12.1.2. Верховна Рада України - законодавчий орган

У системі органів публічної влади Української держави ВР України посідає особливе місце, тому що виконує властиву лише їй законодавчу функцію. Зазвичай сучасні форми прав­ління передбачають виконання законодавчої функції виключ­но парламентами. Таку практику простежено у низці держав Європи.

378

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

Конституція України у ст. 75 дає визначення конституцій­но-правової природи ВР України як єдиного органу законодав­чої влади в Україні⁴⁵². Така постановка питання є доречною та логічно зумовленою — Україна унітарна держава, а отже, на її території не може функціонувати більш ніж один орган зако­нодавчої влади. ВР України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією⁴⁵³.

У ст. 92 окреслено коло суспільних відносин, які визна­чаються лише законами України:

1. права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина;

2. громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іно­земців та осіб без громадянства;

3. права корінних народів і національних меншин;

4. порядок застосування мов;

5. засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуа­тації енергосистем, транспорту і зв'язку;

6. основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьків­ства; виховання, освіти, культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки;

7. правовий режим власності;

8. правові засади і гарантії підприємництва; правила кон­куренції та норми антимонопольного регулювання;

² Див.: Рішення КСУ № 17-рп/2002 від 17.10.2002 р. у справі щодо пов- новажності Верховної Ради України // Офіційний вісник України. — 2002. - № 44. - Ст. 190. - Ст. 2045.

³ Офіційне тлумачення положень ст. 91 Конституції України див. у Рішеннях КСУ № 17-рп/2002 від 17 жовтня 2002 р. у справі щодо повноважності Верховної Ради України (Офіційний вісник України. — 2002. - № 44. - Ст. 190. - Ст. 2045) та № 16-рп/2003 від 14 жовтня 2003 р, у справі про направлення запиту до Президента України (Офі­ ційний вісник України. — 2003. — Ст. 2045).

379

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

9. засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяль­ності, митної справи;

10. засади регулювання демографічних та міграційних про­цесів;

11. засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації;

12. організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики;

13. територіальний устрій України⁴⁵⁴;

14. судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, ор­ганів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури;

15. засади місцевого самоврядування;

16. статус столиці України; спеціальний статус інших міст;

17. основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;

18. правовий режим державного кордону;

19. правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;

20. організація і порядок проведення виборів і референ­думів;

21. організація і порядок діяльності ВР України, статус на­родних депутатів України;

22. засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них⁴⁵⁵.

Офіційне тлумачення п. 13 ч. 1 ст. 92 див.: у Рішенні КСУ № 11-рп/ 2001 від 13 линия 2001 p. у справі про адміністративно-територіальний устрій // Офіційний вісник України. — 2001. — № 29. — Ст. 162. — С. 1327.

Офіційне тлумачення положення п. 22 ч. 1 ст. 92 див.: у Рішенні КСУ № 7-рп/2001 від ЗО травня 2001 р. у справі про відповідальність юридичних осіб // Офіційний вісник України. — 2001. — № 24. — Ст. 57. - С 1076.

380

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

Лише законами України встановлюються:

1. державний бюджет України і бюджетна система Украї­ни; система оподаткування, податки і збори; засади ство­рення і функціонування фінансового, грошового, кре­дитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;

2. порядок спрямування підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебуван­ня підрозділів збройних сил інших держав на території України;

3. одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення дер­жавних стандартів;

1. порядок використання і захисту державних символів;

2. державні нагороди;

4. військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання;

3. державні свята;

5. порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, що відрізняється від загального.

Законом України оголошується амністія.

Відповідно до ст. 93 Конституції України право законодав­чої ініціативи у ВР України належить Президентові України, народним депутатам України, KM України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, ВР України розглядає позачергово.

Важливо зазначити, що перелічені владні інститути можуть вносити законопроекти з усіх питань, віднесених Конституцією до відання держави, у тому числі правом вносити пропозиції про прийняття законопроектів, що ображають будь-які сторони діяльності держави.

Наявність у суб'єкта права законодавчої ініціативи означає, що ВР України зобов'язана розглянути внесений ним законо­проект або законодавчу пропозицію.

381

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

Конституція України суттєво обмежує коло суб'єктів права законодавчої ініціативи у разі перегляду Конституції України та внесення до неї змін і доповнень. Зокрема, законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до ВР України Президентом України.

Законодавча ініціатива — це офіційне внесення до ВР Украї­ни уповноваженим суб'єктом законопроекту або законодавчої пропозиції⁴⁵⁶.

