Розділ 3. Проблемні питання та шляхи удосконалення правотворчого процесу в Україні

Основою розвитку державності й економіки, формування ринкових процесів в Україні може бути лише професійне, конструктивне і стабільне право, адаптоване до європейського законодавства. Досвід правових держав свідчить: яким є правотворчий процес — таке й право, яким є законодавчий процес - таке й законодавство. Ефективність процесу розроблення, прийняття та реалізації права визначає якість, корисність і цінність правової та законодавчої продукції. З наявним національним правом Україна не зможе цивілізовано ввійти до світової економічної правової системи. Його потрібно кардинально трансформувати з урахуванням її вимог. Завданням Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (надалі — Загальнодержавна програма) є вдосконалення порядку нормотворчої діяльності на основі довгострокової програми розвитку законодавства, вироблення єдиних і загальнообов'язкових для всіх суб'єктів права правил підготовки проектів нормативних актів, підготовка фахівців для реалізації цієї роботи[11]. Аналіз національної правотворчості показав, що в Україні відсутній раціональний порядок підготовки законів, указів, постанов уряду; наказів, інструкцій і положень структур управління та суб'єктів господарювання; рішень і розпоряджень органів місцевого самоврядування.

Правозастосовна практика свідчить, що відсутність радикальної організації нормотворчої діяльності у владно-виконавчих і господарюючих структурах знижує якість, продуктивність і цінність нормативної документації. Вона не досягає поставленої мети і може бути порівняна з «холостим» пострілом.

Основну функцію серед правових актів виконує законодавство. Під ним слід розуміти сукупність законів, прийнятих Верховною Радою, а під правовими актами — іншу нормативну продукцію владно-виконавчих і господарських структур. У Загальнодержавній програмі пріоритети мають закони, які при адаптації повинні сприяти правовому забезпеченню заходів із формування ринкових відносин; створенню сучасної ринкової інфраструктури, банківської, податкової і митної систем; розвитку підприємницької діяльності; захисту прав споживачів; зміцненню економічних зв'язків України з іншими державами. Адаптація вітчизняного законодавства означає його зміну і пристосування в нових умовах з урахуванням вимог зарубіжного законодавства, цілей і завдань розвитку національної економіки. Адаптація законодавства й інших правових актів становить складову частину правотворчості в Україні.

Не адаптованість як законів, так і інших нормативних актів до світової системи господарювання перешкоджає підприємницькій та іншій діяльності. Багато економічних невдач прямо залежать від національного законодавства, прийнятого поза ясною логікою та світовими правилами. Коли бізнесмени, дотримуючи такого законодавства, розробляють свої документи, вони заганяють іноземців у глухий кут[13]. Досвід розвинених країн показав, що ефективність будь-якої сфери державної трансформації визначають творче законодавство, професіоналізм і чесність апарату владно-виконавчих структур, радикальна організація управління та відповідальність за результати керівництва, здатність суб'єктів господарювання за допомогою правових засобів захистити свої й національні інтереси всередині країни та за її межами.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада, її апарат нараховує близько 900 чоловік, і сума витрат на його обслуговування дорівнює 158 млн. грн. на рік. Верховна Рада за час своєї діяльності прийняла 2354 закони, ввела в дію 13 Кодексів, у новій або оновленій редакції — 612 Кодексів[4]. Одразу ж після набрання законами чинності нею було прийнято додатково 943 закони про зміни змісту чинного законодавства. Постійна зміна знов прийнятих законів свідчить про неналежний професіоналізм парламенту. Деякі закони є формальними і непотрібними в момент їх прийняття. Багато депутатів при голосуванні не має уявлення про сутність і зміст закону, за який голосують[15].

Аналіз реалізації -підзаконних актів показав, що до кожного третього закону владно-виконавчі структури на основі підзаконних актів вносять корективи, істотно змінюють основні положення законів[6]. Парламент Фінляндії щорічно приймає близько 20 законів, реалізація яких не потребує підзаконних актів. Пояснення полягає в наявності професіонально підготовлених, конструктивних за змістом і стабільних у дії законів. Фінляндія створила систему прямої законодавчої дії, яку не дублюють і не руйнують, не знищують підзаконні (управлінські) нормативні акти.

