10.5. Види референдумів

Повторний референдум проводиться за умови, якщо під час проведення всеукраїнського або місцевого референдуму було допущено грубі порушення Закону про референдум (cm. 43). У такому випадку ВР України у місячний строк, а відповідна сільська, селищна, міська, районна та обласна ради — у 15-ден-ний строк можуть призначити повторний всеукраїнський або місцевий референдум на всій території України або відповідної адміністративно-територіальної одиниці чи її частини. У такому випадку може бути прийнято рішення про утворення комісій з референдуму в новому складі.

Новий референдум з питань, що раніше виносилися на рефе­рендум, відповідно до Закону про референдум може бути проведе­но не раніш як через п'ять років, а місцевий референдум — не раніш як через рік від дня проведення попереднього референ­думу з цих питань. Дещо інше бачення викладено у конститу­ційних положеннях. Зокрема у ст. 156 передбачено, що повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, III і XIII цієї Конституції з одного й того самого питання можливе лише до ВР України наступного скликання. Оскільки повноваження ВР України тривають чотири роки, то теоретично повторний референдум можливий не раніш як через чотири роки.

За юридичною силою та політико-правовими наслідками наука конституційного права розрізняє два види референдуму: консультативний та зобов'язальний.

Консультативний референдум або, як його ще визначає Закон про референдум — "дорадче опитування громадян Украї­ни", проводять з метою виявлення волі громадян під час ви­рішення важливих питань загальнодержавного та місцевого значення.

Результати дорадчого опитування розглядаються і врахо­вуються у разі прийняття рішень відповідними державними органами. Якщо проекти законів, інших рішень ВР України або рішень ради не відповідають результатам всеукраїнського або відповідного місцевого дорадчого опитування, такі закони, рішення можуть бути прийняті лише більшістю, не менш як двома третинами від загальної кількості народних депутатів України або депутатів відповідної місцевої ради народних депутатів.

323

Розділ 10. Організація державної влади в україновиборче право...

Зобов'язальний референдум характеризується тим, що його рішення обов'язкові до виконання. Зокрема, Конституція Украї­ни передбачає, що зміни до її І, III, XIII Розділів вносять шляхом референдуму, який, зрозуміло, має обов'язкову юридичну силу, а отже є зобов'язальним. Щодо референдуму за народною іні­ціативою, то в Конституції України, на жаль, нічого не згадано про його юридичну природу. Наявність такої прогалини стало однією з основних причин дебатів про правову силу всеукра­їнського референдуму 16 квітня 2000 р.

Закони, інші рішення, прийняті всеукраїнським референ­думом, мають вищу юридичну силу по відношенню до законо­давчих актів Верховної Ради України, Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим, нормативних актів Президента України, Кабінету Міністрів України, вищих виконавчих і розпорядчих органів державної влади Автономної Республіки Крим, під-законних актів міністерств і відомств України та Автономної Республіки Крим, рішень місцевих рад.

Керуючись Рішенням Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. (п. 1), яке є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим (cm. 150 Конституції України), схвалене всеукраїнським референдумом рішення є обов'язковим для розгляду Верховною Радою України і, як результат волевиявлення народу, мусить бути прийняте парламентом України до виконання у порядку, встановленому XIII Розділом Конституції України "Внесення змін до Конституції України" та законами України.

Неврахування Верховною Радою при розгляді питань щодо зміни Конституції України рішень всеукраїнського референдуму може розцінюватись як порушення абзацу З cm. 5 Основного Закону держави, відповідно до якого право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державними органами або посадовими особами.

324

10.6. Конституційно-правове регулювання підготовки...

10.6. Конституційно-правове регулювання

підготовки та проведення всеукраїнських * референдумів

Чинний Закон про референдуми було прийнято 3 липня 1991 р_м тобто ще до прийняття Акта проголошення незалежності України⁴⁰⁷. З часом окремі його положення було змінено та доповнено. Зокрема, Конституція України 1996 р. запровадила новий механізм проголошення референдуму за народною ініціативою (ч. 2 ст. 72)] передбачила, що питання податків, бюджету та амністії не можуть бути предметом референдуму (cm. 74); окрім Верховної Ради України, право призначати всеукраїнський референдум було надано Президентові України (ч. 1 cm. 72).

