядку скликання та проведення загальних зборів громадян територіальної громади визначають­ся статутом відповідної територіальної громади.

Рішення загальних зборів членів територіальної громади з питань місцевого значення, які не належать до компетенції органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядуван­ня чи які стосуються суто внутрішніх питань самоорганізації територіальної громади (самооподаткування, збору благодійних внесків, вжиття додаткових заходів з охорони громадського порядку, об'єднання зусиль з іншими територіальними гро­мадами щодо реалізації спільних проектів тощо) і прийняті в межах законодавства, мають рекомендаційний характер для органів самоорганізації населення, усіх громадян територіаль­ної громади.

Рішення загальних зборів з питань, що належать до відан­ня органів місцевого самоврядування, мають також реко­мендаційний характер і враховуються ними у разі вирішення відповідних питань.

Рішення загальних зборів, у яких містяться звернення чи пропозиції до відповідних рад та їх виконавчих органів, місце­вих органів виконавчої влади, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керівників підприємств,

449

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

організацій і установ повинні бути розглянуті ними та про ре­зультати їх розгляду у 30-денний строк повідомлені особи або органи, за рішенням яких було скликано збори.

Рішення зборів враховуються сільськими, селищними, місь­кими головами, головами районних у місті рад, їх виконавчими органами, органами самоорганізації населення в їх діяльності. До виконання рішень зборів залучають населення, підприєм­ства, організації, установи, які розташовані на відповідній тери­торії. Органи самоорганізації населення регулярно інформують членів територіальної громади про прийняті зборами рішення та хід їхнього виконання.

За час розгляду і вирішення питань збори керуються Кон­ституцією України, Законом та іншими законами, указами Пре­зидента України, іншими актами органів законодавчої і виконавчої влади, рішеннями відповідних рад та їх виконавчих органів.

Дію рішень зборів, прийнятих з порушенням Конститу­ції та законодавства України, може бути зупинено сільським, селищним, міським головою, головою районної в місті ради, головою місцевої державної адміністрації до вирішення питання про їх законність у судовому порядку. Про це повідомляють у відповідний орган самоорганізації населення.

Нині чинний Закон про місцеве самоврядування України розширює арсенал форм прямого народовладдя у системі місцевого самоврядування, формулюючи, зокрема, стаття про місцеві ініціативи (cm. 9) та громадські слухання (cm. 13). Членам територіальної громади надається право впливати на роботу місцевих рад, ініціюючи розгляд у разі будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради, підлягає обов'язковому розглядові на відкритому засіданні за участю ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Порядок здійснення місцевої ініціативи, як і обнародування прийнятого у цьому разі рішення ради встановлюють представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Важливими з погляду можливого впливу громадян на діяльність самоврядних представницьких органів та їх посадових осіб є й громадські слухання. Під час громадських слухань члени територіальних громад можуть порушувати перед депутатами,

450

13.2. Система місцевого самоврядування України

посадовими особами місцевого самоврядування будь-які питання місцевого значення, формулювати за ними свої пропозиції, які підлягають обов'язковому розгляду самоврядними органами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування, які підзвіт­ні, підконтрольні громаді, зобов'язані інформувати громадян про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значен­ня, звітувати перед територіальними громадами про свою діяльність. Територіальні громади у будь-який час можуть достроко­во припинити повноваження органів, посадових осіб, депутатів у разі порушення ними законодавства, неналежного здійснення наданих їм повноважень. Детальніше порядок організації зустрічей із населенням, як і передбачено Законом про місцеве самоврядування, потрібно визначити у статутах територіальних громад.

Місцева ініціатива є формою волевиявлення членів тери­торіальної громади шляхом ініціювання розгляду відповідною радою будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Громадська ініціатива у вигляді письмово викладеної про­позиції про розгляд чи прийняття органом місцевого само­врядування рішення, вжиття відповідних заходів, виконання певної громадської значущої програми подається членами те­риторіальної громади на розгляд відповідної ради.

Право на внесення місцевої ініціативи належить територі­альній громаді, групі територіальних громад, місцевим осеред­кам політичних партій та громадських організацій, підтриманих не менш як одним відсотком від загального складу відповідної територіальної громади з дотриманням вимог, передбачених цим Законом.

Громадські ініціативи, внесені до відповідної ради, підляга­ють обов'язковому розгляду радою на її черговому пленарному засіданні. Представники суб'єктів, які внесли громадську іні­ціативу, мають право брати участь у розгляді радою питання, внесеного в порядку місцевої ініціативи та її обговоренні.

Рішення ради, прийняте за результатами розгляду місце­вої ініціативи, доводиться до загального відома територіальної громади.