Законопроект та законодавча пропозиція — дві основні форми реалізації права законодавчої ініціативи. При цьому під законопроектом розуміють текст майбутнього закону з усіма його атрибутами (преамбулою, статтями, параграфами), а під законодавчою пропозицією — ідею або концепцію майбутнього закону. Регламент ВР передбачає можливість застосування ще й такої форми, як поправка (Стаття 45. Порядок голосуван­ня пропозицій і поправок на пленарному засіданні Верховної Ради)⁴⁵⁷.

Поправкою вважається пропозиція до іншої пропозиції, що доповнює, змінює чи вилучає частину основної пропозиції⁴⁵⁸.

Отже, першим етапом законодавчого процесу є внесення проекту закону до парламенту. Зрозуміло, законодавчий ор­ган не повинен, та й не може, розглядати як законопроекти пропози­ції, що надходять від будь-яких осіб. З огляду на це, Конституція чітко визначила коло суб'єктів, що наділяються правом законодавчої ініціативи, тобто правом офіційного внесення законопроектів на суд депутатів. Цьому праву відповідає обов'язок законодавчого органу обговорити питання про прий­няття отриманих у такий спосіб документів до розгляду⁴⁵⁹.

Кравченко В.В. Конституційне право України. — К.: Атіка, 2002. — 480 с Регламент Верховної Ради (Додаток до Постанови Верховної Ради України № 3547-IV від 16 березня 2006 р.) "Про Регламент Верхов­ної Ради України" // Відомості Верховної Ради України. — 2006. — № 23. — № 24 — 25. — Ст. 202 (Із змінами, внесеними згідно із Законом України № 73'Увід 03.08.2006 p., Постановою ВР № 74-Vвід 03.08.2006 p.). Погорілко В., Малишко М. Стратегія і тактика законотворення. Основи загальної концепції законодавства в Україні // Віче. — № 4. — С 46 — 55. Конституційне право України / За ред. В.Ф. Погорілка — К.: Наукова думка, 2002.

382

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

Мотиви наділення правом законодавчої ініціативи саме цих, а не якихось інших осіб і органів державної влади зумовлені цілком очевидною обставиною: вони мають найбезпосередніше відношення до рішення найважливіших загальнодержавних зав­дань. Що ж стосується суспільних структур, а також окремих громадян, позбавлених цього права, то вони можуть вносити свої ініціативні законопроекти і пропозиції з удосконалення законодавства лише через посередників — уповноважених на те суб'єктів. Розробником проекту можуть бути будь-які дер­жавні чи недержавні організації, наукові установи, науковці чи пересічні громадяни, оскільки закон не встановлює тут ніяких обмежень.

Цікаво, що порівняно з Конституцією України 1978 р. перелік суб'єктів законодавчої ініціативи трохи скорочено⁴⁶⁰. Сьогодні з нього виключені: Академія Наук України, Національний Банк України, обласні ради та ціла низка суспільно-політичних організацій. Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 11 травня 1994 р. № 2/94-ВР "Про тимчасовий регламент Верховної Ради України" право законодавчої ініціативи у ВР України на той час належало "...народним депутатам України, Президії ВР України, Голові ВР України, Комітету Конституційного нагляду України, Раді Міністрів України, постійним комісіям ВР України, Комітету народного контролю України, Верховному Суду України, Прокуророві України, Головному державному арбітру України (ст. 103 ч. 1 Конституції України). Право законодавчої ініціативи мають також громадські організації в особі їх республіканських органів і Академія наук України (ст. 103 ч. 2 Конституції України)"⁴⁶¹. Регламент втратив чинність на підставі Постанови Верховної Ради України

Конституція (Основний Закон) Союзу Радянських Соціалістичних Республік. Прийнята на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради СРСР дев'ятого скликання 7 жовтня 1977 р. — К.: Політвидав України, 1984.

Постанова Верховної Ради України від "Про тимчасовий регламент Верховної Ради України"// Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 25. — Ст. 391. Постанова втратила чинність із прийняттям нового Регламенту Верховної Ради України.

383

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

№ 3547-IV від 16 березня 2006 р. "Про Регламент Верховної Ради України"⁴⁶².

Президент України відповідно до ст. 93 Конституції України 1996 р. має перевагу перед іншими суб'єктами законодавчої ініціативи — його законодавчі пропозиції можуть бути за­явлені як першочергові⁴⁶³. Оскільки президентські законодав­чі ініціативи мають особливу значущість, процес підготовки законопроектів, запланованих до внесення главою держави, визначений спеціальним Положенням, що затверджене Ука­зом Президента⁴⁶⁴. Постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 затверджений Тимчасовий регламент KM України. У Розділі VIII цього Регламенту описано зако-нопроектну діяльність KM України. Відповідно до положень Регламенту KM, здійснюючи надане йому право законодавчої ініціативи, розглядає і вносить до ВР проекти законів України, бере у визначеному порядку участь у законодавчій діяльності ВР, а також у реалізації Президентом України права законо­давчої ініціативи⁴⁶⁵.