Кожний нормативний акт зобов'язаний мати своїх авторів. Безіменних норм права бути не повинно. Суспільство має право знати, який автор заслуговує на похвалу, а який — на осуд за негативні наслідки реалізації правових норм. Мистецтво авторів при розробленні проектів нормативних актів включає професіоналізм, досвід, здатність до науково-дослідної роботи. При її виконанні важливе значення мають творчість, новаторство, радикальне вирішення правових проблем, адаптація національного законодавства до європейського права.

Езіменність у праві хибна тому, що немає кому пред'явити претензії щодо відшкодування збитків від недоброякісної правової продукції. Анонімність її авторів приховує від суспільства їхню некомпетентність і дилетантство, призводить до безвідповідальності за шкоду, яку заподіяно державі, суспільству і суб'єктам господарювання. Верховна Рада, яка прийняла закон, зобов'язана нести економічну відповідальність за його негативні наслідки. Парламентарям слід з'ясувати, що найбільш значущі і цінні серед нормативних актів — закони, прийняття яких вимагає глибоких правових знань. У державі ніщо не має бути важливішим за законодавчий процес, оскільки закони — найдорожча і найцінніша продукція.

Класичний світовий досвід свідчить, що ефективність законодавства визначає ефективність економіки. У літературі економічну систему України може бути порівняно із симфонічним оркестром, який міг би блискуче грати найскладніші твори, але не грає[7, c. 25]. Причини цього — відсутність конструктивної законодавчої основи та професійного диригента, які змогли б забезпечити блискучу гру «економічного оркестру» країни. Ефективне і стабільне законодавство — це двигун (мотор) економічної, соціальної або іншої реформи в державі. Продуктивне законодавство і радикальна організаторська діяльність владно-виконавчих і господарюючих структур забезпечують розвиток реформістських процесів і очікуваний результат. За роки національної державної незалежності економіка і законодавство України не стали належно творчими, конструктивними і передбачуваними — як у країні, так і за її межами.

В Україні слід створити систему прямої законодавчої дії, в якій закони займали б пріоритетне місце і знаходилися б на вершині правових норм. Між законами і тими, для кого вони призначені (суб'єктами), не повинно бути посередників — галузевих правових норм. Закон прямої дії означає його виконання без втручання посередницьких владно-виконавчих і господарських структур для реалізації конкретних цілей і досягнення очікуваного результату.

З метою вдосконалення правотворчості в Україні, адаптації законів й інших правових актів до європейського законодавства слід розробити механізм із забезпечення виконання цієї роботи. Мета механізму — поліпшити порядок розроблення, прийняття й реалізації нормативної продукції; виробити єдині правила адаптації правових норм суб'єктів економіки з урахуванням вимог європейського законодавства. Механізм повинен включати наступні організаційно-правові, економічні та фінансові заходи: порівняльно-правовий аналіз відповідності й ефективності національного права стосовно європейського законодавства; планування нормотворчої роботи; єдиний порядок розроблення, прийняття й реалізації правових актів; внутрішню та зовнішню правову експертизу щодо відповідності проектів нормативних актів чинному національному та європейському законодавству; наявність фахівців, здатних підготувати нормативні акти з урахуванням пред'явлених вимог; інтегральну єдність у процесі адаптації національного права з європейським законодавством; поєднання бюджетного і позабюджетного фінансування; створення економіко-правової основи для інтеграції та консолідації права України із зарубіжним правом; введення в навчальному процесі спеціалізації за європейським законодавством і спецкурсу з підготовки правових актів.

Технологія підготовки нормативних актів становить складний, творчий і науково-дослідний процес. Для підготовки нормативних актів необхідні професійні фахівці, здатні виконати цю роботу. Національні юридичні структури їх підготовку не здійснюють. Для вирішення цієї проблеми в Донецькому університеті економіки та права введено такий спеціальний курс, як «Технологія підготовки нормативних актів», де студенти опановують методику розроблення нормативної документації на підприємствах, у владно-виконавчих структурах.

Методика передбачає наступні стадії. На першій стадії слід вивчити сутність, специфіку і зміст, актуальність проблеми, способи її вирішення в нормативному документі з урахуванням особливості діяльності владно-виконавчої та господарської структури. На другій стадії необхідно досліджувати чинні правові акти з конкретного питання, наприклад, закони, укази, постанови уряду, накази органів управління і рішення органів місцевого самоврядування для недопущення дублювання, повторення, суперечності змісту основних положень нормативного документа. Тут корисно визначити найконструктивніше його вирішення, викласти текст проекту документа з урахуванням досвіду, правового професіоналізму і знання конкретної сфери діяльності [12, c 41].

