6.4.5. Право на безпечне довкілля для життя і здоров'я людини

Основоположні принципи діяльності держави щодо стиму­лювання ефективного природокористування, охорони довкіл­ля та забезпечення екологічної безпеки для життя і здоров'я людини закріплено в Конституції України. Відповідно до них держава бере на себе відповідальність перед громадянином за здійснення природоохоронних функцій та підтримання еко­логічної рівноваги на території України. У ст.ст. 50 і 66 Основ­ного Закону України не лише гарантовано право кожного на безпечне для життя і здоров'я довкілля, а й передбачено від­шкодування завданої порушенням його права шкоди.

Право громадян України на безпечне для життя і здоров'я до­вкілля поряд з Конституцією закріплено у кодексах України: Зе­мельному (№ 2768-III 25 жовтня 2001 p.), Лісовому (№ 3852-ХП від 21 січня 1994 p.), Про надра (№ 132/94-ВР від 27 липня

210

6.4. Поняття, зміст та загальна характеристика економічних...

1994 p.), а також законах України "Про охорону навколишнього природного середовища" (№ 1264-ХН від 25 червня 1991 p.), "Про природно-заповідний фонд України" (№ 2456-ХП від 16 червня 1992 р.), "Про забезпечення санітарного та епіде­мічного благополуччя населення" (№ 4004-ХІІ від 24 лютого 1994 p.), "Про охорону атмосферного повітря" (№ 2707-ХІІ від 16 жовтня 1992 р.), "Про використання ядерної енергії та ра­діаційну безпеку" (№ 39/95'ВР від 8 лютого 1995 р.), "Про екологічну експертизу" (№ 45/95-ВР від 9 лютого 1995 р.), "Про відходи" (№ 187/98-ВР від 5 березня 1998 p.), а також інших нормативних актах, розроблених на підставі вимог Основного Закону.

Україна є стороною понад 30-ти міжнародних природо­охоронних конвенцій глобального та регіонального значення, зокрема Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають між­народне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (1971), Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (1972), Конвенції про охоро­ну дикої флори та фауни і природних середовищ їх існування в Європі (1979), Конвенції про збереження мігруючих видів диких тварин (1979), Віденської конвенції про охорону озо­нового шару (1985), Конвенції про захист Чорного моря від забруднення (1992), Конвенції про охорону та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер (1992), Кон­венції про охорону біологічного різноманіття (1992), Конвенції про ядерну безпеку (1994), Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (1999). Міжнарод­ні документи з питань екології покладають на Україну додаткові зобов'язання щодо збереження навколишнього природного середовища та забезпечення екологічних прав громадян.

6.4.6. Право на достатній життєвий рівень,

соціальний захист та свободу від бідності

Достатній рівень життя, що забезпечує свободу від бідності, є невід'ємним правом людини. На універсальному рівні це право відображене у Загальній декларації прав людини, Міжнародно­му пакті про економічні, соціальні і культурні права, Конвенції

211

Розділ. 6. Основні права, свободи і обов'язки особи і громадянина...

про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, Конвенції про ліквідацію усіх форм дискримінації щодо жінок, Конвенції про права дитини та інших міжнародних документах.

У ст. 48 Конституції передбачено, що кожен громадянин України має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що охоплює достатнє харчування, одяг, житло. Це положення Основного Закону відтворює вимоги ст. 25 Загаль­ної декларації прав людини щодо забезпечення високої якості життя на засадах соціальної справедливості, досягнення гідного життєвого рівня. На жаль, це право в нашій державі сьогодні масово порушується.

Вимоги ст. 46 Конституції України стосовно того, що "пен­сії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом", не виконуються.

Потрібно наголосити, що прожитковий мінімум є вартісною величиною, достатньою лише для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров'я. Це певна кількість продуктів харчування, а також мінімальна сукупність непродовольчих товарів та мінімальний набір послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб. Прожитковий мінімум визначається окремим Законом України.

6.5. Конституційні обов'язки особи і громадянина в Україні

Конституційно-правовий інститут обов'язків характерний як для держави, органів публічної влади, так і для громадян, іноземців та осіб без громадянства.

Державно-правовий інститут обов'язків у конституціях зарубіжних країн не отримав достатньо широкого розвитку і почав оформлятися лише після Другої світової війни. В новітніх конституціях з'явився не тільки сам термін "обов'язки", але й цілі розділи і глави, присвячені правам і обов'язкам громадян (конституції Італії, Панами, Венесуели). Конституційне законодавство зарубіжних держав до обов'язків громадян

212

6.5. Конституційні обов'язки особи і громадянина в Україні

зачислює обов'язок дотримуватися конституції і законів держави, платити податки відповідно до своїх економічних можливостей. Разом з правом, у конституціях зарубіжних країн закріплюється і обов'язок працювати. Зокрема у ст. 31 Конституції Іспанії наголошено, що кожний бере участь у фінансуванні суспільних видатків відповідно до своїх економічних можливостей за допомогою справедливої податкової системи, яка ґрунтується на принципах рівності і прогресивного оподаткування.

У низці держав обов'язковою є участь у виборах. У демок­ратичних режимах обов'язки громадян та інших осіб формалі­зовані, вони мають наперед визначені межі, і, зазвичай, держа­ва не втручається у дії особи (громадянина) з обрання своїх вчинків. У деяких державах індивід обтяжений так званим "боргом перед державою".

Відповідно до положень Конституції України на державу покладено обов'язок збереження генофонду Українського на­роду (ст. 16) та обов'язок захисту життя людини (ст. 27). Обо­в'язок збереження генофонду Українського народу зумовлений необхідністю забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масш­табу. Другий обов'язок держави полягає у розумінні змісту при­родничих прав людини, розвинутих на засадах християнської моралі (одна із десяти Заповідей Божих — не вбий).

Конституція України також передбачає низку обов'язків, характерних для органів публічної влади. Йдуться про обов'язки Президента України (cm. 112), обов'язковість судових рішень (ст.ст. 124, 129).

У розділі II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" конституційно-правова природа обов'язку розкривається у ст.ст. 23, 26, 35, 51, 53, 57, 60, 65, 66, 67 та 68. Конституційні обов'язки є складовою частиною конституційно правового статусу особи і громадянина. Відповідно до ст. 23 кожна людина має обов'язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості.

Зазначимо, що Конституція України розрізняє "обов'язки" та "основні обов'язки громадян". Відповідно до Конституції України основні обов'язки громадян визначені виключно за-

213

Розділ 6. Основні права, свободи і обов'язки особи і громадянина...