Центральні органи виконавчої влади розробляють законо­проекти відповідно до плану законопроектної роботи з метою виконання актів Президента України та KM і за їх власною ініціативою.

Проекти законів України, що їх вносить до ВР Кабінет Міні­стрів у порядку законодавчої ініціативи, розробляють централь­ні органи виконавчої влади відповідно до глави VIII "Законопро­екте діяльність Кабінету Міністрів" Регламенту KM України.

Відомості Верховної Ради України України. — 2006. — № 23. — №24-25. - Ст. 202.

Тодика Ю.Н., Яворський В.Д. Президент України: конституційно-правовий статус. — X.: Факти, 1999.

Указ Президента України від ЗО березня 1995 р. № 270/95 "Про затвер­дження Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, ідо вносяться Президентом України на розгляд Верхов­ної Ради України".

Суишнський О.І. Кабінет Міністрів України: актуальні ііитания статусу // Кабінет Міністрів України: нормативно-правове регулювання / Упоряд. О.І. Сушинський. - Л.: ЛРІДУ УАДУ Ліга-Прес, 2001. - С. 7-22.

384

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

Проекти законів, які подаються до ВР України, реєструються в Секретаріаті Верховної Ради та поширюються серед народних депутатів. Кожен законопроект попередньо розглядається у відповідному галузевому (профільному) комітеті ВР України на предмет його прийнятності та доцільності⁴⁶⁶. Законопроект після попереднього розгляду у комітеті з його висновком Голова ВР передає на розгляд ВР для прийняття рішення щодо включення його до порядку денного сесії. Висновок комітету щодо законопроекту повинен містити обґрунтування доцільності (недоцільності) прийняття парламентом того чи іншого рішення щодо законопроекту, а також пропозиції щодо подальшої роботи над ним. Профільний комітет має водночас дати свої висновки щодо альтернативних законопроектів (проектів закону з того ж предмета регулювання, поданих на розгляд ВР України згодом)⁴⁶⁷.

Відповідно до Регламенту ВР України проекти законів розробляються за правом, визначеним законом (наприклад, розробка законопроекту про державний бюджет є обов'язком KM, який розробляє його за правом відповідно до ст. 148 Регламенту Верховної Ради України), за дорученням Верховної Ради (п. З ч. 4 cm. 20 Регламенту Верховної Ради України). Прина­гідно зауважимо, що Регламент ВР України від 27 липня 1994 р. передбачав також розроблення законопроекту на замовлення на договірній основі, а також в ініціативному порядку (cm. 6.1.1 Регламенту Верховної Ради України)⁴⁶⁸. Фінансування розробки законопроекту, дорученого ВР, відбувається за рахунок державного бюджету. Законопроекти, розроблені в ініціативно-

Закон України "Про постійні комісії Верховної Ради України" від 4 квітня 1995 р. № 116/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1995. - № 19. -о Ст. 134.

Закон УРСР "Про Президента Української РСР" від 5 липня 1991 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 33. - Ст. 446.

Закон України № 40-XIV від 14 липня 1998 р. "Про внесення змін до Закону України "Про постійні комісії Верховної Ради України" // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 40-41. - Ст. 250.

Постанова Верховної Ради України "Про тимчасовий регламент Верховної Ради України" № 129/94-ВР від 27 липня 1994 року // Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 25. — Ст. 391.

7₂13 7-180

385

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

му порядку громадянами, або юридичними особами, вносяться до ВР України суб'єктами, які мають право законодавчої ініціативи.

Законопроект, внесений до ВР, реєструється в апараті ВР. Законопроект, внесений з дотриманням вимог передбачених ст.ст. 85, 86 Регламенту ВР України. Законопроект реєструється в апараті ВР в день його внесення.

Кожен законопроект після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк спрямовується Головою ВР України або від­повідно до розподілу обов'язків Першим заступником, заступ­ником Голови ВР України в комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на доходну та/або видаткову частину бюджетів та виконання закону про Державний бюджет України в поточному бюджетному періоді, та в комітет, який визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту.

Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії ВР Украї­ни. До висновку головного комітету додається висновок комі­тету, до предмета відання якого належать питання бюджету, який має бути поданий до головного комітету не пізніш як у чотирнадцятиденнии строк з дня отримання законопроекту для надання висновку.

