1.3. Суб’єкти державного фінансового контролю

За ознаками ініціювання і здійснення контролю суб’єкти державного регулювання економіки поділяють на дві групи: ті, що здійснюють загальний, і ті, що здійснюють спеціалізований державний фінансовий контроль.

До суб’єктів контролю першої групи належать ті органи державної влади та управління, які є і ініціаторами, і виконавцями контролю, до того ж не тільки в галузі фінансів. Здійснення специфічних контрольних повноважень ними делегується підпорядкованим їм спеціалізованим структурам. Наприклад, функції зі здійснення постійного контролю за використанням коштів державного бюджету парламент України делегував Рахунковій палаті. Уряд і Міністерство фінансів, в свою чергу, делегували функції зі здійснення поточного контролю за видатками державного бюджету Державному казначейству, а наступний – державній контрольно-ревізійній службі. Функції фіскального контролю за діяльністю платників податків главою держави покладено на Державну податкову службу.

Передусім до суб’єктів, що здійснюють загальний державний фінансовий контроль, треба віднести Верховну Раду України, Кабінет Міністрів, Національний банк, Міністерство фінансів, Фонд державного майна.

У цілому суб’єкти контролю, яким нормативно-правовими актами, прийнятими переважно суб’єктами контролю першої групи, делеговано функції зі здійснення постійного контролю у сфері фінансів, належать до суб’єктів контролю другої групи. Відмінність цих суб’єктів полягає в тому, що за результатами їхньої роботи управлінські рішення переважно приймають суб’єкти контролю першої групи (тобто органи представницької і виконавчої влади).

Важливе місце у системі державного фінансового контролю посідає Міністерство фінансів України, яке є центральним спеціалізованим органом виконавчої влади з управління фінансами. Міністерство фінансів має понад вісімдесятирічний стаж (існувало й у складі Центральної Ради, і за часів колишнього Союзу), але його діяльність відповідними законами не врегульована.

Контрольна функція Міністерства фінансів випливає з того, що згідно з Положенням про Міністерство фінансів України, одним із основних завдань Мінфіну визначено забезпечення ефективного використання бюджетних коштів і здійснення в межах своєї компетенції державного фінансового контролю.

Відповідно до поставлених цим документом завдань Мінфін:

- здійснює у випадках, передбачених законодавством, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності;

- здійснює в межах своїх повноважень контроль за цільовим використанням коштів державного та місцевих бюджетів, бере участь у здійсненні контролю за дотриманням інтересів держави в управлінні державними корпоративними правами відповідно до законодавства;

- проводить у міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, в установах банків та інших фінансово-кредитних установах усіх форм власності перевірки фінансово-бухгалтерських документів, звітів, планів, кошторисів та інших документів щодо зарахування, перерахування і використання бюджетних коштів, а також отримує пояснення, довідки і відомості з питань, що виникають під час перевірки;

- здійснює у межах своїх повноважень контроль за дотриманням суб’єктами підприємницької діяльності законодавства, що регулює питання видобутку, виробництва, використання і реалізації дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, проводить в установленому порядку перевірку щодо операцій з дорогоцінними металами і камінням;

- здійснює фінансовий контроль за діяльністю агентів, що мають свідоцтво на проведення державних грошових лотерей.

Головною контрольно-ревізійною інституцією з контролю за збереженням суб’єктами господарювання матеріальних цінностей і раціональним використанням фінансових ресурсів є Державна контрольно-ревізійна служба України (ДКРС). У 1993 році Верховна Рада України ухвалила закон, яким визначено статус, структуру, функції, права та обов’язки органів державної контрольно-ревізійної служби.

Указом Президента України від 15 грудня 1999 року № 1572 керівний орган ДКРС – Головне контрольно-ревізійне управління – віднесено до складу центральних органів виконавчої влади зі статусом державного комітету. Надалі цей статус закріплено Указом Президента України від 27 серпня 2000 року № 1031 «Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи» та Положенням про Головне контрольно-ревізійне управління України. Зокрема останнім визначено, що ГоловКРУ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра фінансів України.

До основних суб’єктів державного фінансового контролю належать також органи державної податкової служби, яка була створена згідно із Законом УРСР від 4 грудня 1990 року № 509-ХІІ. Основним завданням цієї служби стало забезпечення дотримання законодавства про податки, облік усіх платників податків та інших обов’язкових платежів, а також здійснення контролю і забезпечення правильності обчислення та сплати відповідних платежів.