конами України (п. 1 ч. 1 ст. 92). Кожному гарантується право знати свої обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Якщо такі закони та інші нормативно-правові акти не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, то вони є нечинними (cm. 57).

Обов'язки поширюються на громадян, осіб без громадянства та іноземців. Іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, — за винятками, встановленими Консти­туцією, законами чи міжнародними договорами України (cm. 26). Проте, беручи до уваги особливості розвитку міграцій­них процесів у світі, зазначимо, що ціла низка перерахованих у Конституції України обов'язків можуть поширюватися і на осіб, які нелегально потрапили на територію України. Зокрема, йдеться про обов'язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані збитки (cm. 66), неухильно дотримуватися Конституції та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (cm. 68). Спірним може видатися положення ст. 67 Конституції України, в якій передбачено обов'язок кожного сплачувати податки і збори. Проте відповідь криється у самому тексті цієї статті — для цього необхідно прийняти відповідний закон. У ст. 67 зазначено, що лише громадяни щорічно подають до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про їх майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом.

Отже, конституційний обов'язок — це встановлені україн­ською державою й закріплені в Конституції та її законах зобов'язання осіб у користь держави. Ці зобов'язання підлягають обов'язковому виконанню і зазвичай використовуються на благо суспільних інтересів. Вони мають примусовий характер. Юридичними особливостями конституційних обов'язків є те, що вони наявні винятково у конституційно-правових відносинах і прямо передбачені Конституцією України. Передусім вони виражають обов'язки особи перед державою та суспільством і держава є гарантом їх реалізації.

214

6.5. Конституційні обов'язки особи і громадянина в Україні

Подаючи перелік обов'язків, законодавець встановлює перелік суспільних відносин, які не можуть набути статусу обов'язку. Зокрема, увагу звернуто на те, що жодна релігія не може бути визнана державою як обов'язкова (ст. 35), ніхто не зобов'язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази (ст. 60), ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину (cm. 62).

Конституційні обов'язки, передбачені у ст.ст. 66, 67, 68, поширюються як на громадян, так і на іноземців та осіб без громадянства, які перебувають на території України. З тією метою законодавець вживає термін "кожен". У ст. 66 зазначено, що кожен зобов'язаний не заподіювати шкоди природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки. Стат­тя 67 передбачає, що кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом. А ст. 68 визначає положення про те, що кожен зобов'язаний неухильно дотриматися Конституції та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

На відміну від зазначених вище статей, ст. 65 Конституції України передбачає, що обов'язок захищати Вітчизну, незалеж­ність та територіальну цілісність України, шанувати її державні символи покладені виключно на громадян України. Лише громадяни України відбувають військову службу відповідно до закону. Для багатьох конституційних актів зарубіжних держав характерним є вживання поняття "борг по захисту батьківщини". Борг у державно-політичному значенні є загальною вимогою, в якій нерозривно зливаються юридичний і моральний обов'язки. Це дає підставу вимагати від особи нести військову службу, а державна адміністрація здійснює контроль за її проходженням.

Досліджуючи конституційно-правову природу обов'язку, увагу варто звернути на зміст ст. 51 Конституції України, яка передбачає обов'язок батьків утримувати дітей до їхнього пов­ноліття та обов'язок повнолітніх дітей піклуватися про своїх непрацездатних батьків. її положення є конституційно-правовим джерелом для сімейного права. Зокрема, у Сімей­ному кодексі України підтверджується конституційний обов'язок батьків піклуватися про дітей (ст. 160 Сімейного

215

Розділ 6. Основні права, свободи і обов'язки особи і громадянина...

кодексу). У ст. 150 Сімейного кодексу вказано на обов'язки батьків щодо виховання та розвитку дитини, у ст. 202 на обов'язок утримування повнолітніми дочкою, сином своїх батьків, які є непрацездатними і потребують матеріальної допомоги. Зрозуміло, що у цій статті не розмежовано, чи є батьки (повнолітні діти) громадянами України, чи ні. Своєю чергою законодавець передбачає те, що дочка, син можуть бути звільнені судом від обов'язку утримувати матір, батька та обов'язку брати участь у додаткових витратах, якщо буде встановлено, що мати, батько ухилялися від виконання бать­ківських обов'язків (ч. 1 ст. 204 Сімейного кодексу).

Оскільки держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам, то вона проголошує повну загальну середню освіту обов'язковою в Україні²⁴⁸.

У деяких сучасних конституціях закріплені обов'язки, які є багато в чому декларативними.

Звідси робимо висновок, що конституційні обов'язки лю­дини та громадянина, їх широта, реальність, гарантованість виражають не лише фактичний і юридичний статус особи в суспільстві, а й суть демократії, яка існує в країні, соціальні можливості, закладені в самому суспільному ладі.

Офіційне тлумачення положень ч. З ст. 53 див. у Рішенні КСУ № 5-рп/2004 від 04.03.2004 р. (Справа про доступність і безоплатність освіта) // Офіційний вісник України. — 2004. — № 11. — Ст. 674.

216

_г

Розділ 7

КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ ДЕРЖАВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ

7.1. Поняття державно-територіального устрою України

Державно-територіальний устрій — зумовлена соціальни­ми, економічними, національио-етнічними, історичними, гео­графічними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини — адміністративно-територіальні одиниці.

Конституційна природа територіальної організації публічної влади в Україні залежить від таких політико-правових категорій, як "державний суверенітет", "територіальне верховенство", "територіальний суверенітет", "державна територія", "те­риторія адміністративно-територіальної одиниці", "органи державної влади", "місцеве самоврядування" та ін.

У ст. 132 Конституції України зазначено, що "територіаль­ний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-еко­номічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особ­ливостей, етнічних і культурних традицій".

Отже, законодавець визначив перелік чинників, які доцільно враховувати під час забезпечення законодавчого регулювання відносин у галузі територіального устрою. Законодавець розмежо­вує ці чинники на дві групи — "засади" та "особливості і традиції".

217

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

Правова природа "засад" та "особливостей і традицій" різна. Критерієм такого розмежування є обов'язковість застосування. На відміну від "засад", "особливості і традиції" виконують факультативні функції. Рішення, прийняте з точки зору права, недопустиме, якщо воно прийняте з порушенням засад територіального устрою. Проте можна уможливити прийняття рішення органом публічної влади, в якому тією чи іншою мірою не враховані окремі елементи. Зокрема, у разі встановлення меж адміністративної одиниці в окремих місцях не беруть до уваги специфіку русла річки чи берегової лінії. Врахування географічних особливостей є бажаним, проте не обов'язковим.