До попереднього розгляду законопроекту головний комітет на своєму засіданні може запропонувати KM України, мініс­терствам, іншим державним органам, об'єднанням громадян висловити свою думку щодо доцільності його прийняття. Окрім того, для попереднього розгляду законопроекту на засідання головного комітету запрошується ініціатор внесення законопро­екту чи представник суб'єкта права законодавчої ініціативи, а в разі необхідності — представники KM України, міністерств, ін­ших державних органів, об'єднань громадян, а також експерти, фахівці та інші особи. Інші комітети за зверненням головного комітету або з власної ініціативи розглядають законопроект і направляють свої висновки до головного комітету.

Голова ВР України або відповідно до розподілу обов'язків Перший заступник, заступник Голови ВР України за наявності передбачених цією статтею підстав за пропозицією головного

386

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

комітету чи тимчасової спеціальної комісії або Погоджувальної ради може повернути внесений законопроект суб'єкту права законодавчої ініціативи без його розгляду на пленарному за­сіданні ВР України.

Підставами для повернення законопроекту без його роз­гляду на пленарному засіданні є:

1. висновок комітету, до предмета відання якого належать питання конституційного права, про те, що законопро­ект суперечить положенням Конституції України, крім випадків, коли він стосується внесення змін до Консти­туції України;

2. невідповідність оформлення законопроекту вимогам закону, цього Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів;

3. відсутність фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, якщо головний комітет чи відповідна тимчасова спеціальна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування;

4. наявність прийнятого в першому читанні законопроек­ту, щодо якого внесений проект є альтернативним;

5. відхилення на поточній сесії ВР України законопроекту, положення якого дослівно або по суті повторюють по­даний законопроект.

Повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи здійснюється в п'ятнадцятиденний строк після отри­мання висновку головного комітету чи відповідної тимчасової спеціальної комісії з повідомленням про причину повернення.

Повернені законопроекти можуть бути повторно внесені на розгляд ВР України за умови усунення недоліків, що стали підставою для їх повернення.

Законопроекти, не прийняті ВР України попереднього скли­кання в першому читанні за основу, вважаються знятими з розгляду і не розглядаються ВР нового скликання. ВР України своїм рішенням може зняти законопроект з розгляду, якщо внаслідок прийняття інших законодавчих актів чи з інших причин законопроект втратив свою актуальність.

Питання про включення законопроекту до порядку денного сесії розглядається ВР України протягом ЗО днів після ухва-

387

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

лення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

Якщо головний комітет у визначений Регламентом строк не ухвалить висновку щодо включення відповідного законопроек­ту до порядку денного сесії, ВР України в п'ятнадцятиденний строк після письмового звернення з цього приводу суб'єкта права законодавчої ініціативи розглядає питання щодо зако­нопроекту на пленарному засіданні та приймає рішення про включення його до порядку денного сесії ВР України або про надання головному комітету додаткового часу для підготовки висновку щодо нього.

За процедурним рішенням ВР України для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання (без додаткового включення до порядку денного се­сії) законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання відповідного доручення ВР України.

Усі внесені до ВР України законопроекти після їх реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк надаються народним депута­там. Після попереднього розгляду законопроекту у головному комітеті народним депутатам надаються висновки головного комітету, висновки інших комітетів та інші зазначені в Регла­менті документи.

Законопроекти, підготовлені для розгляду ВР України в другому та третьому читаннях, надаються народним депута­там у вигляді порівняльних таблиць, а до законопроектів про внесення змін до законів порівняльні таблиці надаються для розгляду ВР України і в першому читанні.

У парламенті можуть розроблятися альтернативні законо­проекти. Альтернативними вважаються законопроекти, які міс­тять положення, що регулюють однакове коло питань та повто­рюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. Такий законопроект може бути внесений не пізніш як у чотирнадцятиденний строк після дня надання на­родним депутатам першого законопроекту з відповідного питан­ня. Після прийняття законопроекту в першому читанні внесен­ня альтернативних законопроектів щодо нього не допускається.

Невідкладними є законопроекти, що визначені Президен­том України або рішенням Верховної Ради як такі. ВР України

388

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

може прийняти рішення про визначення законопроекту не­відкладним після включення його до порядку денного сесії ВР України або в ході його наступного розгляду.

ВР України може прийняти рішення щодо законопроектів, визначених як невідкладні, про одноразове відхилення (ad hoc) від процедури розгляду, передбаченої Регламентом, і скоротити строки внесення альтернативних законопроектів, внесення пропозицій і поправок, а також строки надання законопроекту народним депутатам до його розгляду в тому чи іншому чи­танні. Не допускається скорочення зазначених строків більш як наполовину.