Відповідно до Указу Президента України від 22 серпня 1996 року № 760 на базі Державної податкової інспекції України утворено Державну податкову адміністрацію України як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує регулярне надходження коштів у державні фонди фінансових ресурсів. Також утворено державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, районах, містах і районах у містах. Проте даним Указом деякою мірою фактично порушувалося положення статті 67 Конституції України, яке передбачає функціонування в державі саме податкових інспекцій, а не адміністрацій, до яких громадяни подають декларації.

Звичайно, така невідповідність положень Указу Конституції України не мала права на існування. Тому Законом України від 5 лютого 1998 року «Про внесення змін до Закону України «Про державну податкову службу в Україні» дещо змінено назви низових ланок податкових органів: державні податкові адміністрації в районах, містах (крім міст Києва і Севастополя), районах у містах були перейменовані на інспекції. Також Закон закріпив статус податкової міліції у складі органів державної податкової служби як спеціального підрозділу з боротьби із податковими правопорушеннями.

З проголошенням незалежності України у бюджетній системі відбувалися постійні зміни, одна з яких привела до відновлення системи казначейських органів, ліквідованих після революції 1917 року. Ці органи покликані займатися виконанням державного бюджету України та здійсненням контролю за витратами отримувачами його коштів.

Офіційно Державне казначейство було створене у 1995 році при Міністерстві фінансів на підставі Указу Президента України «Про Державне казначейство України».

Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року № 590 було затверджено Положення про Державне казначейство, яке і визначило правовий статус Державного казначейства в системі органів виконавчої влади.

Одним із завдань Державного казначейства України визначено здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України, надходженням і використанням коштів державних цільових фондів і позабюджетних коштів. Для цього органи казначейства наділені правом проводити у міністерствах, інших центральних та місцевих органах державної влади, на підприємствах, в установах, організаціях, установах банків незалежно від форм власності перевірки фінансово-бухгалтерських документів про зарахування, перерахування і використання бюджетних коштів.

Контроль за дотриманням митного законодавства підприємствами, установами і організаціями незалежно від форми власності і виду діяльності забезпечує Державна митна служба України, органи якої, зокрема, перевіряють правильність декларування товарів, що перетинають митний кордон України, нарахування, повноту і своєчасність внесення з них податків (ПДВ, акцизного збору і мита) та інших платежів, дотримання встановленого порядку переміщення через митний кордон України валютних цінностей.

Правові основи діяльності органів митної служби визначили Закон України «Про митну справу в Україні», остання редакція якого прийнята парламентом в 2000 році, Митний кодекс України від 12 грудня 1991 року та Положення про Державну митну службу України, затверджене Указом Президента України від 24 серпня 2000 року № 1022.

Причетний до державного фінансового контролю і Фонд державного майна України. В частині здійснення державного фінансового контролю завданнями ФДМУ є нагляд за додержанням прав держави як власника частки акцій в акціонерних товариствах, видача ліцензій посередникам щодо організації підготовки до приватизації та продажу об’єктів приватизації.

Для реалізації цих завдань Фонд має право проводити інвентаризації загальнодержавного майна, що, відповідно до державної програми, підлягає приватизації, здійснювати аудиторські перевірки ефективності його використання, а також контролювати обіг приватизаційних паперів. Тобто Фонд може здійснювати контроль як на державних підприємствах, так і у акціонерних товариствах з часткою державного майна.

Дотримання учасниками фондового ринку (у т.ч. підприємствами незалежно від форми власності) обов’язкових нормативів достатності власних коштів, інших показників і вимог, що обмежують ризики по операціях з цінними паперами, ціноутворенням та дотриманням емітентами і операторами умов їх продажу (розміщення) на ринку здійснює Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку.

Повноваження Державної інспекції України по контролю за цінами в частині державного фінансового контролю вперше були врегульовані у Положенні про Державну інспекцію України по контролю за цінами, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 1991р. № 353. Вони випливають з таких завдань інспекції: здійснення державного контролю за дотриманням встановленого порядку затвердження й застосування цін і тарифів у міністерствах і відомствах, державних, кооперативних і громадських підприємствах, організаціях і установах, а також на підприємствах, в об’єднаннях, установах і організаціях, заснованих за іншими формами власності, включаючи спільні підприємства; перевірка обґрунтованості затверджених міністерствами і відомствами України, об’єднаннями, підприємствами та організаціями в межах їхньої компетенції, незалежно від форм власності й господарювання, цін і тарифів, стану організації та ефективності роботи відомчого контролю за цінами.

Відносно молодою серед діючих органів державного фінансового контролю в Україні є Рахункова палата, функціонування якої хоча і було визначено статтею 98 Конституції України, однак її статус і повноваження прописані в Законі України «Про Рахункову палату», який прийнято 11 липня 1996 року.