451

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

Інші питання організації розгляду місцевої ініціативи ви­значає відповідна рада або статут територіальної громади.

Громадські слухання є формою спілкування та зустрічі територіальної громади з депутатами відповідної ради, посадо­вими особами органів місцевого самоврядування та заслухо­вування їх з питань, що належать до відання місцевого само­врядування.

Громадські слухання призначають сільський, селищний, міський голова за його ініціативою чи за ініціативою відповідної ради, 1/10 кількості членів територіальної громади або органів самоорганізації населення, місцевого осередку політичної партії та громадської організації.

Сільський, селищний, міський голова, призначаючи слу­хання, визначає (з урахуванням побажань ініціаторів громад­ських слухань) склад посадових осіб, які братимуть участь у громадських слуханнях, місце проведення слухань, організує доведення до відома населення та забезпечує організацію їх­нього проведення. За пропозицією ініціаторів громадського слухання для участі у розгляді питань, які передбачається за­слухати, можуть запрошуватися фахівці-експерти.

Веде громадські слухання сільський, селищний, міський голова, а у разі, коли предметом такого слухання є діяльність сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради — особа, визначена учасниками слухання. Головуючий надає слово для виступу посадовим особам, присутнім на слуханнях громадянам, стежить за дотриманням порядку слухань, виступає з повідомленнями, визначає тривалість слухань з урахуванням винесених на слухання питань.

Громадські слухання є відкритими. Під час слухань чле­ни територіальної громади мають право заслуховувати звіти і повідомлення посадових осіб, які беруть участь у слуханнях, ставити запитання та вносити пропозиції з питань місцевого значення чи діяльності органів та посадових осіб органів міс­цевого самоврядування, вносити громадські запити або ви­словлювати рекомендації.

Пропозиції, запити, рекомендації, внесені під час громад­ських слухань, підлягають обов'язковому розгляду відповідними органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

452

13.2. Система місцевого самоврядування України

Про результати їхнього розгляду обов'язково доводять до ві­дома територіальну громаду та суб'єкти, які внесли відповідні пропозиції, запити чи висловили рекомендації в місцевих за­собах інформації.

Перешкоджання шляхом насильства, обману, погроз віль­ному здійсненню громадянами України права брати участь у місцевих референдумах, загальних зборах, консультативних опитуваннях, вести незаборонену законом агітацію, здійснен­ню місцевої ініціативи, а також підробка документів членами комісій чи іншими посадовими особами, свідомо неправильний підрахунок голосів, порушення таємниці голосування або інші порушення цього Закону тягнуть відповідальність відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України.

Протоколи, бюлетені та інша документація з питань про­ведення референдумів зберігається сільським, селищним, місь­ким головою протягом трьох років. Після цього терміну до­кументацію знищують згідно з актом підписаного відповідним сільським, селищним та міським головою.

Підсумовуючи зазначимо, що вищевикладене підтверджує важливість громадських форм у процесі життєдіяльності суспільства. Адже в сьогоднішніх реаліях потрібно дбати про конструктивізм суспільно-політичної активності населення. Цього можна досягти за умови зростання культурно-правового рівня населення, розуміння громадянами своєї відповідальності за допомогою вирішення важливих суспільно-політичних та економічних проблем, а отже, спрямування своєї активності через демократично визначені правові канали, а не стихійно діючи. Це, своєю чергою, потребує копіткої праці виконавчого апарату місцевих рад усіх рівнів із роз'яснення громадянам значення законодавчих положень щодо формування органів самоорганізації населення, доцільності форм прямого волевиявлен­ня населення, організаторської роботи з практичного втілення їх у повсякденне життя.

453

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

Поняття компетенції. Визначені Конституцією України, законодавством держави предмети відання, права і обов'язки територіальних громад (сільських, селищних, міських) та регіонів (район, область), їхніх органів та посадових осіб із здійснення функцій і завдань місцевого самоврядування становлять зміст компетенції місцевого самоврядування. Компетенція розкри­ває обсяг власних (самоврядних) повноважень в окремих сфе­рах (галузях) діяльності рад та свободу дії органів місцевого самоврядування у разі реалізації делегованих їм державою повноважень.

Закон України про місцеве самоврядування, керуючись з Конституцією держави, окремо визначає повноваження міс­цевого самоврядування первинного рівня (територіальна гро­мада, сільські, селищні, міські, районні у містах місцеві ради та їх виконавчі органи, сільський, селищний, міський голова) та регіонального рівня (районні, обласні місцеві ради).