Законопроект, визначений як невідкладний, після завер­шення його попереднього розгляду чи доопрацювання включа­ється до порядку денного найближчого пленарного засідання ВР України і розглядається позачергово.

Законопроекти розглядаються ВР України, як правило, за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, вста­новлених у цій статті.

Розгляд і прийняття законопроекту за процедурою трьох читань охоплює:

• перше читання — обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прий­няття його за основу;

• друге читання — постатейне обговорення і прийняття законопроекту у другому читанні;

• третє читання — прийняття законопроекту, який по­требує доопрацювання та узгодження, в цілому.

Рішення про проведення повторних перших, других читань законопроектів ВР України може приймати не більше двох разів.

За дорученням Голови ВР України або відповідно до роз­поділу обов'язків Першого заступника, заступника Голови ВР України або за рішенням головного комітету законопроект направляється на наукову, юридичну чи іншу експертизу, проведення інформаційного чи наукового дослідження.

Окремі законопроекти можуть бути спрямовані для одер­жання експертних висновків до KM України, відповідних мініс­терств, інших державних органів, установ і організацій, а також окремих фахівців.

7₂+13 7-180

389

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

Текст закону, прийнятий Верховною Радою, не пізніш як у десятиденний строк оформляється головним комітетом, ві­зується головою комітету та керівником секретаріату цього комітету чи особами, які виконують їх обов'язки, керівником юридичного підрозділу та керівником підрозділу, на який в установленому порядку покладено функцію з оформлення на підпис Голові ВР України прийнятих Верховною Радою актів, і подається на підпис Голові ВР України. Якщо текст закону завізований із зауваженнями, вони разом із текстом закону подаються Голові ВР України.

Голова ВР України підписує поданий на підпис закон не раніше двох і не пізніше п'яти днів з дня його подання, крім випадків, передбачених Регламентом.

У разі виявлення порушень законодавчої процедури, перед­баченої Регламентом, наслідком чого може бути скасування результатів голосування, а також у разі подання на підпис Голові ВР України тексту закону, не ідентичного тексту зако­нопроекту, прийнятого Верховною Радою, народний депутат у дводенний строк може письмово звернутися до Голови ВР України з обґрунтованою пропозицією про внесення уточнень до прийнятого закону. У цьому разі Голова ВР України не під­писує закон без розгляду зазначених пропозицій ВР України у порядку, передбаченому ст. 48 Регламенту.

Підписаний закон Голова ВР України невідкладно спрямо­вує Президентові України.

У разі, якщо Президент України застосував право вето щодо прийнятого ВР України закону і у визначений ч. 2 ст. 94 Конституції строк повернув закон до Верховної Ради зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями, наслідком цього є скасування результатів голосування за закон у цілому і відкриття процедури його повторного розгляду у Верховній Раді.

Закон, повернений Президентом України до Верховної Ради для повторного розгляду, після його підготовки у головному комітеті розглядається позачергово на пленарному засіданні Верховної Ради, не пізніш як через ЗО днів після його повер­нення з пропозиціями Президента України, якщо Верховна Рада не прийняла іншого рішення.

390

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

Ухвалений після повторного розгляду закон із пропозиці­ями Президента України оформляється головним комітетом і подається на підпис Голові ВР України, який підписує та не­відкладно спрямовує його Президентові України.

У разі, якщо Президент України не підписав закон, прийнятий ВР України під час повторного розгляду не менш як двома третинами голосів народних депутатів від її конституційного складу, Голова ВР України невідкладно офіційно оприлюднює такий закон і опубліковує за своїм підписом.

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отри­мання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до ВР України для повторного розгляду.

У разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вва­жається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прий­нятий ВР України не менш як двома третинами від її консти­туційного складу, Президент зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У випадку, якщо Президент України не підписав такий закон, його невідклад­но офіційно оприлюднює Голова ВР України і опубліковує за власним підписом.

Закон набуває чинності через десять днів від дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше від дня його опублікування⁴⁶⁹.

12.L3- Верховна Рада України - контрольний орган

Специфіка контрольних повноважень парламенту зумовлена тим, що вони наявні на всіх стадіях парламентського процесу

Офіційне тлумачення ч. 5 ст. 94 у Рішенні К СУ № 4-зп від 3 жовтня 1997 р. у справі про набуття чинності Конституцією України (Офіційний вісник України. - 1997. - № 42. - С 59); ч. 2 ст. 94 у Рішенні КСУ № 11 -рп/98 від 7 липня 1998 р. у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України (Офіційний вісник України. - 1998. - № 27. - С 139).