Рахункова палата, як конституційний орган парламентського контролю, проводить ревізії і перевірки за витрачанням коштів Державного бюджету України і державних позабюджетних фондів в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форми власності. До її функцій віднесено також здійснення контролю за законністю і своєчасністю руху бюджетних коштів в уповноважених банках та кредитних установах України.

Згідно з Указом Президента України від 10 грудня 2001 року № 1199 «Про заходи щодо запобігання легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» у складі Міністерства фінансів утворено Державний департамент фінансового моніторингу, який здійснює обов’язковий фінансовий контроль за всіма фінансовими операціями, що визначені законом як значні або сумнівні.

Відповідно до Положення, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.2002 № 194, основним завданням Департаменту визначено збір, обробку і аналіз інформації про фінансові операції, що підлягають обов’язковому фінансовому контролю, та інші операції, пов’язані з легалізацією (відмиванням) таких доходів. Для цього його наділено правом одержувати від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань.

Функціями державного фінансового контролю наділено також Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України. Так, згідно із Законом України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» цей орган має повноваження на розробку і затвердження нормативно-правових актів, обов’язкових до виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, учасниками ринків фінансових послуг, їх об’єднаннями, та контроль їх виконання, а також контроль за достовірністю інформації, що надається учасниками ринку фінансових послуг і проведення моніторингу руху капіталу в Україну та за її межі через ринки фінансових послуг. Для забезпечення своїх функцій комісія має право інспектувати фінансові установи, до яких, зокрема, належать банки, кредитні спілки, ломбарди, лізингові компанії, довірчі товариства, страхові компанії, інвестиційні фонди тощо.

Право на здійснення державного фінансового контролю мають і підрозділи державних цільових та позабюджетних фондів. Наприклад, Пенсійний фонд України, що є позабюджетним державним фондом і діє на підставі Положення, затвердженого Указом Президента України від 1 березня 2001 року № 121, має право на проведення в установленому порядку на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форми власності планових та позапланових перевірок фінансово-бухгалтерських документів, планів, кошторисів та інших документів щодо правильності обчислення та сплати збору на обов’язкове державне пенсійне страхування, інших платежів до Пенсійного фонду, а також використання його коштів.

Питання та завдання

1. Яка функція державного фінансового контролю реалізується під час доведення органом ДКРС результатів ревізії бюджетної установи до вищої організації?

2. Чи належить встановлення правових норм, які визначають порядок використання суб’єктами господарювання фінансових ресурсів, до складових мети державного фінансового контролю?

3. Які операції є об’єктами фінансового контролю?

4. Який об’єкт державного фінансового контролю на мікрорівні визначається пріоритетним для контролю?

5. Як називається контроль, що здійснюється через утворені власником органи, їхні фінансово-економічні служби в межах визначених власником (органом управління) повноважень та/або шляхом залучення аудиторських фірм (аудиторів), які мають право на проведення аудиторської діяльності?

6. Як називається форма державного фінансового контролю, основним завданням якої є виявлення ознак, що можуть свідчити про відхилення від принципів використання фінансових ресурсів, шляхом аналізу офіційної та оперативної звітності, іншої постійної чи періодичної інформації про функціонування суб’єкта господарювання?

7. Який принцип передбачає пристосованість системи контролю до фінансової діяльності господарюючих суб’єктів і залежить від повноти виконання контролюючими суб’єктами таких основних вимог: контроль має здійснюватися безперервно, регулярно й системно; бути своєчасним за терміном здійснення, старанним і повним щодо охоплення об’єктів контролю; бути оперативним, дієвим, гласним і різнобічним?

Тестові завдання

1. Що таке державний фінансовий контроль у ринкових умовах господарювання?

а) державний фінансовий контроль – одна з найважливіших функцій державного управління, спрямована на розкриття відхилень від прийнятих стандартів законності, доцільності й ефективності управління фінансовими ресурсами й іншою державною власністю, а за наявності таких відхилень – на своєчасне прийняття відповідних корегувальних і превентивних заходів;

б) державний фінансовий контроль – це особлива управлінська функція держави, реалізація якої передбачає встановлення правових норм, які визначають порядок використання суб’єктами господарювання фінансових ресурсів, проведення моніторингу чи інших контрольних дій за дотриманням цих норм, виявлення правопорушень у частині використання фінансових ресурсів, їх усунення, блокування незаконних фінансових операцій і здійснення заходів щодо компенсації збитків, нанесених державі, суб’єктам господарювання та громадянам;

в) державний фінансовий контроль – це діяльність державних органів, спрямована на перевірку дотримання суб’єктами господарювання встановлених норм обігу фінансових ресурсів, виявлення правопорушень у частині їх використання та здійснення заходів щодо усунення фінансових порушень.

2. Що таке інформаційна функція державного фінансового контролю?