На третій стадії потрібно провести внутрішню й зовнішню експертизу.

Необхідно компетентно виявити кваліфікованих експертів, здатних професіонально визначити необхідність та ефективність нормативного документа, зв'язок його з чинними правовими актами. Корисні зауваження за текстом документа слід аналізувати і враховувати.

Відповідальною стадією є процес обговорення і прийняття правового акта. У будь-якій владно-виконавчій і господарській структурі цю роботу ініціюють, організовують і реалізують юристи. В обговоренні проекту правового документа беруть участь юристи, експерти; особи, зацікавлені в його прийнятті; керівники структурних підрозділів. Мета цієї стадії -довести корисність, необхідність та адаптованість нормативного документа до європейського права при вирішенні конкретної проблеми, визначити його економічну обгрунтованість і фінансову забезпеченість. Відповідальність за розроблення документа, негативні наслідки при його реалізації несе юридична служба владно-виконавчої і господарської структури. З урахуванням наявності зазначених умов керівник структури підписує нормативний документ.

Важлива стадія — забезпечення ефективної реалізації правового акта. В юридичній літературі традиційно вважається, що відповідальність, закріплена в правовій нормі за її невиконання, є засобом забезпечення реалізації правил поведінки або порядку діяльності юридичних і фізичних осіб. Але для корисної реалізації правової норми цього недостатньо. Для визначення ефективності правової норми необхідна інформація про результативність діяльності норми, її ефективність залежить від багатьох чинників, що визначають практичну цінність нормативного документа. Наприклад, ними є зацікавленість суб'єктів права в добровільному виконанні норми, механізм застосування відповідальності за недотримання її основних положень, значущість правового акта і пріоритетність органу, який його видав. При розробленні правових норм слід ураховувати ці умови та чинники.

Особливе мистецтво правотворчості полягає в тому, щоб у процесі підготовки нормативних актів передбачити в перспективі їх ефективну реалізацію. Необхідно добитися такої правової єдності, при якій кожний нормативний документ був би професійним, корисним і не завдавав шкоди.

Для досягнення таких результатів необхідна методика підготовки, прийняття й реалізації нормативних актів для владно-виконавчих і господарських структур, введення в навчальному процесі спеціальної дисципліни для реалізації нормотворчих функцій, передбачення в Держбюджеті витрат на такі цілі, запозичення класичного зарубіжного досвіду в цій справі.

Враховуючи творчість процесу законотворення, слід узаконити порядок підготовки, прийняття й реалізації нормативних актів, затвердити його у Верховній Раді, зобов'язати для загального застосування суб'єктами влади й управління, економіки та господарювання.

Пріоритетне місце в правотворчості посідає законодавчий процес. Він має зазнати істотної зміни. Парламент країни повинен налічувати не менше половини професійних юристів. У такому випадку Верховна Рада є професійним законодавчим органом.

Сьогодні вона налічує 15% юристів від загального складу парламенту. Слід створити такий порядок, при якому професійні юристи розробляють закони і професійні юристи їх приймають. У результаті — професійне законодавство. У Верховній Раді слід сформувати юридичну структуру, яка б адаптувала національне законодавство до європейського законодавства. Належить вдосконалити порядок розроблення і прийняття законів [22].

З цією метою корисно визначити найавторитетніші і найкваліфікованіші юридичні структури (науково-дослідні, навчальні й інші) для професійної підготовки проектів законів. Представляти в парламенті проект закону повинен безпосередній його розробник (автор) за участю внутрішніх і зовнішніх експертів. Голосування має бути відкритим за кожною статтею проекту закону.

Потрібно мати на увазі, що законодавча продукція є найдорожчою, на яку, наприклад, у США витрачають до одного млрд. дол. на рік[8].

Закони Верховної Ради повинен підписувати лише її Голова. Ураховуючи особливу значущість цієї проблеми, до Конституції України слід ввести розділ «Законодавчий процес», в якому закріпити його специфіку. Наприклад, у Конституції Італії закріплено укладання законів, де зазначено процедуру їх обговорення та прийняття [9].