Повноваження місцевого самоврядування первинного рівня

Конституція України (cm. 140) акцентує увагу на тому, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади — мешканців села чи добровільного об'єднання у сільську громаду мешканців кількох сіл, селища та міста. Територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самовря­дування, основним носієм його функцій і повноважень.

У загальних рисах компетенція місцевого самоврядування первинного рівня визначається Основним Законом (cm. 143) так: 'Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджу­ють програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповід­них адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та

454

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

ліквідовують комунальні підприємства, організації і устано­ви, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції".

Мешканці територіальних громад на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голову­вання обирають на п'ять років сільські, селищні, міські ради, які є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, тобто самостійно вирішують питання місцевого значення у межах Конституції і законів України.

Закріплюючи повноваження сільських, селищних, міських рад, законодавець вказує на їх загальну компетенцію, тобто право розглядати і вирішувати питання, віднесені Конститу­цією України, законами до їх видання {cm. 25 Закону про місцеве самоврядування) і виключну компетенцію (cm. 26 Закону про місцеве самоврядування). Виключну компетенцію становлять питання, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях місцевих рад, тобто це важливіші питання самоврядування, які потребують для свого вирішення колегіальної думки місцевих представницьких установ. Колективне обговорення їх підвищує почуття відповідальності депутатів місцевих рад за вирішення найвагоміших самоврядних проблем.

Виключні повноваження місцевих рад за однорідністю змі­сту в літературі⁵¹³ класифікують у певні групи.

Повноваження з конституювання ради та утворення її виконавчого апарату:

• визначення відповідно до закону кількісно складу ради {п. 17 cm. 26_r Закону про місцеве самоврядування, надалі позначатимемо лише статті пункти цього ж закону);

• утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їхнього складу, обрання голів комісій (п. 2, cm. 26);

^мз Куйбіда В. Хто в місті господар // Місцеве самоврядування. — 1998. — № 3-4. -С. 1-8.

455

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

• прийняття рішень щодо дострокового припинення повно­важень депутата ради у порядку, встановленому Законом (п. 14 cm. 26);

• прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них (п. 21 cm. 26);

• затвердження статуту територіальної громади (п. 48 cm. 26);

• територіальні громади сіл, селищ, міст можуть мати власну символіку (герб, прапор), яка відображає їх істо­ричні, культурні, соціально-економічні та інші місцеві особливості і традиції (п. 1 cm. 22);

• затвердження відповідно до закону Положення про зміст, опис та порядок використання символіки тери­торіальної громади (п. 49 cm. 26);

• утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, вне­сення змін до складу виконавчого комітету та його роз­пуск (п. З cm. 26);

• обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради (п. 4 cm. 26);

• затвердження за пропозицією сільського, селищного міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання (п. 5 cm. 26);

• утворення за поданням сільського, селищного міського голови інших виконавчих органів ради (п. 6 cm. 26);

• заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їхніх керівників (п. 8 cm. 26);

• прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями орга­нів місцевого самоврядування, а також про передання коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необ­хідних для їхнього здійснення (п. 20 cm. 26);

• прийняття рішення про дострокове припинення повно­важень органів територіальної самоорганізації насе-

456

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

лення у випадках, передбачених Законом про місцеве самоврядування (п. 47 cm. 26);

• лише на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом), окрім питань, зазначених у ч. 1 вказаної статті, вирішуються такі питання:

1. визначення обсягу і меж повноважень, які здійсню­ють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах;

2. визначення нормативів централізації коштів від зе­мельного податку на спеціальних бюджетних рахун­ках районів міста (ч. 2 cm. 26).

Компетенція з організації роботи ради, її виконкому

та виконавчого апарату і здійснення контролю за їхньою

роботою:

• затвердження регламенту ради (п. 1 cm. 26)\

• затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання (п. 7 cm. 26);

• перелік, функціональна спрямованість і порядок ор­ганізації роботи постійних комісій, окрім регламенту, визначаються Положенням про постійні комісії, що за­тверджуються радою (п. 15 cm. 47);

• положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються міською радою на сесії (п. 4 cm. 54);

• заслуховування звіту сільського, селищного, міського го­лови про діяльність, виконавчих органів ради (п. 9 cm. 26);

• заслуховування звітів постійних комісій, керівників ви­конавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує (п. 11 cm. 26);

• заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради (п. 12 cm. 26);

• розгляд запитів депутатів, прийняття рішень із запитів (п. 13 cm. 26);

• скасування актів виконавчих органів ради, які не відпо­відають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (п. 15 cm. 26);

15 7-180

457

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

• прийняття рішення про недовіру сільському, селищно­му, міському голові (п. 10 cm. 26);

• прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом (п. 16 cm. 26);

• затвердження договорів, укладених сільським, селищ­ним, міським головою від імені ради, з питань, відне­сених до її виключної компетенції (п. 43 cm. 26);

• вирішення відповідно до закону питання про мову (мови), якою користуються у своїй роботі рада, її ви­конавчий орган та яку використовують в офіційних оголошеннях (п. 50 cm. 26).