Засади територіального устрою в унітарній державі нерозрив­но пов'язані із забезпеченням реалізації загальнодержавних інтересів. Дослідивши галузь національної безпеки України в період 1994—1996 pp., Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД) визначив об'єм загальнодержавного інтересу, котрий охопив вісім основних напрямів, кожний з яких набув статусу пріоритетного і обов'язково враховувався під час розробки та прийняття Конституції України 1996 р.

До пріоритетів регіональної політики було віднесено: забез­печення суверенітету та територіальної цілісності; подолання економічної кризи; досягнення національної злагоди, політичної та соціальної стабільності; збереження генофонду народу, зміцнення здоров'я громадян; створення демократичного суспільст­ва; інтеграцію України в європейську та світову співдружність; забезпечення екологічно безпечних умов життєдіяльності; створення цілісної системи забезпечення національної без­пеки.

На підставі досвіду українського державотворення, науков­ці НІСД визначили перелік основних загроз, які мають суттєвий вплив на той чи інший загальнодержавний інтерес.

Узагальнюючи зміст внутрішніх загроз, можна виділити певне їх коло чинників, що несуть загрозу цим інтересам і, одночасно, становлять інтерес для нашого дослідження²⁴⁹. На

Національний інститут стратегічних досліджень. Національна безпека України, 1994— 1996 pp.: Наукова доповідь НІСД / Редкол.: О.Ф. Бєлов та ін. - К., 1997. - С 12-'l4.

218

7.1. Поняття державно-територіального устрою України

думку фахівців НІСД, такими чинниками є: активізація сепа­ратистських рухів у деяких регіонах; відсутність гнучкої регіо­нальної політики; міжрегіональні диспропорції в економічному розвитку; посилення політичного протистояння; міжрегіональні диспропорції в життєвому рівні населення та недосконалість структури виконавчої влади.

Законодавець, проголошуючи нові засади територіального устрою України, мав негайно зайнятись питанням формування не нової системи адміністративно-територіального поділу, а усунути вплив зазначених вище чинників, які негативно впливали на процес забезпечення загальнодержавних інтересів України.

Конституція України 1996 р., на відміну від інших україн­ських Конституцій, що їй передували (1919 p., 1929 p., 1938 p. і 1978 p.), визначила в окремій статті основні засади організації територіального устрою в Україні. Положення ст. 132 фактично стали конституційною новелою. До того вважалось, що система адміністративно-територіального поділу побудована на принци­пах, встановлених Постановою ВУЦВК від 12.04.1923 р. "Про новий адміністративно-територіяльний поділ України"²⁵⁰.

Винятком хіба що є положення ст. 5 Конституції УНР, де записано таке: "Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам право широкого самовря­дування, додержуючись принципу децентралізації"²⁵¹.

У Конституції України від 28.06.1996 р. законодавець визна­чив три основні принципи державного устрою України: єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів.

Передбачені засади територіального устрою визначають загальний порядок взаємовідносин усіх без винятку терито­ріальних одиниць в державі і за своєю природою є універ-

¹⁰ ЗУ та РР-СУ України. - 1923. - Ч. 45. - Арт. 558.

¹¹ Конституція Української Народньої Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР) // Христюк П. Замітки і матеріали до історії української революції 1917 —1920 рр. — Відень, 1921. — Т. II. — С. 176.

219

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

сальними. На сьогодні їх визнають і в інших політико-правових системах. Проте така універсальність не дає підстав говорити про універсальність політико-правової природи усіх адміністративно-територіальних одиниць. їхня універсальність обмежується не лише функціональним призначенням, але й специфікою конституційно-правового регулювання.

Якщо обговорювати питання території та сучасного ро­зуміння її політико-правової суті, не можна не згадати цікаву думку, яку висловив Р.К. Давидов. Він вважає, що територію потрібно розглядати як "об'єкт центрального управління і як суб'єкт самоуправління, що включає можливість для населен­ня території визначити свою здатність до самоврядування"²⁵². Таке суттєве зауваження поступово починає знаходити тепер належну підтримку, про що свідчить правовий зміст низки законодавчих актів та результати наукових досліджень україн­ських правників²⁵³.

У ст. 132 Конституції України нічого не має про конститу­ційно-політичний та конституційно-адміністративний чинник. Проте ці два чинники мають неабиякий вплив на формування адміністративно-територіального поділу у будь-якій державі. Вони є найбільш суттєві, а наслідки їхньої дії не можна недо­оцінити, адже їх прирівнюють до принципів.

Державознавці досить часто розгортають спір з приводу місця і ролі політики та адміністрування у здійсненні територі­альної організації держави. Одним із перших, хто надавав пере­вагу політичним засобам, був Роберт фон Моль, який розвинув власну політичну теорію адміністративних систем. На думку Р. Моля, можна спостерігати дві такі системи — реальну та провінційну. їхнє комплексне використання сприяє формуван­ню відповідних внутрішньополітичних, економічних, правових

Давидов Р.К. Проблеми централізації і децентралізації в управлінні тери­торіями // Матеріали науково-практичної конференції 26 — 27 листопада 1992 р. "Актуальні проблеми управління територіями в Україні". — К., 1993. - С 255.

Тодыка Ю.И. Конституционное право Украины: отрасль права, наука, учебная дисциплина: Учебн. пособ. — Харьков: Фолио; Райдер, 1998. - С. 119.

220

7.1. Поняття державно-територіального устрою України

та соціально-моральних тенденцій розвитку обласного поділу України, втілено яких прагне законодавець.

Реальна система або логічно передбачала те, що весь обсяг повноважень у державі поділяють на підставі чітких логічних правил. Державну територію розглядали як "взаємно тяжіюче" ціле, а його складові частини, однаковою мірою, наділені владними повноваженнями. Тоді провінційна система передбачала надання окремим частинам самостійності і такий стан речей не міг бути визнаним нормальним, оскільки підривав сам принцип державної цілісності. У цій системі основну увагу було зосере­джено не на питаннях однаковості повноважень та структури публічних установ, а на тому, як історично було сформовано той, чи інший устрій в межах відповідної території²⁵⁴.

