Тема 5 правовое положение коммунальных субъектов хозяйствования

1. Понятие коммунального предприятия

Законодательство в числе главных задач местного самоуправления называет обеспечение комплексного социально-экономического развития территориального образования. Местные органы власти осуществляют организацию, содержание и развитие коммунальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, транспортного обслуживания населения; создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для развития предпринимательства на подведомственной территории. При выполнении задач территориального коммунального жизнеобеспечения реализуются сотни функций экономико-хозяйственного содержания, для чего функционирует сеть разнообразных предприятий. Например, в германской правовой науке они именуются как offentliche Hand - публичные руки. В Беларуси юридические лица, образованные государством, обладают привилегированным положением.

Однако их правовой статус в отечественном законодательстве четко не определен, что отрицательно сказывается на результатах работы коммунального хозяйства и экономики страны в целом. В отечественном гражданском законодательстве имеется незначительное число норм, относящихся к публичным субъектам хозяйствования. В ГК и других правовых актах (Закон "О хозяйственных обществах") говорится об акционерных обществах, унитарных предприятиях и других организационно-правовых формах юридических лиц без учета, частные они или публичные. Но в действительности порядок создания, деятельности и ликвидации коммунальных предприятий существенно отличается от частного предпринимательства. В Хозяйственный кодекс Украины, вступивший в силу с 1 января 2004 г., включена глава 5 "Некоммерческая хозяйственная деятельность", которая отражает правовые особенности государственного и коммунального секторов экономики. Необходимо формирование научно-правовой модели коммунального хозяйства с учетом его интеграции в рыночные механизмы.

Первым в истории муниципальным предприятием стал римский водопровод, для строительства и эксплуатации которого в 45 г. н.э. был образован муниципалитет. Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 06.12.1997 утвержден модельный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно ст. 32 которого органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Согласно ст. 34 данного закона органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают и изменяют их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

Орган, в сферу управления которого входит коммунальное предприятие, является представителем собственника - соответствующего территориального сообщества и выполняет его функции в пределах, определенных законодательством. Исполнительные органы местного самоуправления - исполнительный комитет, управления, отделы осуществляют повседневное управление деятельностью коммунальных предприятий. Коммунальное предприятие может находиться в общей собственности нескольких территориальных сообществ. Но нет объективных социально-хозяйственных предпосылок для существования областных коммунальных предприятий.

Имущество коммунального предприятия находится в коммунальной собственности и закрепляется за таким предприятием на праве хозяйственного ведения (коммунальное коммерческое предприятие) или на праве оперативного управления (коммунальное казенное предприятие). Указание о виде режима имущества коммунального предприятия содержится в уставе предприятия. На праве оперативного управления за коммунальными предприятиями следует закреплять имущество, не подлежащее приватизации.

В перспективе оправдан отказ от правовой формы юридического лица - несобственника. Существование искусственных вещных прав в хозяйственном обороте нежелательно. Например, по договору купли-продажи между коммунальным унитарным предприятием (продавцом) и частным предприятием (покупателем) лицо, наделенное ограниченным вещным правом, передает имущество в собственность. Таким образом, правовое положение унитарного предприятия не укладывается в сформулированный Ульпианом постулат: "Никто не может передать другому большее право, чем то, которое он имеет сам".

В законодательстве, за исключением акционерных обществ, отсутствуют требования относительно размера уставного фонда коммунального предприятия. Формально имущество коммунального акционерного общества находится в собственности этого общества. Однако в действительности правовой режим имущества коммунального АО аналогичен режиму унитарного предприятия. Главное заключается в том, что такое АО остается коммунальным предприятием.

Порядок управления объектами коммунальной собственности, в том числе предприятиями, определен Указом Президента Республики Беларусь от 14.09.2006 N 575 "О порядке распоряжения государственным имуществом" и Указом Президента Республики Беларусь от 16.11.2006 N 677 "О некоторых вопросах распоряжения имуществом, находящимся в коммунальной собственности, и приобретения имущества в собственность административно-территориальных единиц". Местные Советы депутатов принимают нормативные правовые акты о распоряжении имуществом. Например, решением Новополоцкого городского Совета депутатов от 27.08.2008 N 117 утверждена Инструкция о порядке управления и распоряжения государственным имуществом, находящимся в коммунальной собственности города Новополоцка. Указанная Инструкция регулирует вопросы:

управления и распоряжения государственным имуществом, находящимся в коммунальной собственности города Новополоцка;

участия горисполкома, коммунальных юридических лиц в создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Государственное имущество, находящееся в коммунальной собственности закрепляется за коммунальными юридическими лицами решением исполкома. К объектам коммунальной собственности отнесены коммунальные унитарные предприятия как имущественные комплексы, принадлежащие городу акции (доли в уставных фондах) хозяйственных обществ. Контроль за эффективным использованием государственного имущества осуществляют исполком и контролирующие органы в соответствии с их компетенцией.