На сьогодні ціла низка положень Закону про референдум суперечить чинній Конституції України. Зокрема це стосується переліку питань, що не виносяться на всеукраїнський референдум. У ч. З cm. 5 Закону про референдум визначено особливо широке коло питань, які не можуть бути винесені на всеукраїнський референдум (питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради, Президента України та Кабінету Міністрів України), тоді як Конституція України це коло звузила до питань податків, бюджету та амністії. Тому вважають, що в тій частині, у якій згаданий Закон не суперечить Конституції, він діє. Положення Закону про референдум, що суперечать Конституції, не є чинними.

Проте, при всіх недоліках Закону про референдум його роль не можна применшувати. Він увійде в історію конституційного права України, як законодавчий акт, положеннями якого керувались під час проведення першого референдуму

^)? Відомості Верховної ради УРСР. - J 991. - №33. - Ст. 443.

325

Розділ 10. Організація державної влади в україновиборче право...

незалежної Української держави. Рішенням цього референдуму (від 1 грудня 1991 р.) було підтверджено Акт проголошення незалежності України⁴⁰⁸. Винісши питання на референдум про підтвердження Акта проголошення незалежності України, законодавець не лише підтвердив чинність конституційної засади, що народ України — єдине джерело публічної влади, але й створив потужний механізм політико-правового захисту власного рішення.

Як вже було зазначено, законодавець України розрізняє всеукраїнські референдуми, які призначені парламентом Украї­ни — Верховною Радою, Главою держави — Президентом України та референдуми, що проголошуються за народною ініціативою. Відповідно до п. 2 ст. 85 Конституції України, ВР може призначити всеукраїнський референдум з питань, визначених cm. 73 Конституції України (вирішення питання про зміну території). Президент України призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до ст. 156 (внесення змін до розділу І "Загальні засади", Розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону) та проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до ВР України Президентом або не менш як третиною народних депутатів від конституційного складу ВР України.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділів І, III, XIII, попередньо схвалений більшістю від конституційного складу ВР України, вважається прийнятим, якщо на її наступній черговій сесії за нього проголосувало не менш як дві третини від її конституційного складу.

Законопроект про внесення змін до розділів І, III, XIII "Вне­сення змін до Конституції України" подає до ВР Президент або

Постанова Верховної Ради УРСР № 1427-ХІІ від 24.08.1991 р. "Про проголошення незалежності України" // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 38. — Ст. 502; Постанова Верховної Ради Украї­ни № 1660-ХН від 11.10.1991 р. "Про проведення всеукраїнського ре­ферендуму в питанні про проголошення незалежності України" // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — №48. — Ст. 663.

326

10.6. Конституційно-правове регулювання підготовки...

не менш як дві третини від конституційного складу ВР, і_г за умови його прийняття, не менш як дві третини від її конститу­ційного складу, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначає Президент України.

Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, III і XIII цієї Конституції з одного й того самого пи­тання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.

Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію неза­лежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Конституція України не може бути змінена в умовах воєн­ного або надзвичайного стану.

У ч. 2 cm. 72 Конституції передбачено, що референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібра­но не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області. Закон України "Про всеукра­їнський і місцеві референдуми" передбачає порядок збирання підписів.

Виключно на всеукраїнському референдумі вирішуються питання про зміну території України. Не допускається прове­дення референдумів щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

Відповідно до л. 20 cm. 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів і референдумів визначається виключно законами України.

Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" № 1286-ХІІ від 3 липня 1991 р. було прийнято до здобуття Україною незалежності. У 1992 р. до цього Закону вносилися зміни, які, зокрема, стосувалися термінології, а також з метою пристосування певних положень про місцеві референдуми в Республіці Крим. Закон до цього часу не відповідає Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 р. Отож, застосування положень відповідного Закону регулюється перехідними положен­нями Конституції України.