Повноваження з вирішення питань, пов'язаних із здійсненням безпосереднього народовладдя:

• прийняття рішення про проведення місцевого референ­думу (п. 18 cm. 26);

• прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільсько­го, селищного, міського голови (п. 19 cm. 26).

Повноваження, спрямовані на забезпечення соціально-економічного та культурного розвитку територіальних громад:

• затвердження програм соціально-економічного та куль­турного розвитку відповідних адміністративно-терито­ріальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування (п. 22 cm. 26);

• затвердження у визначеному порядку місцевих містобу­дівних програм, генеральних планів забудови відповід­них населених пунктів, іншої містобудівної документації (п. 42 cm. 26);

• прийняття рішень, пов'язаних зі створенням спеціаль­них вільних та інших зон, змінами в статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих пи­тань; надання згоди на створення таких зон за ініціа­тивою Президента або KM України (п. 46 cm. 26);

458

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

• затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету (п. 23 cm. 26);

• встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом (п. 24 cm. 26);

• утворення позабюджетних цільових (у тому числі ва­лютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; затвердження звітів про використання зазначених ко­штів (п. 25 cm. 26);

• прийняття рішень щодо випуску місцевих позик (п. 26 cm. 26);

• прийняття рішень щодо отримання позик з інших місце­вих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету (п. 27 cm. 26);

• прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах (п. 28 cm. 26);

• встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних тери­торіальних громад, розміру частки прибутку, яка підля­гає зарахуванню до місцевого бюджету (п. 29 cm. 26);

• надання згоди на передання об'єктів з державної у ко­мунальну власність та прийняття рішень про передання об'єктів з комунальної у державну власність (п. 51 cm. 26);

• прийняття рішень щодо відчуження відповідно до Закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання у визначеному Законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу який в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію, реорга­нізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної терито­ріальної громади (п. ЗО cm. 26);

459

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

• прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної грома­ди, визначення меж цих повноважень та умов їхнього здійснення (п. 31 cm. 26);

• створення у разі необхідності органів і служб з ме­тою забезпечення здійснення з іншими суб'єктами ко­мунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб) (п. 32 cm. 26);

• вирішення відповідно до законодавства питань про ство­рення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями (п. 33 cm. 26);

• вирішення відповідно до Закону питань регулювання земельних відносин (п. 34 cm. 26);

• затвердження відповідно до Закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад (п. 35 cm. 26);

• вирішення відповідно до Закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу (п. 36 cm. 26);

• прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цін­ність, пам'ятками природи, історії або культури, які охоро­няються Законом (п. 37 cm. 26);

• надання відповідно до законодавства згоди на розмі­щення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з чин­ними нормативами охоплює відповідну територію (п. 38 cm. 26);

460

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

• встановлення відповідно до законодавства правил з пи­ тань благоустрою території населеного пункту, забез­ печення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках (п. 44 cm. 26).

Повноваження із забезпечення законності та правопорядку на території громади:

• створення відповідно до Закону міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції (п. 39 cm. 26);

• заслуховування повідомлень керівників органів вну­трішніх справ про їхню діяльність щодо охорони гро­мадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі ви­знання їхньої діяльності незадовільною (п. 40 cm. 26);

• встановлення відповідно до законодавства правил з пи­тань дотримання тиші в громадських місцях, за пору­шення яких передбачено адміністративну відповідаль­ність (п. 44 cm. 26);

• прийняття у межах, визначених Законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідаль­ність (п. 45 cm. 26).

Відокремленими за змістом є виключні повноваження сільських, селищних, міських рад із прийняття рішення з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами (п. 41 cm. 26).

Якщо дотримуватися вимог системної методології, повнова­ження місцевих рад, які становлять їх виключну компетенцію, в такий спосіб мають фіксуватися у майбутньому видозміненому Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні"⁵¹⁴.

^' Куйбіда В. Хто в місті господар // Місцеве самоврядування. — 1998. — № 3-4. С 1-8.

461

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.3.1. Компетенція виконавчих органів сільських, селищних, районних у містах рад

Органи місцевого самоврядування первинного рівня складаються не лише із відповідних рад, а й з підзвітних і підконт­рольних їм виконавчих органів, що утворюються радами. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Ради самостійно за пропозицією сільського, селищного, міського голови затверджують структуру виконавчих органів ради, загальну кількість апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їхнє утримання.