Исполком управляет акциями (долями в уставных фондах) хозяйственных обществ, в том числе созданных в процессе приватизации государственного имущества, определяет порядок назначения, отзыва, права и обязанности представителей государства в органах управления хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых находятся в коммунальной собственности.

Государственным имуществом распоряжаются исполком, руководители коммунальных юридических лиц в порядке, установленном законодательством, учредительными документами.

Ограничения в распоряжении закрепленным за коммунальными юридическими лицами государственным имуществом устанавливаются в соответствии с законодательством и отражаются в учредительных документах коммунальных юридических лиц. Ограничения в отношении отдельных объектов коммунальной собственности, не предусмотренные учредительными документами, устанавливаются Президентом Республики Беларусь или решениями Совета в каждом случае.

Исполком вправе изъять объекты коммунальной собственности у коммунальных юридических лиц, допускающих неэффективное использование (неиспользование) этих объектов или использование их не по целевому назначению, и передать указанные объекты в оперативное управление или хозяйственное ведение другим коммунальным юридическим лицам либо распорядиться иным способом в порядке, установленном законодательством. Критерии, по которым объекты относятся к неиспользуемым и неэффективно используемым, устанавливаются решением исполкома.

По решению Совета осуществляется отчуждение:

по согласованию с Президентом Республики Беларусь - находящихся в коммунальной собственности предприятий как имущественных комплексов коммунальных юридических лиц (далее - предприятия), капитальных строений (зданий, сооружений), изолированных помещений, стоимость каждого из которых превышает 10 тысяч базовых величин (за исключением отчуждения из коммунальной собственности в собственность Республики Беларусь). Совет направляет областному исполнительному комитету проект решения об отчуждении для внесения на согласование Президенту Республики Беларусь;

находящихся в коммунальной собственности предприятий, стоимость которых не превышает 10 тысяч базовых величин.

Распоряжение иным государственным имуществом, относящимся к оборотным активам, закрепленным на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за коммунальными юридическими лицами, осуществляется по решению их руководителей по письменному согласованию с исполкомом, если иное не предусмотрено законодательными актами.

Приобретение в коммунальную собственность машин, оборудования, транспортных средств за счет средств бюджета или безвозмездно и за счет собственных средств коммунальных юридических лиц производится по приказам руководителей коммунальных юридических лиц по письменному согласованию с исполкомом.

Приобретение в коммунальную собственность за счет собственных средств коммунальных юридических лиц имущества, относящегося к оборотным активам, производится коммунальными юридическими лицами самостоятельно, если законодательством не установлено иное.

Внесение имущества, находящегося в коммунальной собственности, в качестве вклада в уставные фонды негосударственных юридических лиц производится при условии, что в учредительных документах создаваемых негосударственных юридических лиц участники предусмотрели положение о запрещении выступать гарантом, поручителем третьих лиц - негосударственных юридических лиц и физических лиц по исполнению этими лицами своих обязательств возврата полученных кредитов (кроме кредитов, выдаваемых на строительство жилых помещений).

Наименование коммунального предприятия должно содержать слова "коммунальное предприятие" и указание на субъект, в сферу управления которого входит данное предприятие. Данное требование обеспечивает информирование потенциальных контрагентов, что они имеют дело с субъектом публичной собственности.

Коммунальное предприятие является самостоятельным субъектом хозяйствования. Поэтому оно не несет ответственности по обязательствам собственника и органа власти, в сферу управления которого оно входит, кроме предусмотренных случаев. При возникновении долгов имущественного характера органы местного самоуправления не имеют права для их погашения использовать имущество и денежные средства коммунального предприятия.

Коммунальные предприятия с учетом содержания их функций представляют собой обслуживающие хозяйствующие единицы публичной власти, призванные реализовать общеполезные цели и обладающие в этой связи свойствами инструмента публичного управления. Понятие публичной, общеполезной цели имеет как позитивное, так и негативное содержание. Позитив означает непосредственное или опосредованное стимулирование блага населения, негатив предполагает запрет хозяйственной деятельности без нацеленности на обеспечение блага всех жителей. Негативный момент препятствует субъекту самоуправления без достаточных оснований вступать в частнохозяйственные отношения.