327

Розділ 10. Організація державної влади в україновиборче право...

Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чин­ності цієї Конституції, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України.

Парламент України 11 січня 2000 р. прийняв Закон № 1365-XIV, яким було запроваджено заборону на проведення будь-яких референдумів у зв'язку зі "скрутним соціально-економічним становищем у державі та відсутністю необхідної правової бази" для організації референдуму. Президент відмовився підписати цей Закон і 26 січня 2000 р. повернув його у Парламент. У своїй відповіді Парламенту Глава держави зазначив, що право на референдум є суверенним правом народу України, яке не можна обмежувати.

З метою ліквідації суперечностей між Конституцією та Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" було розроблено та внесено в порядку законодавчої ініціативи низку законопроектів. Зокрема проекти, запропоновані групою народних депутатів з фракції "Батьківщина" та народ­ним депутатом Р. Безсмертним, були спробами усунути ці супереч­ності з урахуванням положень нових виборчих законів та досвіду проведення виборчих кампаній 1998 — 1999 pp. в Україні.

ВР України 24 травня 2001 р. вдруге прийняла Закон Украї­ни "Про всеукраїнський референдум". Однак він не був підпи­саний. На думку Президента України, його основні положення, як і раніше, суттєво обмежують можливості для здійснення народовладдя, реалізації конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами, суперечать іншим нормам Конституції України, а також законам України, які є базовими у відповідних сферах.

Президент вважав, що Законом обмежується право укра­їнського народу на безпосереднє здійснення влади шляхом проведення всеукраїнського референдуму, принижується зна­чення та роль референдумів у вирішенні найважливіших питань суспільного життя, їх правові наслідки, ліквідовуються навіть ті механізми правового регулювання, які вже були встановле­ні чинним Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".

Зокрема, відповідно до ст. 2 Закону, що надійшов на підпис, громадяни можуть ініціювати винесення на всеукраїнський

328

10.6. Конституційно-правове регулювання підготовки...

референдум лише питання про визнання нечинними певного закону або його окремих положень.

Відповідно до ст. 69 Конституції України на всеукраїнському референдумі, в порядку здійснення народного волевиявлення, безпосередньої демократії, можуть бути прийняті закони, інші рішення, у тім числі й ті, що стосуються внесення змін до Конституції України. Відповідно й зміни до таких законів та інших рішень можуть бути внесені лише всеукраїнським референдумом, що також Законом не передбачено.

На думку Президента України, Законом чітко не врегульо­вані питання фінансового забезпечення підготовки та проведен­ня всеукраїнського референдуму. Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону, витрати, пов'язані з підготовкою та проведенням всеукраїнського референдуму, крім витрат на збирання під­писів під вимогою проведення референдуму, мають здійсню­ватися лише за рахунок коштів Державного бюджету України. Водночас ст. 20 Закону передбачено можливість використання для цих потреб (зокрема під час проведення агітації) не лише державних, а й інших коштів. При цьому чітко не визначено джерел формування цих коштів, не встановлено порядку їх­нього використання, гранична сума витрат та інші обмеження щодо використання коштів, порядку здійснення контролю за їхнім обліком, надходженням і витрачанням цих коштів. Не врегульовано належним чином і питання фінансування витрат на збирання підписів під вимогою проведення референдуму.

За таких умов створено можливість для фінансових зло­вживань під час підготовки та проведення всеукраїнського референдуму, для впливу на волевиявлення громадян з боку комерційних структур, а також іноземних фізичних та юри­дичних осіб, що є особливо неприпустимим.

Варто також зазначити, що Законом не забезпечується створення державою належних умов для реалізації конститу­ційного права громадян ініціювати проведення всеукраїнського референдуму, а також для здійснення політичними партіями, громадськими організаціями та громадянами відповідної агітації.

Зокрема, незважаючи на те, що всеукраїнський референ­дум є формою народного волевиявлення, способом прийняття громадянами України рішень з питань загальнодержавного зна-

329

Розділ 10. Організація державної влади в україновиборче право...