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Персональний склад виконавчого комітету сільської, се­лищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради за пропозицією голови відповідної ради.

Утворюється виконавчий комітет ради у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. За посадою до складу виконкому сільської, селищної, міської ради входить секретар відповідної ради, який обирається радою зі складу її депутатів за пропозицією сільського, селищного, міського голови.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради — голова відповідної ради.

462

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

Секретар сільської ради може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.

Виконавчий комітет ради підзвітний і підконтрольний раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень ор­ганів виконавчої влади — також підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

До складу виконавчого комітету сільської, селищної, місь­кої, районної у місті ради не можуть входити депутати відпо­відної ради, крім секретаря ради.

Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її ство­рення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення "повноважень, що належать до відання вико­навчих органів сільських, селищних, міських рад".

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвіт­ними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядковани­ми її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сіль­ським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, — за погодженням з відповідними органами виконавчої влади⁵¹⁵.

Виконавчий комітет ради:

1. попередньо розглядає проекти місцевих програм соціаль­но-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2. координує діяльність відділів, управлінь та інших вико­навчих органів ради, підприємств, установ та організа­цій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їхніх керівників;

^мь Стаття 54 Закону України про місцеве самоврядування.

463

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

3) має право змінювати або скасовувати акти підпоряд­кованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їхніх посадових осіб⁵¹⁶.

Якщо підходити предметно до характеристики компетенції виконкому, відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, то вони можуть розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом України про місцеве самоврядування до відання виконавчих органів ради. Зміст компетенції виконавчих органів місцевих рад первинного рівня законодавець розкриває із зазначенням предметів відання (сфер, галузей їх діяльності) і конкретних повноважень: гл. 2 "Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад" другого розділу Закону про місцеве самоврядування (ст.ст. 27 — 41). Зокрема, зафіксовано повноваження у сферах і галузях: соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку; бюджету, фінансів і цін; управління комунальною власністю; житлово-комунального господарства, побутового торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту; забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо. Насамперед у кожній із статей йдеться про власні (самоврядні) повноваження виконавчих органів рад. Власне, обсяг, зміст самоврядних повноважень засвідчує ступінь децентралізації влади в країні.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим коміте­том, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським, головою в межах по­вноважень, наданих Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад (ч. З cm. 52 Закону України про місцеве самоврядування).

Характеризуючи місцеве самоврядування загалом, зазна­чимо, що місцеві ради, їх виконавчі органи у своїй сфері діють самостійно. Власне одним з основних принципів місцевого самоврядування в Україні є його правова, організаційна та

Частина 2 ст. 52 Закону України про місцеве самоврядування.

464

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених законодавством. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішен­ня, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх не­відповідності до Конституції чи законів України скасовують у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Отже, остаточно тільки суд вирішує питання щодо правомірності дій місцевих самоврядних органів. Права міс­цевого самоврядування, як зазначено в Конституції (cm. 145), захищаються в судовому порядку.

Розкриваючи зміст поняття самоврядування, ми підкрес­лювали, що його органи здійснюють як власні (самоврядні) повноваження; так і делеговані їм державою повноваження. З цього приводу в Конституції України (cm. 143) зазначено, що органам місцевого самоврядування надає Закон окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава зобов'язується у таких випадках забезпечувати фінансове здійснення цих повно­важень у повному обсязі. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Тому, знову ж таки, кожна із статей зазначеної глави другої про повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад українського Закону про місцеве самоврядування (ст.ст. 27—41) після власних повноважень формулює делеговані повноваження виконавчих органів у всіх сферах (галузях) їхньої діяльності. Оце і є деконцентрація влади. Але держава, передаючи на вирішення органів місцевого самоврядування окремі повноваження органів виконавчої влади, зберігає за собою контроль за оптимальністю їх реалізації. Ось чому органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Конституційне положення (абзац IVcm. 143) про підконтрольність органів місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень деталізовано у Законі України про місцеве самоврядування (п. 2 cm. 11; п. 2 ст. 16; п. 5 ст. 42; п. 8 ст. 51; п. 2 ст. 76 та ін.).

465

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

Водночас, згідно з Європейською хартією місцевого самовряду­вання, держава повинна забезпечувати широку автономію, шляхи і засоби здійснення цих функцій, а також ресурси, необхідні для їхнього виконання, тобто, щоб органи місцевого самоврядування за умови реалізації делегованих повноважень мали право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов для досягнення ефективності та економії. Адміністративний нагляд за місцевими властями здійснюється так, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має охороняти.