7.2.2. Конституційно-правовий зміст поняття "автономна республіка"

Формування областей на правах автономії відбувається в рамках поєднання принципів політичної децентралізації та автономії територіальних колективів у межах єдиної держави. Свого часу В.М. Шаповал зазначив, що утворення Автономної Республіки Крим у межах унітарної держави Україна замість звичайної адміністративно-територіальної одиниці — Крим­ської області — є нетиповим для практики постсоціалістичних країн²⁸⁸. Автономні області діють на основі власних статутів.

Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 28. — Ст. 387.

Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

Шаповал В. Територіальні автономії в постсоціалістичних країнах // Місцеве самоврядування. - 1998. — № 1 —2 (9). — С. 99.

239

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

В Італії допускається навіть невідповідність положень статуту області з спеціальною автономією до глави V Основного За­кону за умови відповідності до інших положень Конституції. Області з спеціальним статусом мають право приймати власні обласні закони.

Радянська практика державотворення мала досить тен­денційний підхід до вирішення проблем автономії. Жорсткий централізм радянського періоду унеможливлював надання осо­бливого статусу окремим адміністративним одиницям. Форму­вання територіальних утворень з різними типами автономій (фінансовою, адміністративною, правовою) стало можливим лише після проголошення Декларації про державний сувере­нітет України.

Досвід зарубіжних держав свідчить, що донедавна у світі було 13 держав (Великобританія, Данія, Індія, Індонезія, Іспанія, Італія, Португалія, Судан, Фінляндія, Шрі-Ланка, Габон, Франція, Бельгія), в яких досить успішно функціонували відповідні адміністративні автономії. Усі ці держави, окрім Індії, мають унітарну форму правління. У Бельгії адміністративна автономія була доти, поки не прийняли рішення про запровадження у цій державі федерації.

Територією Автономної Республіки Крим є територія Крим­ського півострова, крім міста Севастополя. До складу Авто­номної Республіки Крим входять — населені пункти, райони. Територія Автономної Республіки Крим не може бути змінена чи передана до складу іншої держави без згоди Верховної Ради України і Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

7.2.3. Конституційно-правовий статус "області" та "району"

Перші п'ять областей на території колишньої УРСР були утворені 09.02.1932 р. За роки свого існування їхня кількість зросла у п'ять разів, а конституційно-правовий статус області як адміністративно-територіальної одиниці, населення області та обласних органів публічної влади визначався сімома Конституціями та одним Конституційним Договором. Поміж цих Основних Законів було шість радянських і один, не включаючи Конституційний, Договір (05.06.1995 p.), прийнятий уже після

240

7.2. Система адміністративно-територіального поділу України

проголошення Акта про незалежність України (24.08.1991 p.). Із шести радянських — три було таких, що приймались на рівні Союзу РСР (31.01.1924 р.; 05.12.1936 р.; 07.10.1977 р.) і три, що приймались на рівні Української РСР (15.05.1929 p.; 30.01.1937 p.; 20.04.1978 p.).

У радянський період конституційно-правове регулювання обласного поділу встановлювали ст. 23 Конституції СРСР від 05.12.1936 р., ст. 18 Конституції УРСР від 30.01.1937 р. та ст. 77 Конституції УРСР від 20.04.1978 р. Конституція СРСР від 31.01.1924 р. та Конституція СРСР від 07.10.1977 р. питання обласного устрою практично не врегульовували. Але якщо Конституція СРСР 1977 р. містила ст. 79, в якій закріплювала за союзною республікою право самостійного визначення обласного поділу та вирішення інших питань адміністративно-територіального устрою, то Конституція СРСР 1924 р. такого положення не мала.

Конституція СРСР 1936 р. та Конституція УРСР 1937 р. характеризуються особливою нестабільністю в сфері конститу­ційно-правового регулювання питань територіального устрою, зокрема обласного поділу. На час прийняття Конституції СРСР 1936 р. ст. 23 встановлювала вичерпний перелік областей, які утворені в УРСР. Подальший хід подій спричиняв багатора­зовий перегляд її редакції. У частині, яка визначала обласний поділ в УРСР, ст. 23 змінювалась законами СРСР дев'ять разів. Питання обласного поділу ця Конституція врегульовувала лише до 1957 р. Закон СРСР від 11.12.1957 р. закріплював до відання союзної республіки вирішення питань адміністративно-тери­торіального устрою. У подальших редакціях ст. 23 Конституції СРСР значилась як така, що "виключена".