В соответствии с законодательством решения органов государственной власти и местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для субъекта хозяйствования независимо от форм собственности, в том числе и для коммунальных предприятий. Убытки, причиненные коммунальному предприятию в результате исполнения решений органов государственной власти либо органов местного самоуправления, которые были признаны судом недействительными, подлежат возмещению указанными органами добровольно или по решению суда согласно ст. 938 ГК соответственно за счет казны Республики Беларусь или казны административно-территориальной единицы. Коммунальное предприятие должно рассчитать размер убытков и направить предложение соответствующему органу об их возмещении. В случае отсутствия ответа или наличия отрицательного ответа от должника коммунальное предприятие имеет право обратиться в хозяйственный суд для принудительного взыскания задолженности в порядке, урегулированном ХПК.

2. Особенности создания, реорганизации и ликвидации

коммунального предприятия

Коммунальное унитарное предприятие образуется уполномоченным органом местного самоуправления в распорядительном порядке на базе обособленной части коммунальной собственности и входит в сферу его управления. Согласно ст. 41 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" решения о создании, реорганизации и ликвидации организаций, имущество которых находится в коммунальной собственности, принимают исполкомы.

Данное предписание не дает ответ на исходный вопрос: при каких условиях допустимо создание коммунального предприятия? Местные органы власти давно озабочены судьбой созданных ранее тысяч подведомственных предприятий. Большинство из них не удается приватизировать за одну базовую величину (4 доллара США) и даже безвозмездно. Возможен принципиальный запрет на создание новых коммерческих коммунальных предприятий.

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23.07.2004 N 913 "О порядке создания унитарных предприятий, учреждений, имущество которых находится в республиканской собственности, их реорганизации и ликвидации и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Беларусь" рекомендовано местным исполнительным и распорядительным органам принять аналогичные решения, регламентирующие порядок создания, реорганизации и ликвидации коммунальных унитарных предприятий и учреждений.

Например, решением Брестского областного исполнительного комитета от 23.08.2004 N 567 утверждена Инструкция о порядке создания коммунальных унитарных предприятий, учреждений, имущество которых находится в областной коммунальной собственности, их реорганизации и ликвидации. Решение о создании унитарных предприятий, дочерних унитарных предприятий принимается исходя из потребностей экономики области в планируемых к выпуску этими унитарными предприятиями, дочерними унитарными предприятиями товаров, оказании услуг, выполнении работ с учетом возможности их сбыта на внутреннем и внешнем рынках.

Унитарное предприятие может быть создано в случаях:

использования имущества, приватизация которого запрещена;

осуществления деятельности в целях решения социальных задач, включая обеспечение продовольственной безопасности государства;

осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Республики Беларусь;

разработки и производства отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Республики Беларусь и обеспечивающей безопасность Республики Беларусь, а также продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

осуществления деятельности, предусмотренной законодательством Республики Беларусь исключительно для унитарных предприятий.

Местный исполком осуществляет следующие функции по управлению коммунальными предприятиями:

рассматривает вопросы по созданию, ликвидации, реорганизации подведомственных коммунальных юридических лиц, определяет цели и предмет деятельности созданного или создаваемого коммунального юридического лица;

утверждает уставы подведомственных коммунальных юридических лиц, вносит в них изменения и дополнения;

нанимает руководителей подведомственных коммунальных юридических лиц в установленном порядке, заключает контракты с ними;

проводит анализ деятельности подведомственных коммунальных юридических лиц с оценкой результатов работы их руководителей;

создает резерв руководящих кадров и организует их специальное обучение;

ежегодно доводит подведомственным коммунальным юридическим лицам в установленном порядке основные показатели финансово-хозяйственной деятельности, устанавливает задания по обновлению основных фондов;

осуществляет контроль за финансово-хозяйственной деятельностью подведомственных коммунальных юридических лиц;

осуществляет контроль за сохранностью и эффективностью использования коммунального имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении подведомственных коммунальных юридических лиц;

обеспечивает вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемого и неэффективно используемого государственного имущества, закрепленного за подведомственными коммунальными юридическими лицами;

согласовывает в соответствии с законодательством перечни иных объектов коммунальной собственности, закрепленных за подведомственными коммунальными юридическими лицами, подлежащих переоценке индексным методом;

при необходимости запрашивает у подведомственных коммунальных юридических лиц информацию, кроме государственной статистической отчетности, по вопросам, отнесенным к компетенции запрашивающих органов управления, в соответствии с актами законодательства.