чення, Законом взагалі не передбачено виділення державних коштів на виготовлення необхідної кількості підписних листів щодо підтримки вимоги про проведення всеукраїнського рефе­рендуму. Крім того, здійснення агітації щодо всеукраїнського референдуму за рахунок державних коштів відповідно до ст. 20 Закону обмежене лише проведенням телевізійних дебатів та обладнанням стендів для вивішування агітаційних матеріалів. За таких умов основні витрати, пов'язані з проведенням агітації, фактично будуть нести ініціатори проведення всеукраїнсько­го референдуму, політичні партії, громадські організації (ч. 2 ст. 16 та cm. 20 Закону).

На думку Президента України, усе це порушує положення ч. 2 ст. З Конституції України, відповідно до яких права і сво­боди людини та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а утвердження і забезпечення цих прав і свобод є її головним обов'язком.

Закон приділяє вкрай недостатньо уваги такому важливому питанню, як здійснення агітації у процесі проведення всеукраїн­ського референдуму. Не визначено моменту, з якого така агітація може розпочинатися. Фактично залишився поза межами правового регулювання порядок використання друкованих та аудіовізуальних засобів масової інформації. За таких умов створюється можливість для зловживань у цій сфері з метою впливу на результати народного волевиявлення.

Закон не визначає також мінімальної кількості громадян на дільницях із всеукраїнського референдуму, порядок утво­рення таких дільниць, у разі потреби, у військових частинах, розташованих за межами населених пунктів, не конкретизує виняткових випадків, за яких встановлюються відмінні від за­гальних строки утворення дільниць та складання списків гро­мадян, які мають право голосу на референдумі.

Не врегульовано належно і порядок утворення дільничних комісій із всеукраїнського референдуму при представництвах України за кордоном, у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах та інших місцях тимчасового перебування учасників всеукраїнського референдуму.

Усупереч п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції України, яким перед­бачено, що організація і порядок проведення виборів і рефе-

330

10.6. Конституційно-правове регулювання підготовки...

рендумів визначається виключно законами України, в ч. 7 ст. 28 Закону, що надійшов на підпис, установлено, що таке важливе питання, як визначення статусу офіційних спостерігачів, має вирішувати Центральна виборча комісія, а не безпосередньо визначати закон.

Закон ускладнює й можливість реалізації конституційного права громадян на судовий захист. Визначені Законом строки для звернення до суду є менш тривалими, ніж це передбачено Цивільним процесуальним кодексом України, а часом і нере­альними для оскарження громадянами неправомірних дій чи бездіяльності відповідних органів чи їх посадових осіб.

Президент України, керуючись цілою низкою підстав, за­пропонував Закон України "Про всеукраїнський референдум" відхилити як такий, що обмежує можливості для здійснен­ня народовладдя, реалізації конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами, суперечить іншим нормам Конституції та законів України, не забезпечує належної організації підготовки та проведення всеукраїнського референдуму.

331

Розділ 11

ПРЕЗИДЕНТ УКРАЇНИ - ГЛАВА УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ

11.1. Поняття, правова природа та призначення інституту Глави держави - Президента України

П'ятий розділ Конституції України визначає конституцій­но-правовий статус Президента України, характерною рисою якого є те, що на нього покладено виконання функції глави держави.

Політико-правові витоки інституту глави держави сягають періоду зародження держави та права. У процесі еволюції, під впливом різного роду чинників, цей орган сконцентрував у собі значний обсяг владних повноважень, що зумовило його визнання як домінанти в існуючій на той час системі органів публічної влади. В умовах феодального права глава держави був її єдиновладним та повноправним власником. Між ним та державою, зазвичай, формувались приватноправові відносини. Прикладом цього може слугувати відомий вислів французького короля Людовіка XIV — "Держава — це я!". Уже згодом, з роз­витком суспільної свідомості та політичної культури, починає формуватися принципово нове політико-правове розуміння глави держави виключно як суб'єкта публічного права.