391

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

та пронизують усі напрями діяльності ВР України. Ця функція реалізується через дві групи повноважень: повноваження пер­шої групи мають виключно контрольне значення; інші мають комплексний характер і належать як до контрольної, так і до інших функцій ВР України.

Парламентський контроль здійснюється на етапі виконання Державного бюджету України. Він здійснюється за діяльністю Президента України шляхом заслуховування й обговорення щорічних і позачергових послань Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України, через відповіді на депутатські запити; органів прокуратури, виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Парламентський контроль є формою реалізації громадянами опосередковано їх конституційних прав, зокрема на здійснення влади через органи державної влади (ст. 5), на участь в управ­лінні державними справами (ст. 38), на здійснення свого волевиявлення через вибори (cm. 69 Конституції Україна) (абзац 4 п. 8 мотивувальної частини)⁴⁷⁰.

Традиційні форми парламентського контролю доповнили діяльність спеціалізованих органів — Рахункової Палати та Уповноваженого ВР України з прав людини. Інститут уповноваженого ВР України з прав людини передбачений ст. 101 Конституції України. У ній закріплено, що ця посадова особа здійснюватиме парламентський контроль за дотриманням конституційних прав і свобод людини та громадянина. Рахункова палата є постійно діючим вищим органом державного контролю у сфері фінансів і економіки. Вона формується ВР України, підпорядкована та підзвітна їй. Рахункова палата виконує свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави та є юридичною особою. У здійсненні функцій контро­лю вона послуговується принципами законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності.

Контрольна функція, здійснювана ВР України щодо KM України, є одним із найсуттєвіших елементів механізму взаємо-

Висновок К СУ № 1-е/ 2001 від 14 березня 2001 р. у справі про внесен­ня змін до статей 84, 85 та інших Конституції України // Офіційний вісник України. - 2001. - № 29. - Ст. 12. - С 39. - Ст. 494.

392

^г

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

дії між урядом і главою держави та парламентом — єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Розкриття змісту, форм і напрямів здійснення такого контро­лю, керуючись відповідними положеннями Конституції Украї­ни, є важливою науково-практичною потребою.

Ці питання належать до тих, які дуже часто привертають увагу й широко висвітлюються зокрема у засобах масової ін­формації. Проте системний підхід до його розкриття, глибоке і різностороннє осмислення є швидше винятком, ніж прави­лом. Нерідко це наслідок недостатньо виваженого і повного аналізу всієї сукупності норм Основного Закону України, які стосуються зазначеної проблеми.

Досить часто дослідження обмежене посиланням лише на ч. 2 cm. 113 Конституції України, згідно з якою KM України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний ВР України у межах, передбачених у ст.ст. 85, 87 Конституції України. Звичайно, правило, сформульоване у cm. 113, є ключовим для розкриття змісту важелів впливу на KM України з боку Президента і парламенту. І хоч цим далеко не обмежено джерела регулювання взаємовідносин між зазначе­ними органами, не проаналізувати зазначену норму неможливо.

Найважливіше значення має правило, згідно з яким KM Украї­ни підконтрольний ВР України лише у межах, передбачених у ст.ст. 85 і 87 Конституції України. Варто зазначити, що, на нашу думку, у cm. 87 йдеться не стільки про підконтрольність і підзвітність, скільки про відповідальність KM України перед ВР України. Формою цієї відповідальності є відставка уряду. Аналіз положень cm. 85 Конституції України дає змогу зробити висновок, що парламентський контроль за діяльністю KM Украї­ни здійснюється головно під час усього бюджетного процесу й зосереджується, насамперед, на виконанні Державного бюдже­ту України (п. 4fⁿ) ВР України здійснює контроль за викорис­танням одержаних за рішенням KM України від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України (п. 14)^т.

Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № ЗО. — Ст. 42. Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № ЗО. — Or. 42.

393

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

Цікаво, що ст. 85 (п. 13), у свою чергу, містить пряме відсилання до інших положень Конституції України, відповідно до яких ВР України здійснює контроль за діяльністю KM України. Безпосереднє посилання на такий контроль міститься: у cm. 98 Конституції України, згідно з якою контролює використанням коштів Державного бюджету України від імені ВР України Рахункова палата; у cm. 101, яка передбачає здійснення Уповноваженим ВР України з прав людини парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини й громадянина.

Крім зазначених вище випадків, контроль за діяльністю KM України може здійснюватись і шляхом депутатських запитів (cm. 86 Конституції України), а також під час роботи тимчасових слідчих комісій, створених ВР України відповідно до ч. 4 cm. 89 Конституції України.