Коммунальные унитарные предприятия осуществляют аналогичные функции в отношении своих дочерних унитарных предприятий.

Исполком управляет принадлежащими местному сообществу акциями (долями в уставных фондах) хозяйственных обществ, в том числе созданных в процессе приватизации государственного имущества, определяет порядок назначения, отзыва, права и обязанности представителей государства в органах управления хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых находятся в коммунальной собственности.

Исполком, если иное не установлено законодательством, вправе учреждать только коммунальные юридические лица и фонды и не вправе выступать участником хозяйственных обществ или иных юридических лиц.

Исполком своим решением создает объединения коммерческих и (или) некоммерческих организаций с участием коммунальных юридических лиц либо хозяйственных обществ в форме ассоциаций, союзов и государственных объединений.

Коммунальные унитарные предприятия вправе с согласия исполкома учреждать коммунальные юридические лица (дочерние предприятия) и фонды, выступать участниками хозяйственных обществ, иных юридических лиц.

Внесение имущества, находящегося в коммунальной собственности, в качестве вклада в уставные фонды негосударственных юридических лиц производится при условии, что в учредительных документах создаваемых негосударственных юридических лиц участники предусмотрели положение о запрещении выступать гарантом, поручителем третьих лиц - негосударственных юридических лиц и физических лиц по исполнению этими лицами своих обязательств возврата полученных кредитов (кроме кредитов, выдаваемых на строительство жилых помещений).

Коммунальная хозяйственная деятельность (создание, расширение и приобретение предприятий) оправданна лишь тогда, когда она направлена на общественное благо, не превышаются возможности административно-территориальной единицы и поставленные задачи не могут быть более эффективно решены частноправовыми субъектами. Например, параграф 7 Федерального закона ФРГ о бюджете обязывает проверять, в какой степени хозяйственная деятельность по исполнению государственных задач или в общественных целях может быть осуществлена посредством приватизации. При этом на первый план выходит соображение, что община должна ограничиться выполнением общественных задач. Общины ориентированы на целевое привлечение частных фирм, где и должны скапливаться доходы, которые государство через налогообложение может получать и направлять на общественные нужды.

В качестве правовых форм участия субъектов предпринимательства в выполнении публичных задач могут быть рекомендованы коммунальный заказ, коммунальная концессия, потребительский выбор, производственный подряд при сохранении ответственности за реализацию функций публичного жизнеобеспечения за субъектами местного самоуправления. Коммунальная сфера имеет повышенную привлекательность для инвесторов, поскольку ее товары и услуги пользуются постоянным и повсеместным спросом.

Самоуправление может создавать либо расширять предприятие при одновременном наличии ряда условий: хозяйственная деятельность осуществляется в рамках публичных интересов, предприятие по объему и характеру работы отвечает потребностям местного сообщества, его цели не могут более качественно и экономично реализоваться иным субъектом хозяйствовании; оправдано публичное хозяйствование, приносящее в бюджет или сохраняющее больше средств, чем на его месте могло бы дать частное предприятие.

Предприятие остается в сфере управления компетентного органа местного самоуправления, который является представителем собственника - соответствующего территориального сообщества и выполняет его функции в пределах, определенных законодательством. Собственником имущества (целостного имущественного комплекса коммунального предприятия) выступает территориальное сообщество. В Закон "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" следует включить норму, что исключительно на сессии сельского, поселкового, городского, районного Совета депутатов решается вопрос о создании коммунального предприятия. В принятом по этому вопросу решении должно быть указано название предприятия, установлен размер уставного фонда, орган, уполномоченный от имени Совета выполнять функции по управлению предприятием.

Для гарантирования рациональных границ муниципальной хозяйственной деятельности целесообразно учреждение компетентных экспертных органов (производственных комитетов). Может быть предусмотрено, что за два месяца до создания или существенного расширения предприятия все необходимые материалы предоставляются для экспертизы, в процессе которой будет проверено соблюдение законодательных требований, а также взвешены перспективы покрытия затрат. В случае нарушения законодательства или отрицательных экономических показателей в согласии на создание предприятия должно быть отказано.

Вопросы реорганизации и ликвидации коммунальных юридических лиц решаются их учредителями в установленном законодательством порядке.