Область — вища ланка в системі адміністративно-територіального поділу України, утворена з метою оптимального врегулювання відносин на регіональному рівні. Вона характеризується певним організаційним відособленням, цілісністю, економічною та соціальною самодостатністю, місцевими особливостями і традиціями. Область складається з районів, міст обласного значення та об'єднань міста з навколишніми селами, селищами, містечками юрисдикцією міста зі збереженням їхнього статусу як самостійних адміністративно-

241

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

територіальних одиниць. Особливість її конституційно-право­вого статусу в системі адміністративно-територіального поділу України визначається ч. 2 ст. 133 Конституції України, в якій закріплено поіменний перелік усіх областей в Україні.

Області України можна поділити на дві основні групи: при­кордонні — межі яких частково визначаються лінією держав­ного кордону і внутрішні — межі яких державним кордоном не визначаються і всі вони межують виключно з іншими облас­тями України. До прикордонних областей належать Вінницька, Волинська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Луганська, Львівська, Миколаїв­ська, Одеська, Рівненська, Сумська, Харківська, Херсонська, Чернівецька та Чернігівська області. До внутрішніх — Дніп­ропетровська, Кіровоградська, Полтавська, Тернопільська, Хмельницька та Черкаська області.

Правовий статус області є надзвичайно складним явищем. З метою глибшого усвідомлення його сутності звернемо увагу на зовнішні та внутрішні форми вияву.

До зовнішніх форм належить трактування статусу області у вузькому розумінні. Це такі елементи: правовий порядок встановлення їхньої кількості, процедури їхнього утворення та ліквідації, зміни їхніх меж та назви. Ці елементи необхідні для формалізації області як територіального утворення, що входить у систему адміністративно-територіального поділу держави. Як правило, це конституційно-правове регулювання. Воно є базовим у подальшому визначенні правового статусу територіального утворення, оскільки формується на підставі пріоритетів національної політики.

До внутрішніх форм прояву належать повноваження, фор­ми та методи діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування регіонального рівня. У комплексі вони визна­чають правовий статус області у широкому розумінні. Відтак, правовий статус області зумовлений наявністю не лише кон­ституційно-правових норм, але й адміністративно-правових, фінансово-правових, цивільно-правових та інших норм.

У ч. 2 ст. 133 Конституції України подано вичерпний пере­лік областей, що входять до системи адміністративно-територі­ального поділу України. Результатом такого правового регулю-

242

7.2. Система адміністративно-територіального поділу України

вання стало те, що зміна системи обласного поділу відповідно потребує зміни положень чинної Конституції України.

Утворення чи ліквідація територіальної одиниці обласного рівня створює сильний політичний та соціально-економічний резонанс. Дотримання передбаченої законодавцем правової процедури щодо утворення, ліквідації чи реорганізації області повинно забезпечувати усунення небажаних наслідків цього резонансу. На рис. 1.1 показано "технологію утворення (лікві­дації чи перейменування)" області.

Прийняття такого Закону ВР України супроводжується подальшим внесенням відповідних змін та доповнень до Кон­ституції України. Наприклад, реформування району (ця терито­ріальна одиниця як і область вважається територіальною оди­ницею регіонального рівня) здійснюватиметься за допомогою відповідних актів ВР України без внесення змін та доповнень до Конституції України.

Рис. 1.1. Утворення (ліквідація) області відповідно до положень Конституції України 1996 р.

243

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

На окрему увагу заслуговує і той факт, що у разі прийняття закону, який би передбачав зміну обласного поділу, Консти­туційний Суд України зобов'язаний дати висновок з приводу того:

• що ці зміни не скасовують чи обмежують права і сво­боди людини і громадянина;

• що вони не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України;

• що зміни не робляться в умовах воєнного та надзвичай­ного стану;

• що законопроект про внесення відповідних змін до ст. 133 Конституції України 1996 p., який розглядався вже Вер­ховною Радою України, і закон не був прийнятий, по­даний до Верховної Ради не раніше, ніж через рік від дня прийняття рішення щодо цього законопроекту;

• що протягом строку своїх повноважень Верховна Рада ще не змінювала одні й ті самі положення Конституції України.

Що стосується останнього пункту, відповідно до Конституції Ук­раїни, парламент одного скликання не може прийняти більше ніж одне рішення (утворення, ліквідації, укрупнення, розукрупнення, перейменування) по одній конкретній області.

Тому, беручи до уваги особливості конституційно-право­вого регулювання, можна говорити лише про уточнення меж окремих областей. До того ж, межі області у багатьох випадках зумовлений лінією державного кордону.