Звичайно, буде неправильно реалії сьогодення заганяти у вузькі рамки політичної теорії адміністративних систем початку XIX ст. Проте цілковите її ігнорування — також не вихід. Запозичення в "межах розумного", врахування уже сформованих суспільно-політичних зв'язків та формування тенденції їх розвитку було б кращим варіантом. Сучасна теорія адміністративно-територіального поділу розглядає політичний чинник як такий, що ґрунтується на теоретичнохму уявленні про те, що: 1) зміни політико-правової природи існуючої до того часу державної влади ведуть до подальших формувань територіальної організації самої держави; 2) державна політика завжди має територіальні аспекти.

Якщо вивчати питання формування обласного поділу, мож­на зауважити, що конституційно-політичний чинник постійно відігравав домінуючу роль. Він завжди суттєво впливав як на формування системи обласного поділу, так і на визначення самої моделі обласного устрою. До того ж, простежувались різні форми його "прояву. По-одному він реалізується в умовах демократичної держави, по-іншому — в умовах тоталітаризму. Практика засвідчила, що в умовах тоталітарної держави під час утворення нових областей не зустрічало суттєвого політичного опору. Як правило, рішення приймались швидко, одноголосно і

^,4 Моль Р. Энциклопедия государственных наук. — СПб.; М.: Вольф, 1868. - С. 514.

221

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

без політичного протистояння. Демократична держава, яка ви­знає політичну багатоманітність, суттєво ускладнює прийняття парламентом необгрунтованого рішення з питань територіаль­ного устрою.

У радянський період такий політичний чинник відповідав за реалізацію ідеологічного гасла "про наближення органів влади та управління до населення", створення кращих умов роботи державного апарату, спрощення та здійснення більш доступнішим зв'язок населення адміністративної одиниці з державними інститутами.

Утворення Херсонської області також супроводжувалось врахуванням окремих політичних аспектів. На перший погляд її поява відбулась відносно непомітно. У Відомостях Верховної Ради СРСР було опубліковано укази від 13 серпня 1944 р. про утворення Костромської, Томської, Тюменської, Володимир-ської областей РРСФР. Проте указу про утворення Херсонської області опубліковано на той час не було²⁵⁵.

Цікавий факт щодо формування сучасної мережі обласного поділу навів академік В. К. Мамутов. Відповідно до його слів, у 1944 р. Радінформбюро цілком випадково подало інформацію про визволення обласного центру. На справді згадане місто за своїм статусом не було обласним центром. Публічно визнати помилку державної інформаційної агенції, згідно з правилами політичного етикету того часу, вважалося неможливим. Тому було прийнято рішення про створення нової області²⁵⁶. Очевидно, на конференції йшлось про Херсонську область, адміністративний центр якої був визволений 5 березня 1944 р.

Сучасна концепція застосування конституційно-політич­ного чинника ґрунтується на теоретичному уявленні про те, що формування нових першоджерел публічної влади спричи­няє до зміни політико-правової природи існуючої до того часу

Збірник Законів СРСР і Указів Президії Верховної Ради СРСР. 1938 р. — червень 1944 р. — М.: Видавництво Відомостей Верховної Ради СРСР, 1944. - С 69.

Мамутов В.К. Чи потрібний Україні поділ на 25 областей? // Матеріа­ли науково-практичної конференції "Актуальні проблеми управління територіями в Україні" 26 —27 листопада 1992 p.. — К., 1993. — С. 80.

222

7.1. Поняття державно-територіального устрою України

державної влади з подальшим формуванням територіальної організації самої держави. Тепер визначають уже інше коло пріоритетів, на які скеровує свій вплив цей чинник. Такими пріоритетами є конституційне забезпечення політичної єд­ності держави; формування балансу інтересів між центром та областями; залучення нових політичних сил до роботи в органах публічної влади; вдосконалення системи державного управління; формування системи самоврядних одиниць та ін. Як бачимо, врахування політичного чинника, як і конституцій­но-адміністративного, визначаються основними завданнями у галузі адміністративно-територіальної державної політики, доцільністю та прагматизмом, яким керуються у своїй роботі органи публічної влади.

Цей чинник є головним, коли враховуються інтереси дер­жави, її безпека та територіальна цілісність. На формування системи адміністративно-територіальних одиниць та їхніх ор­ганів не раз можуть робити спробу вплинути різного роду зов­нішні політичні чинники.

Зокрема, свого часу голова думського комітету у справах СНД та зв'язків із співвітчизниками, депутат парламенту Ро­сійської Федерації К. Затулін, однією з передумов підписання договору між Україною та Росією назвав необхідність введення федерального і земельного устрою на зразок російського²⁵⁷. Політичні інтереси, які представляв цей депутат, є зрозумілі і не потребують подальшого пояснення.

Оновлення правового регулювання суспільних відносин у галузі територіального устрою відбулось з прийняттям Кон­ституції України 1996 р. На відміну від Основного Закону в редакції 20 квітня 1978 p., Конституція України 1996 р. нічого не згадує про можливість утворення нових областей, їхньої ліквідацію чи зміку меж. Лише у п. 13 ст. 92 у дуже загальній формі йдеться про те, що територіальний устрій України ви­значається виключно законами, і рішення з його реорганізації має право приймати виключно парламент.

^5/ Олег Сосковец захворів на кримську хворобу. Леонід Кучма хоче вилікуватись ще до І квітня// Пост-Поступ. — 1995. — № 12(1.70).

223

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

За нормальних умов межі територіальних одиниць, не по­винні залежати від волі місцевого землевпорядника, вони ма­ють бути визначені окремим актом парламенту. Адже деякі конституції таке передбачають. Зокрема можна згадати ст. 11 Конституції Литовської Республіки (25 жовтня 1992 р.)²⁵⁸; ст. 116 Конституції Македонії (17 листопада 1991 р.)²⁵⁹; ст. 139 Кон­ституції Словенії (23 листопада 1991 р.)²⁶⁰. Ситуація може бути змінена з прийняттям Державного реєстру адміністративно-те­риторіальних одиниць. Цей реєстр, затверджений парламентом та обнародуваний для загального ознайомлення, встановлював би належний територіальний поділ.

Як бачимо, реформування територіальних одиниць над­звичайно складна політико-правова процедура, яка вимагає від законодавця не лише політичної волі, але й терпіння та багато часу на його впровадження у життя. А це можливо лише в умовах політичної стабільності та підтримки з боку територі­альних громад, які будуть зацікавленні у подібних реформах. Врахування конституційно-політичного чинника було і зали­шається обов'язковим з метою захисту загальнодержавних інтересів, безпеки держави та її територіальної цілісності. Не зайвим буде ще раз згадати виступ французького парламента­рія Рабо-Сент-Етьєна {Rabaud-Saint-Etienne) у захист положень проекту першої Конституції Франції 1791 p., які передбачали закріплення унітарної форми державного устрою Французької Республіки.

