Розділ 3. Теорії місцевого самоврядування в законодавстві України

Наприкінці XX століття почала формуватися так звана новітня кон­цеп­ція (модель) місцевого самоврядування, для якої є притаманним:

1) зростання значення громадянських ініціатив, впливу жителів гро­ма­ди на діяльність органів місцевого самоврядування;

2) органи місцевого самоврядування допомагають окремим грома­дя­нам та суспільним групам самим задовольняти свої потреби і тому пере­дають право на надання частини публічних послуг неурядовим організаціям та бізнесу;

3) органи місцевого самоврядування вишукують джерела фінансу­вання розвитку громади в інших організаціях та установах ⁵² .

У Європі більшість країн імплементують у національному законо­давст­ві норми Європейської хартії місцевого самоврядування ⁵³. Від­по­відно до положень хар­тії:

1) принцип місцевого самоврядування має бути визнаний в законо­давстві і, по можливості, в Конституції країни;

2) право місцевого самоврядування здійснюється радами або збо­ра­ми, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування;

3) ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування в основному під­тверджує, що самоврядування поєднує в собі елементи державного та гро­мадського начал. Поступово відбувається переоцінка традиційних цін­ностей місцевої автономії і муніципальних свобод, хоча й сьогодні зустрі­чаються прихильники громадської школи місцевого самоврядування. Так, професор Індіанського університету (США) В. Остром у своїх дослідженнях виходить з того, що побудова демократичного суспільства повинна спира­тися на "кон­цепцію громади ("миру"), яка існує мирно та в добробуті, засно­вана на пере­думові творчого характеру людського інтелекту". Реальна аль­тер­натива дер­жавної автократії, на думку цього автора, — це утворення систем правління, заснованих на принципах самоврядування. Майбутнє де­мократії, таким чи­ном, залежить від того, наскільки кожний з нас зможе нав­чи­тися користу­ва­тися наукою та мистецтвом асоціацій, заснованих на взає­мо­допомозі й дого­вірних механізмах взаємовідносин ⁵⁴.

Незважаючи на це, здебільшого в теорії сучасної комунальної політики головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку цент­раль­них влад у бік таких цінностей, як раціональність, ефективність, еконо­мія. Місцеве самоврядування розглядається вже не стільки як загально­де­мократична мета, скільки як засіб для вирішення локальних проблем, реаліза­ції інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодер­жав­ного політичного курсу.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування суттєво вплинули на муні­ципальне будівництво нашої країни, на зміст відповідних положень Констит­уції України. Так, статтею 7 Конституції, в Україні "визнається" міс­цеве са­мо­вряду­ван­ня, що зводить даний інститут у ранг природного права тери­то­ріальної громади, а якщо взяти за основу ст. 140 Основного Закону України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого са­мо­вря­ду­вання, то можна дійти висновку, що вибір у нашій країні зроблено на ко­ристь громадської теорії. Про це саме свідчить і той факт, що місцеве само­врядування здебільшого самостійно вирішує питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах і містах як "природних" насе­лених пунк­тах, а населення районів і областей не визнається самос­тій­ним суб'єктом місцевого самоврядування. У цьому аспекті варто зазначити, що Конституція України і ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» ⁵⁵ , дек­ларуючи статус територіальної громади як провідного, центрального су­б'єк­та, є "надрево­люційними" та, безумовно, "йдуть далі" навіть Євро­пейсь­кої хартії про міс­цеве самоврядування ⁵⁶, будуючи систему місцево­го са­мо­врядування через призму "людського вимірювання", тобто від конк­ретної осо­би, людсь­кої спіль­ноти, тоді як Хартія опікується системою бюрок­ра­тичних інсти­туцій – органів місцевого самоврядування. Однак ці норми зали­ша­ються дек­ла­ра­цією, а динаміки, механізму функціонування терито­ріаль­них громад, умов для формування дієздатного місцевого самовряду­ван­ня, на жаль, ство­рити не вдалося.

Водночас чимало важливих положень Конституції написано в дусі дер­жавної теорії. У них послідовно проведено ідею, що корені місцевого само­врядування — в тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (гро­мада), а обсяг повноважень — у законі, тобто за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом". На користь державної теорії "працює" і збере­ження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоч і в якості ра­йон­них та обласних рад, які представляють спільні інтереси тери­торіальних громад сіл, селищ, міст.

Також державницький підхід відчувається у профільному законі про місцеве самоврядування. Якщо в Конституції територіальна громада фік­сується як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то в Законі закріп­лю­ється фактична конкуренція суб'єктів локальної демократії — якщо тери­торіальна громада буде нездатною здійснювати своє право на місцеве само­врядування (а хто це буде визначати, залишається не відомим), то воно здійс­ню­ватиметься під відповідальність органів і посадових осіб місцевого само­вря­дування. Така законодавча можливість фактично нівелює конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого само­врядування, фактично усуває її на другий план у вирішенні питань місцевого значення. Такі тенденції свідчать про те, що держава потенційно не довіряє територіальній громаді та в будь-який час може повернутися до централі­зованого управління, тим більше, що цим Законом виконавчі органи рад наді­лені не тільки самоврядними повноваженнями, а й делегованими повнова­женнями державної виконавчої влади, в межах реалізації яких вони фактично трансформуються в одержавлені структури. Крім того, за ст. 143 Конституції України, з питань здійснення територіальними громадами повноважень орга­нів виконавчої влади вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. До того ж колосальний обсяг делегованих повноважень фактично уне­мож­ливлює здійснення справ громадських ⁵⁷.

На дум­ку О. Ф. Фриць­кого, в Україні запроваджено державницьку кон­цепцію місце­во­го самоврядування із залишками «радянської» моделі, що на практиці озна­чає безпосереднє втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого са­моврядування виконавчої влади в особі місцевих державних адмініст­рацій  ⁵⁸ . Д. Є. Хріпливець зазначає, що в Україні вибір зроб­лено на користь громадівської теорії місцевого са­мо­врядування. Водночас ряд ознак вітчизняної моделі місцевої влади (збе­реження інституту районних і обласних рад, широке коло делегованих міс­цевому самоврядуванню повно­важень виконавчої влади, конституювання інс­ти­туту місцевих державних адміністрацій та ін.) свідчать про суттєвий залишковий вплив державної тео­рії місцевого самоврядування і теорії муні­ципального дуалізму ⁵⁹ .