Контроль ВР України за KM України здійснюється відпо­відно до Регламенту ВР України. Відповідно до Регламенту KM України як підзвітний і відповідальний перед ВР орган подає їй у місячний термін після свого утворення програму діяльності на період своїх повноважень. ВР розглядає цю програму і ухвалює відповідну постанову.

Відповідно до ст. 5.З.1. Регламенту ВР України питання про відставку Прем'єр-міністра, окремих членів KM або всього його складу підлягає включенню до порядку денного (у тому числі і до затвердженого), якщо за це проголосувало не менше третини депутатів від їх фактичної кількості. Це питання підлягає розгляду і обговоренню не раніше п'яти і не пізніше десяти днів від моменту включення до порядку денного.

Під час розгляду питання щодо відставки Прем'єр-міністра, окремих членів або всього складу KM України чи щодо довір'я до них повинно бути надано слово для виступу.

Рішення про відставку Прем'єр-міністра, окремих членів або всього складу KM України чи про довір'я до них вважається ухваленим, якщо за нього проголосувала більшість депутатів від їх фактичної кількості. Голосування постанови ВР України про довір'я чи недовір'я Кабінету Міністрів завжди проводять поіменно. Щорічний звіт KM України про його діяльність не пізніш як за п'ятнадцять днів до розгляду на засіданні ВР України

394

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

передається комітетам Верховної Ради, а також поширюється серед депутатів.

Звітує про роботу Кабінету Міністрів на засіданні Верхов­ної Ради Прем'єр-міністр України або Перший віце-прем'єр-міністр, якщо розглядається звіт про діяльність Уряду в цілому, або один із віце-прем'єр-міністрів, коли Уряд звітує з окремих питань діяльності. Після заслуховування звіту Кабінету Міні­стрів та співдоповідей комісій ВР України його обговорюють. За підсумками обговорення звіту ВР України приймає відпо­відну постанову. У випадках, коли діяльність KM України буде визнана незадовільною, ВР України може виразити недовір'я Прем'єр-міністрові України, окремим членам KM або Уряду України загалом, що тягне за собою їхню відставку.

Отож, можна зробити висновок, що відносини між ВР Украї­ни і KM України стосовно контролю є досить чітко окресле­ними й виявляються у різних формах: здійснення контрольної функції ВР України в цілому, спеціально уповноваженими на це органами і посадовими особами, й навіть окремими народ­ними депутатами.

Порядок здійснення цього контролю регулює регламент ВР України та відповідні закони — закони "Про статус народ­ного депутата України", "Про Рахункову палату", "Про Уповнова­женого Верховної Ради України з прав людини" та ін. Є підстави сподіватися, що найближчим часом нарешті буде прийнято й ключовий законодавчий акт, що слугує, зокрема, для чіткішого й детальнішого визначення відносин між ВР України і KM України, у тому числі з питань контролю — Закон про Кабінет Міністрів України.

У різних державах механізми контролю відповідно відігра­ють різну роль. Сьогодні простежують тенденцію до їхнього посилення, а ті країни, які мають найбагатший арсенал таких методів, намагаються їх "експортувати". Варто розглянути три основні методи парламентського контролю: парламентський запит, або вимога надання інформації створення комітетів з розслідування і контролю, парламентські слухання.

Вперше "годину запитань" було запроваджено у Велико­британії у другій половині XIX ст., тоді, коли контроль з боку партій над своїми членами у парламенті був менш жорстким.

395

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

Протягом "години запитань" (одна година щодня) члени парламенту Великобританії можуть поставити не більш ніж два запитання відповідним міністрам за умови, що за 48 годин перед тим вони їх попередили про свої наміри. Якщо до кінця засідання на свої запитання вони не одержали усної відповіді, то згодом їм подають письмові відповіді.

Як і у Франції, методика запитань може мати як практичну мету (одержання додаткової інформації про ставлення адміністрації до тієї чи іншої проблеми), так і суто політичну (ускладнення життя уряду). У Західній Німеччині також дуже поширене використання тактики запитань. Щороку кількість запитань досягає майже 5 тис. На більшість з них дають письмову відповідь, а сама процедура схожа до тої, що прийнята у Великобританії. На кожному пленарному засіданні (а їх щорічно відбувається 60) одну годину виділяють для відповідей міністрів на запитання, кількість яких досягає 20-ти. Втім, у Західній Німеччині роль запитань видається набагато менш суттєвою, ніж у Великобританії (хоча там траплялися виняткові ситуації, наприклад у 1962 p., коли міністр оборони Штраус був вимушений подати у відставку після запитань, внесених у справі часопису "Шпігель"). У 1965 р. було запроваджено практику "поточних питань" {aktuelle Stunde), що дало бундестагу можливість щодня протягом однієї години обговорювати найневідкладніші проблеми.