По-друге, приймаючи Конституцію України 1996 р. український законодавець пішов шляхом легалізації системи обласного поділу, котра була сформована ще в радянський період. Суттєва ідеологічна та політико-правова відмінність, яка існує між радянським та сучасним періодами розвитку Україн­ської держави свідчить про органічну потребу розмежування конституційних принципів утворення та функціонування

Конституція Литовської Республіки // Конституції нових держав Європи та Азії / Упоряд. С. Головатий. — К.: Укр. Правы. Фундація. Вид-во "Право", 1996. - С. 51.

Конституція Республіки Македонія // Там само. — С. 186. Конституція Республіки Словенії // Там само. — С. 297.

224

7.1. Поняття державно-територіального устрою України

обласного поділу. Тут слід розрізняти конституційно-правові принципи на ті, що застосовувались на момент утворення конкретних областей в УРСР, та на ті, що використовуються законодавцем України з метою успішного функціонування обласного поділу.

По-третє, поєднавши нові засади територіального устрою старою системою адміністративно-територіального поділу, законодавець прагне досягти "зміни суті при збереженні форми". Реалізація нових засад відбуватиметься через нові підходи в організації влади в межах старих територій. Це ще раз підтверджує той факт, що область — не лише просторово визначена територіальна одиниця, але й автономна модель організації публічної влади в межах певної території. Апробація засад територіального устрою відбуватиметься на таких нових елементах територіальної організації, як вільні економічні зони, високогірні райони, економічні регіони, території особливого призначення та ін. Конституційно-правовий досвід функціонування цих одиниць може бути використаний у разі формування нових елементів територіальної організації, які, можливо, і послугують основою для подальшого формування адміністративно-територіальних одиниць із нововизначеними межами та правовим статусом.

Поряд із принципами адміністративно-територіального поділу наука конституційного права виділяє низку інших чинників, що мають суттєвий вплив на формування адміністративно-територіального поділу в державі. Здійснюючи законодавче врегулювання відносин у галузі територіальної організації держави, парламент зобов'язаний взяти до уваги ці чинники, оскільки в подальшому їх не врахування може вплинути на стан конституційного ладу. Більше того, повне їх ігнорування може спричинити серйозну загрозу територіальній цілісності та державному суверенітету України.

Під такими чинниками варто розуміти об'єктивно існуючі умови — рельєф, розмір території, кількість та густина населення, наявність водних джерел тощо. Зазвичай їх враховують якраз на момент утворення самої територіальної одиниці або під час уточнення її меж. І хоча в науковій

8 7-180

225

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

літературі підкреслюють їх факультативність, заперечувати їхню важливість не варто²⁶¹.

У ст. 132 Конституції України 1996 р. зазначено, що існування "особливостей" і "традицій¹' слугують допоміжними елементами успішного застосування принципів територіального устрою. Відповідно до положень Конституції України 1996 р. під особливостями законодавець розуміє специфіку історичного, економічного, демографічного розвитку; екологічне становище і географічне положення. До традицій відносять рівень розвитку етнічної культури. Для української дійсності значення особливостей та традицій надзвичайно важливе, оскільки їх повинні враховувати з метою балансування ''соціально-економічного розвитку регіонів".

У положеннях Конституції України 1996 р. законодавець не вказує про потребу чи можливість формування нової системи адміністративно-територіального поділу в Україні. Проте він чітко акцентує на можливості перманентного вдосконалення цієї системи шляхом уточнення меж, ліквідації чи розширення окремих районів. Звичайно, такий підхід потребує особливої обережності. Він має бути зумовлений практичною доцільністю та здійснюватись на підставі наукових прогнозів.

Під час прийняття Конституції України 1996 р. парламент врахував попередній державотворчий досвід УРСР у галузі адміністративно-територіального поділу. Результатом цього стало запозичення ще радянського обласного устрою, що підтвердило думку В. Рянжина про можливість успішного застосування одного й того адміністративно-територіального поділу на різних історичних етапах²⁶².

Врахування особливостей і традицій найбільш ймовірне при врегулюванні відносин, які визначають територію, межі та назву областей. В окремих випадках такі особливості можуть впливати на структуру місцевих органів публічної влади.

Кадыров В.А. Административно-территориальное устройство союзной республики (Конституционные вопросы). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Ташкент, 1979. — С. 9.

Рянжин В.А. Проблемы территориальной организации Советского государства. - Л.: ЛГУ, 1973. - С. 34.

226

7.1. Поняття державно-територіального устрою України

З погляду конституційного права, цей аспект є найбільш слабко виражений у положеннях нормативно-правових актів. До цього часу для багатьох громадян України не зрозуміло на основі яких правових актів їхній населений пункт віднесений до складу тієї чи іншої області.

Спроби досягти "конкретного та оперативного управління" адміністративно-територіальними одиницями здійснювались у різні історичні періоди. На початках становлення місцевого самоврядування вони слугували навіть принципами. Наприклад, ст. З Закону УРСР № 533-ХІІ від 7 грудня 1990 р. "Про місцеве самоврядування в Українській РСР"²⁶³ свідчила про існування принципу "реальної керованості територією". Такий принцип відшукує своє підтвердження і в Законі № 2234-ХП від 26 бе­резня 1992 р. "Про місцеве та регіональне самоврядування в Україні"²⁶⁴. Чинний Закон № 280/97-ВР від 21 травня 1997 р. у своїх положеннях цей принцип не закріплює.

Київська та Вінницька області спочатку були надзвичайно великі як за загальною площею, так і за кількістю населення. У Київській області на той час нараховувалось майже 5 млн жителів та близько 80 районів. Особливу увагу приділяли Вінницькій області. Це було зумовлено її прикордонним розміщенням. Утворення замість неї двох областей, на думку уряду, мало покращити діяльність радянських та партійних органів в галузі оборони та державної безпеки. Взагалі, питання державної безпеки на той час набувало особливої актуальності. Навіть одне з перших доповнень до Основного Закону СРСР полягало в тому, що Президія Верховної Ради СРСР одержала право оголошувати в окремих місцевостях або по всій терито­рії СРСР воєнний стан (п. "м" ст. 49). Харківська та Одеська області мали меншу кількість населення, проте їх територія була відносно великою. У цих областях була значна кількість орних земель та значно розвинена мережа машинно-тракторних станцій. Зменшення території цих областей мало не лише покращити управління в галузі сільського господарства, а й

Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 2. - Ст. 5. Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 28. — Ст. 387.