На формування окремих областей впливала ціла низка специфічних чинників (історичні, географічні, політичні). Наприклад, згадаємо Закарпатську область. За умовами мирного договору від 10 вересня 1919 p., укладеного в Сен-Жермені-ан-Ле між Австрією, з одного боку та Францією, Італією та Японією з іншого боку, Закарпатська Україна на правах автономії увійшла до складу Чехословацької Республіки. Відповідно до положень Конституції Чехословаччини, автономія одержала назву "Підкарпатська Русь". Це була надзвичайно велика територіальна одиниця (територією — 12,6 тис. км², населенням, за даними на 1931 p., — 725,3 тис. осіб). Після визволення цієї території від німецьких військ у м, Мукачевому

244

7.2. Система адміністративно-територіального поділу України

відбувся перший з'їзд народних комітетів (26.11.1944 p.). Рішення цього з'їзду фактично визначили основні положення радянсько-чехословацького договору 1945 р.²⁸⁹. Президія Верховної Ради СРСР 25 листопада 1945 р. ратифікувала договір між СРСР та Чехословаччиною. Були сформовані усі політико-правові передумови для встановлення на території Підкарпатської Русі радянської конституційно-правової системи. Закарпатська область була утворена Указом Президії СРСР від 22 січня 1946 р. "Про утворення Закарпатської області в складі Української РСР"²⁹⁰.

Поряд з "областю" регіональні завдання та функції, проте вже у дещо вужчому обсязі, виконують "райони". Ці адміні­стративно-територіальні одиниці розглядають як середню ланку в системі територіального устрою України. Він представляє спільність адміністративних одиниць первинного порядку (сіл, селищ, міст) і, водночас, забезпечує цілісність області, оскільки є її органічною складовою частиною.

Сільський район у триступеневій системі адміністративно-територіального устрою України є важливою адміністративною одиницею, зв'язувальною ланкою системи. Через район здійсню­ється державна політика на місцях, вирішується основний обсяг питань життєдіяльності місцевого населення, район представляє спільні інтереси самоврядних територіальних громад і забезпе­чує їх зв'язок з обласними і центральними органами влади. Він являє собою сформовану модель сільської спільності людей, на його основі мають вирішуватися питання відродження селянства як господаря землі, носія моралі та національної культури²⁹¹.

В основу формування таких адміністративно-територіаль­них одиниць до уваги береться соціально-територіальна спіль-

⁹ Договор между Союзом Советских Социалистических Республик и Чехословацкой Республикой о Закарпатской Украине // Известия. — 1945. - 30 июня. - № 152 (8762).

⁰ Указ Президії Верховної Ради УРСР від 22.01.1946 р. "Про утворення Закарпатської області в складі Української РСР" // Відомості Верхо­ вної Ради УРСР. - 1947. - № 5-6. - С 3.

¹ Ткачук П.М. Адміїїістративио-тсриторіальний устрій сільського району: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. — X., 1999. — 20 с

245

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

ність населення, яка є сталого характеру і відображає зв'язки людей з територією.

На відміну від "району", "область" займає вище положення в системі адміністративно-територіального поділу. її конститу­ційно-правовий статус додатково врегульовує не лише Конститу­ція, але й окремі Закони України (наприклад, Закон № 357-ХІУвід 24 грудня 1998 р. "Про спеціальний режим інвестиційної діяльнос­ті у Закарпатській області"²⁹²; Закон № 1250-ІУвід 18 листопада 2003 р. "Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку в Чернігівській області"²⁹³; Закон № 356-XIV від 24 грудня 1998 р. "Про спеціальні економічні зони та спеціальний режим інвестиційної діяльності в Донецькій області"²⁹⁴. Отож, можна говорити про загальний та спеціальний правовий статус областей в Україні. Таке конституційно-правове регулювання системи обласного поділу забезпечує стабільність системи територіального устрою Української держави в цілому та виступає додатковим гарантом непорушності окремих засад конституційного ладу.

У законодавчому порядку необхідно визначити правовий статус добровільних адміністративно-територіальних утворень, характерних для місцевого самоврядування і спрямованих на зміцнення його матеріально-фінансової основи.

На думку П. Ткачука, у ході адміністративної реформи в Україні доцільне розширення території сільрад та утворення на їх основі сільських територіальних округів, що дало б змогу сформувати більш спроможну в організаційному і матеріально-фінансовому відношеннях основу місцевого самоврядування, розвивати ближче до населення на базі головних сіл округ — соціальну інфраструктуру, скоротити апарат управління і витрати на нього та формувати в районі мережу соціально розвинених населених пунктів²⁹⁵.

^п Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 7. — Ст. 51.

^й Відомості Верховної Ради України. — 2004. — № 10. — Ст. 111.

^н Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 7. — Ст. 50.

* Ткачук П.М. Адміністративно-територіальний устрій сільського району: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. — X., 1999. — 20 с.

246

7.2. Система адміністративно-територіального поділу України

З цього робимо висновок про те, що область, як і район, — територіальні одиниці, які формуються з метою забезпечення ефективної державної регіональної політики.