12.1.4- Верховна Рада України - державотворчий (установчий) орган

На сьогодні ВР України — це індикатор змін у суспільному житті, тому в її діяльності, як і в державі загалом, відображені політичний та ідеологічний плюралізм, реальна багатопартій­ність як чинники демократичного розвитку.

У сучасних умовах нагальним є питання про співвідношен­ня компетенції Президента та ВР України щодо формування уряду та здійснення контролю за його діяльністю.

Реалізація системи стримування та противаг у відносинах між Президентом і ВР України виявляється, за наявних умов, в узгодженому ухваленні ними рішень з питань особливо великої державної та суспільної ваги. Це, зокрема, стосується оголо-

396

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

шення ВР України, за поданням Президента України, стану війни й укладення миру, схвалення президентського рішення про використання ЗС та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України, затвердження указів Прези­дента про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях.

Вищим органом у системі виконавчої влади в Україні слугує KM України, який очолює систему органів виконавчої влади, є урядом України, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через центральні й місцеві органи виконавчої влади, спря­мовує, координує та контролює діяльність цих органів.

ВР України належать повноваження щодо формування складу KM України, що виражається у наданні згоди Прези­дентові України на призначення Прем'єр-міністра, затвердженні Програми діяльності KM України, здійсненні контролю за діяльністю KM. KM України як вищий орган у системі виконавчої влади є підконтрольним і підзвітним парламенту в межах, передбачених у ст.ст. 85 і 87 Конституції України,

KM України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний ВР України у межах, передба­чених Конституцією України. Ефективність його діяльності як центру державного управління значно залежить від підтримки ВР та Президента України. Конституцією України визначаєть­ся коло функцій і повноважень KM, зокрема, йому властиві такі функції, як виконавча, бюджетно-фінансова, державного програмування розвитку України, організаційна, державного контролю та ін.

Становище KM України у взаємовідносинах із ВР Украї­ни визначається його місцем у структурі органів виконавчої влади. Вищий орган виконавчої влади слугує для "виконання" законів через здійснення виконавчих і розпорядчих повнова­жень. Конституція України наділяє уряд правом законодавчої ініціативи у ВР України, обов'язком розробляти та подавати ВР України проект закону про Державний бюджет України, доповідати про стан виконання Державного бюджету України та звітувати про його виконання.

Взаємини ВР України та Конституційного Суду України бу­дуються на основі реалізації її компетенційних повноважень.

397

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

Зокрема, Верховна Рада України відповідно до Конститу­ції України призначає третину складу Конституційного Суду України і звільняє з посади призначених нею суддів.

Згідно з Конституцією України засади зовнішньої політики держави визначає Верховна Рада України. Тому важливим на­прямом діяльності українського парламенту є активна участь у політичній діяльності на міжнародній арені.

12,2. Парламент та парламентаризм. Становлення парламентаризму в Україні

Зміст поняття "парламентаризм" є ширшим від змісту понят­тя "парламент". На думку Аурела Георгіци, парламентаризм — це визначена в конституції та інших законах і відповідно трансформо­вана у практичну площину організація влади у державі й суспільст­ві, в якій парламент, що ґрунтується на демократичних засадах, володіє юридичним статусом і реальними повноваженнями представницького, законодавчого, контрольного і установчого характеру, в бюджетно-фінансовій і зовнішньополітичній сфе­рах і своєю активною діяльністю є гарантом захисту інтере­сів як більшості, так і меншості громадян країни⁴⁷³. У своє­му науковому дослідженні він обґрунтовує наявність таких видів парламентаризму: незавершений парламентаризм, парламентське правління, моністичний, дуалістичний парламентаризм, раціоналізований, парламентський міністеріалізм⁴⁷⁴.

Георгіца А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. — Конституційне право. — К., 1999. - С. 29-30.

Незавершений парламентаризм — різновид, за якого існує парла­ментський принцип формування уряду, проте відсутня політична від­повідальність такого принципу перед вищим представницьким орга­ном. Парламентське правління, що характеризується верховенством парламенту та наявністю основних принципів парламентаризму — формуванням уряду на підставі співвідношення сил у парламенті, політичною відповідальністю уряду перед парламентом, переходом виконавчої влади від глави держави до уряду. Моністичний парламен­таризм — режим, що ґрунтується на тих же принципах, що і парла­ментське правління, проте характеризується тільки одним джерелом влади — парламентом. При такому різновиді глава держави не володіє

398