227

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

створити ефективніший контроль та управління безпосередньо в системі МТС²⁶⁵.

Сталінська та Ворошиловградська області, з'явились дещо пізніше — у результаті поділу Донецької області²⁶⁶. Утворення цих областей мало глибоко ідеологічне значення, їх називали на честь радянських партійних лідерів.

У політико-правових системах зарубіжних держав про­стежують винятково індивідуальний підхід застосування особливостей географічного критерію при вирішенні питань територіальної організації держави. Зокрема, можна згадати досвід Франції кінця XVIII ст. У той час там намагались втілити в життя ідею "створення загальної для всіх служб адміністративно-територіальної одиниці, розміри якої були б такі, щоб можна було б з будь-якого населеного пункту добратись до головного міста та повернутись назад протягом двох днів..."²⁶⁷.

Цей критерій взяв до уваги російський імператор Петро І, визначивши 8 найбільших міст у державі, надавши їм статус губернських. Межі новоутворених адміністративних одиниць тоді не описували, а враховували лише дорогу та відстань від повітового міста до губернського. Решта міст, беручи до уваги відстань та шляхи сполучення, були підпорядковані тому чи іншому губернському містові.

Географічне розміщення стало основним критерієм, що закладався в основу Закону УНР від 06.03.1918 р. "Про по­діл України на землі"²⁶⁸. Професор М. Грушевський зазначав, що при такому розмежуванні головну роль мусять відігравати економічні та культурні зв'язки. Не останню роль відведено шляхам сполучення та комунікаційній інфраструктурі. За умови збереження історичних назв земель не можна було, на його

Речь депутата СВ. Косиора// Известия. — 1938. — 16 января. — № 14 (6481).

Указ Президії Верховної Ради СРСР від 03.06.1938 р. "Про поділ Донецької області УРСР на Сталінську і Ворошиловградську області" // Вісті Рад депутатів трудящих УРСР. — 1938. — 4 червня. — № 126 (5316).

Деттон Э. Местная администрация Франции. — М.: Госюриздат, 1957. - С. 28. Вісник Ради Міністрів УНР. — 191.8. — \5 березня. — № 9.

228

7.1. Поняття державно-територіального устрою України

думку, притримуватися старих меж, коли їхнє місце займали нові, більш досконалі та які враховували реалії дня.

У системі нормативно-правових актів, що регулюють адмініст­ративно-територіальний поділ в УРСР, можна виокремити низку актів, які виділяються своїм порядком прийняття та обнароду­вання. У праці йшлося про Закон УРСР від 29 липня 1938 р. "Про зміни і доповнення ст.ст. 18, 45, 48, 68, 87, 88, 91 і 94 Конституції (Основного Закону) УРСР, яким було випереджено союзного законодавця по внесенню змін до Конституції з приводу утворення Сталінської та Ворошиловградської областей²⁶⁹. Наступним "цікавим" фактом став Указ Президії Верховної Ради УРСР від 5 березня 1958 р. "Про перейменування Ворошиловградської області і міста Ворошиловграда". Складається враження, що цей Указ належно не був обнародуваний. Переглядаючи Відомості Верховної Ради УРСР, можна простежити відсутність цього Указу на сторінках журналу. Його ми не знайдемо і на сторінках центральних республіканських періодичних видань. Офіційно, на республіканському рівні про нього заговорили з прийняттям та обнародуванням Закону УРСР від ЗО грудня 1958 р. "Про затвердження указів Президії Верховної Ради Української РСР і внесення змін у ст.ст. 18, 45, 48, 49 і 121 Конституції (Основного Закону) Української РСР"²⁷⁰. Нерозголошення цього Указу, очевидно, пояснюється тим, що у той час К. Ворошилов займав посаду Голови Президії Верховної Ради СРСР. У 1961 р. після видання Указу Президії Верховної Ради УРСР, було перейменовано Сталінську область та її адміністративний центр²⁷¹. Усе це підтверджує висновок про те, що назви територіальних одиниць, які з'являються в результаті політичного процесу, є нестабільними і з часом можуть бути переглянуті.

²⁶⁹ Вісті Рад депутатів трудящих УРСР. — 1938. — ЗО липня. — № 174(5364).

²⁷⁰ Відомості Верховної Ради УРСР. - 1958. - № 15. - Ст. 139.

²⁷¹ Указ Президії Верховної Ради УРСР від 09.11.1961 р. "Про перейме­ нування Сталінської області і міста Сталімо" // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1961. - № 47. - Ст. 529.; Закон УРСР від 27.12.1961 р. "Про затвердження Указів Президії Верховної Ради Української РСР і внесення змін у ст. 18 і 45 Конституції (Основного Закону) Української РСР" // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1962. - № 1. - Ст. 14.

229

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

Може видатись дивним, що адміністративно-територіальний поділ, зазнаючи нещадної критики з боку провідних науковців України, знайшов своє підтвердження в Основному Законі України. Проте такий розвиток подій є логічним та знаходить своє підтвердження набутим державотворчим досвідом. Будь-яке реформування системи територіальних одиниць можливе і дає найбільший коефіцієнт корисної дії лише в умовах високого рівня політико-правової стабільності. За відсутності такої стабільності, найефективніший метод — це реорганізація конституційно-правового статусу територіальних органів публіч­ної влади. Зміна цього статусу дає змогу простежити на практиці розвиток нових тенденцій у конституційно-правових відносинах, знаходити нові засоби конституційного втручання на діяльність суб'єктів та об'єктів територіального управління.

Конституційно-правове регулювання територіального устрою в Україні пройшло декілька фаз свого становлення. Критерієм для такого поділу можуть слугувати історичної пері­одизації чинності конституційних актів; особливості конститу­ційно-правового регулювання відносин в галузі адміністратив­но-територіального поділу та послідовність внесення належних змін та доповнень до відповідних статей Конституцій.

Структурними елементами територіального устрою Украї-ни є територіальні утворення, що мають статус не лише адміністра­тивно-територіальної одиниці²⁷², але й економічного регіону, військового округу, вільної економічної зони, судового округу тощо. Проте, якщо наявність адміністративно-територіальної одиниці є обов'язковою, то наявність всіх інших територіальних формувань має факультативний характер. Держава створює територіальні формування з метою ефективного виконання власних завдань та функцій.

Адміністративно-територіальна одиниця — частина території держави, яка утворюється для організації управління соціально-економічними процесами, забезпечення життєдіяльності місцевого населення і його зв'язків з суспільством (Ткачук П.М. Адміністративно-територіа\ьний устрій сільського району: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України їм. Ярослава Мудрого. — X, 1999. - 20 с).

230

7.2. Система адміністративно-територіального поділу України

Вважають, що територіальний устрій може бути або політи-ко-територіальним, який передбачає наявність в державі інших державних утворень (штатів, земель, кантонів), або адміністра­тивно-територіальним. В Україні, яка є унітарною державою, існує єдиний вид територіального устрою — адміністративно-територіальний устрій.

7.2. Система адміністративно-територіального поділу України

Окрім поняття "територіальний устрій" законодавець вживає поняття "адміністративно-територіальний устрій"²⁷³. У ч. 1 ст. 133 Конституції України визначено, що систему адмі­ністративно-територіального устрою України становлять: Авто­номна Республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища і села. У спеціальній науковій літературі може також трапитися термін "адміністративно-територіальний поділ".

Цілий ряд науковців притримуються думки про те, що правовий зміст поняття "адміністративно-територіальний устрій" є ширшим від змісту поняття "адміністративно-те­риторіальний поділ".

Зокрема на цьому наголошував О. Миронов. На його дум­ку, адміністративно-територіальний устрій одночасно охоплює собою як діяльність держави з організації своєї території, так і результат цієї діяльності, що є певним правовим станом, сфор­мованим унаслідок утворення адміністративно-територіальних одиниць. Поняття адміністративно-територіального поділу охоп­лює собою встановлену внаслідок відповідної діяльності систе­му адміністративно-територіальних одиниць²⁷⁴. Якщо у цьому

²⁷³ Адміністративно-територіальній устрій — науково обґрунтована внут­рішня організація території держави шляхом поділу її на складові частини у відповідності з потребами забезпечення життєдіяльності населення, здійснення ефективного управління і. економічного розвитку з урахуванням природно-історичних та інших факторів (Ткачук П.М. Адміністративно-територіальний устрій сільського району: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. — X., 1999. — 20 с).

^7М Миронов О.О. Субъекты советского государственного права / Под ред. проф. И.Е. Фарбера. — Саратов: Изд. Саратов, ун-та, 1975. ~ С. 32.

231

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

визначенні систему адміністративно-територіальних одиниць розглядають як результат діяльності держави, то у визначен­ні, поданому П. Ткачуком "адміністративно-територіальний поділ — процес розмежування території держави на частки у відповідності з певними потребами"²⁷⁵. Можна погодитися з позицією Р. Павловського, котрий вважав адміністративно-те­риторіальний устрій — зумовлений природою, завданнями та функціями держави у сфері поділу її території на частини, від­повідно до яких будується система органів державного апарату²⁷⁶.

Окремий інтерес становить наукова позиція В. Ржевського, котрий ототожнював поняття "адміністративно-територіаль­ний поділ" та "адміністративно-територільний устрій"²⁷¹'.

На сьогодні законодавець так і не визначив правового змісту поняття "адміністративно-територіальний устрій". Ми маємо лише доктринальне тлумачення цього поняття. Проте адміністративно-територіальний устрій має визначатися не тільки Конституцією України, а й відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України окремим законом про територіальний устрій, який визначатиме порядок утворення і ліквідації районів у містах, встановлення та зміну їх меж, найменування і перейменування цих територіальних утворень.

У п. З резолютивної частини Рішення КСУ № 11-рп/2001 від 13 липня 2001 р. у справі про адміністративно-територіальний устрій, зазначається, що положення п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України про те, що виключно законами України визначається "територіальний устрій України", треба розуміти так, що питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, є

Ткачук П.М. Адміністративно-територіальний устрій сільського району: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. — X., 1999. — 20 с.

Павловский Р.С. Административно-территориальное устройство Советских республик. — Харьков, 1965. — С. 5.

Ржевский В А. Территориальная организация Советского государства. — ("аратов: Приволжское книжное издательство, 1966. — С. 60 —61.

232

7.2. Система адміністративно-територіального поділу України

питаннями загальнодержавного значення і врегульовуються лише законом²⁷⁸.

На сьогодні є декілька редакцій проекту Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України". У про­екті закону, внесеного народними депутатами Р. Безсмертним, І. Юхновським та В. Стретовичем, адміністративно-територі­альний устрій України визначено як зумовлену географіч­ними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішню територіальну організацію держави з поділом її на складові частини — адміні­стративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується система державних органів і система місцевого самоврядування (ст. І)²⁷⁹. Цим проектом запропоновано трирівневу систему ад­міністративно-територіального устрою. Первинним рівнем адмі­ністративно-територіального устрою передбачено визнати села, селища, міста, райони у містах. Середній рівень — райони та міста з районним поділом. Вищий рівень адміністративно-тери­торіального устрою — Автономна Республіка Крим та області.

Запозичення радянської системи адміністративно-терито­ріального поділу²⁸⁰ "село, селище, місто, район, область" ще

Рішення КСУ № 11-рп/2001 від 13.07.2001 р. у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів "район" та "район у місті", які застосовуються в п. 29 ч. 1 ст. 85, ч. 5 ст. 140 Конституції України, і поняття "організація управління районами в містах", яке вживається в ч. 5 ст. 140 Конституції України та в ч. 1 ст. 11 Закону України "Про столицю України — місто-герой Київ", а також щодо офіційного тлумачення положень и. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України, п. 41 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті (справа про адміністративно-територіальний устрій) // Офіційний вісник України. - 2001. - № 29. - Ст. 162. - Ст. 1327.

Проект закону, внесений народними депутатами Р. Безсмертним, І. Юх­новським та В. Стретовичем (реєстраційний № 1024 / новий 0907) // http://zakon 1 .rada.gov.ua.

Адміністративно-територіальна система — єдність законодавчо визна­чених, закономірно розташованих і взаємозв'язаних між собою адмі-

233

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

не означало запозичення існуючої колись принципової моделі організації публічної влади в межах елементів цієї системи з її політико-правовим механізмом забезпечення. Використову­ючи стару систему адміністративно-територіального поділу, законодавець прагнув досягнути "зміни суті при збереженні форми". Реалізація нових засад почала здійснюватись через нові підходи в організації влади в межах старих територій. Під час написання Конституції України перед законодавцем постало завдання — універсально закріпити основні засади вза­ємодії самоврядної та державної влади, щоб залишити можли­вість персоніфікувати ці відносини на рівні кожної одиниці зокрема.

Адміністративно-територіальний устрій є важливим дер­жавно-правовим інститутом. Він виник з державою і разом з нею зазнав еволюції. У ході розвитку політичних, економічних, соціально-культурних та інших відносин в суспільстві вини­кає потреба у реформуванні територіального устрою держави. Особливо гостро така потреба відчувається в умовах радикаль­них змін у суспільних відносинах.

Поняття "територія адміністративно-територіальної оди­ниці" варто розглядати у контексті поняття "державна терито­рія". Як складова частина єдиної і неподільної державної тери­торії, територія адміністративної одиниці характеризується тим, що в її межах, окрім здійснення верховенства державної влади в особі місцевих органів державної влади, свої повноваження реалізовують суб'єкти місцевого самоврядування (територі­альні громади; ради та їх виконавчі органи; сільські, селищні та міські голови; інші органи територіальної самоорганізації населення). Межі адміністративно-територіальних одиниць та­кож визначають просторову дію місцевих об'єднань громадян та інших форм самоорганізації населення.

Обговорюючи питання території та сучасного трактування її політико-правової суті, не можна не згадати цікаву думку,

ністративно-територіальних одиниць (Ткачук П.М. Адміністративно-територіальний устрій сільського району: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. - X, 1999. - 20 с).

234

7.2. Система адміністративно-територіального поділу України

яку висловив Р. Давидов. Він вважає, що територію потрібно розглядати як "об'єкт центрального управління і як суб'єкт самоуправління, що виключає можливість для населення те­риторії визначити свою здатність до самоврядування"²⁸¹. Таке суттєве зауваження поступово починає знаходити тепер на­лежну підтримку, про що свідчить правовий зміст Основного Закону та тих законодавчих актів, прийняття яких зумовлене новою Конституцією України. Сучасне конституційно-правове трактування суті адміністративно-територіальної одиниці стає ключем для розуміння понять "управління територіями" та "територіальне управління".

Отже, адміністративно-територіальна одиниця — це части­на території України, що є просторовою основою для органі­зації та діяльності місцевих органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування. Адміністративно-територіальні одиниці поділяють на населені пункти (села, селища, міста) та регіони (район, область, Автономна Республіка Крим).

Розподіл єдиної державної території на адміністративно-територіальні одиниці ґрунтується на необхідності реальної керованості територією, так і на потреби задоволення інтересів місцевого населення. Як свідчить практика зарубіжних держав, адміністративно-територіальна множинність є невід'ємною умо­вою забезпечення політичної єдності держави.

На сьогоднішній день проблемним є питання визнання межами населених пунктів меж їхніх земель. Такий підхід дасть змогу не лише відокремити територію населених пунктів від земель іншого призначення, але й сприятиме формуванню правових підстав для існування земельних володінь відповід­ної територіальної громади. За цих умов територія населених пунктів складатиметься з місць проживання (територія, що забудована, у тім числі присадибні ділянки), частин природного ландшафту, у тому числі зон відпочинку (територія парків, скверів, лісів, озер, річок), промислової зони (територія, забу-

Давидов Р.К. Проблеми централізації і децентралізації в управлінні територіями // Матеріали науково-практичної конференції" Актуальні проблеми управління територіями в Україні" 26 — 27 листопада 1992 р. - К., 1993. - С. 255.

235

Розділ 7. Конституційні основи державно-територіального устрою...

дована виробничими об'єктами, зони очисних споруд, сміттє­звалищ), об'єктів інфраструктури (доріг, інших комунікацій).

Проблема засад утворення та функціонування саме облас­ного поділу є мало дослідженою. Зазвичай у публікаціях радян­ського періоду звертали увагу на принципи (засади) адміністра­тивно-територіального устрою. Як універсально сформовані, ці принципи (засади) могли успішно застосовувати з метою обґрунтування утворення та функціонування обласного поділу.

Можна погодитись із висновками В. Кадирова, який розрізняв принципи адміністративно-територіального устрою і критерії, притаманні окремим ланкам адміністративно територіального устрою. На його думку, під принципами адміністративно-територіального устрою потрібно розуміти об'єктивно існуючі вихідні засади, що покладені в основу регулювання суспільних відносин, які виникають з огляду на утворення та подальше вдосконалення адміністративно-територіального устрою держави. Як критерії він трактував об'єктивно існуючі умови (рельєф, розмір території, кількість та густина населення, наявність водних джерел), які варта враховувати на момент утворення конкретної адміністративно-територіальної одиниці²⁸².

У радянський період виділяли чотири основні принципи адміністративно-територіального устрою: встановлення ке­рівництва суспільством з боку робітничого класу, що дося­гається шляхом виділення в адміністративні центри міст та промислових пунктів; врахування природничо-історичних та економічних умов у разі встановлення адміністративних меж з метою максимального розвитку виробничих сил та забезпе­чення господарського керівництва; врахування національного складу та побутових умов населення, що сприяють подальшому укріпленню дружби народів в єдиному союзі соціалістичної держави; посилення та максимальне наближення державного апарату до населення, створення умов для розвитку місцевої ініціативи, активності та самостійності мас²⁸³.

²⁸² Кадыров ВЛ. Администргітивно-территориальное устройство союзной республики (Конституционные вопросы). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Ташкент, 1979. — С. 9.

283 Павловський Р.С, Шафир МЛ. Административно-территориальное устройство СССР. — М.: Юридическая литература, 1961. — С. 14—15.

236

7.2. Система адміністративно-територіального поділу України

Сучасні проблеми конституційно-правового статусу адмі­ністративно-територіальних одиниць регіонального рівня в Україні полягають і в тому, що утворені при одній правовій системі, ідеології та політичній культурі, вони продовжили своє досить успішне існування і у цілком нових політико-правових реаліях. Проголошення державного суверенітету України, відхід від ідеологічних догматів тоталітарного періоду та побудова системи органів державної влади відповідно до принципу її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову створили передумови для нових підходів у розв'язанні питань управління територіями. Тому було б політично неграмотно та й небезпечно впроваджувати у життя заідеологізовані положення застарілих постанов.

Сучасна наука конституційного права низку наведених вище принципів не визнає, оскільки вони відображали у собі вузьке соціальне замовлення радянського періоду. Ці принципи мали винятково ідеологічне та політичне навантаження.