а) результати державного фінансового контролю повинні бути доведені до вищих органів управління, правоохоронних органів і широкої громадськості;

б) інформація, одержана в результаті здійснення державного фінансового контролю, має стати основою для прийняття відповідних управлінських рішень і вжиття корегувальних заходів, які забезпечать функціонування суб’єкта господарювання відповідно до встановлених державою норм;

в) результати державного фінансового контролю передбачають усунення суб’єктом господарювання наслідків допущених фінансових порушень, умов, що їм сприяли, та розробку організаційно-правових заходів з розповсюдження прогресивних методів господарювання і недопущення фінансових порушень на інших об’єктах державного регулювання.

3. Що таке профілактична функція державного фінансового контролю?

а) виявлення незаконних видатків, безгосподарності, недостач, крадіжок і зловживань, а також встановлення осіб, винних у фінансових порушеннях;

б) виявлення умов, що сприяють порушенню норм і стандартів, встановлених законами та нормативно-правовими актами, та виникненню безгосподарності, недостач, крадіжок і зловживань, а також встановлення осіб, винних у фінансових порушеннях, і притягнення їх до відповідальності відповідно до законодавства;

в) виявлення незаконних і нецільових видатків, крадіжок і зловживань, а також встановлення осіб, винних у фінансових порушеннях, і притягнення їх до відповідальності відповідно до законодавства.

4. Що таке мобілізуюча функція державного фінансового контролю?

а) заходи органу державного фінансового контролю, спрямовані на прийняття відповідних управлінських рішень і вжиття корегувальних заходів, які забезпечують функціонування суб’єкта господарювання відповідно до встановлених державою норм і спрямовані на усунення наслідків допущених фінансових порушень, умов, що їм сприяли, та розробку організаційно-правових заходів з недопущення фінансових порушень на інших об’єктах державного регулювання;

б) заходи, спрямовані на усунення суб’єктом господарювання наслідків допущених фінансових порушень, умов, що їм сприяли, та розробку організаційно-правових заходів з недопущення фінансових порушень на інших об’єктах державного регулювання;

в) заходи органу державного фінансового контролю, спрямовані на усунення суб’єктом господарювання наслідків допущених фінансових порушень, умов, що їм сприяли, та розробку організаційно-правових заходів з розповсюдження прогресивних методів господарювання та недопущення фінансових порушень на інших об’єктах державного регулювання.

5. Яка мета державного фінансового контролю?

а) встановлення правових норм, які визначають порядок використання суб’єктами господарювання фінансових ресурсів, забезпечення процесу державного управління і регулювання економіки достовірною інформацією про дотримання суб’єктами господарювання встановлених державою обмежувальних параметрів обігу фінансових ресурсів, оцінка економічної ефективності господарської діяльності, блокування в ній відхилень від прийнятих стандартів, що перешкоджають мобілізації, цільовому та ефективному використанню державних фінансових ресурсів, і попередження таких порушень на майбутнє;

б) виявлення відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних ресурсів на найбільш ранній стадії для того, щоб мати можливість вжити корегувальних заходів, а в окремих випадках – притягнути до відповідальності, отримати компенсацію за заподіяну державі шкоду або здійснити заходи для запобігання їх порушень чи скорочення у майбутньому;

в) виявлення фінансових правопорушень, оцінка економічної ефективності господарської діяльності, вжиття корегувальних заходів і притягнення винних осіб до відповідальності, визначеної законодавчими актами.

6. Які види фінансового контролю розрізняють за ознаками статусу виконавця контролю і змісту контрольних дій?

а) державний контроль, контроль власника і незалежний аудит;

б) державний контроль, муніципальний контроль, контроль власника і незалежний аудит;

в) державний, муніципальний, господарський і громадський контроль.

7. Що таке попередній контроль?

а) контроль, який проводиться силами суб’єкта господарювання напередодні ревізії чи перевірки, яка здійснюватиметься органом державного фінансового контролю, з метою мінімізації фінансових санкцій до підконтрольного підприємства, установи, організації;

б) контроль, що передує прийняттю управлінського рішення (проведення контрольних заходів передує здійсненню операцій з фінансовими ресурсами; цей контроль направлений передусім на запобігання незаконним і неефективним витратам, втратам фінансових ресурсів, а також на недопущення порушення законодавства у прийнятті управлінського рішення);

в) контроль, що здійснюється на стадії до складання фінансової звітності про використання фінансових, матеріальних і трудових ресурсів (контрольні заходи проводяться безпосередньо під час здійснення операції з фінансовими ресурсами, що дає змогу виявляти й оперативно усувати порушення, мінімізуючи тим самим його наслідки).

8. Що таке наступний контроль?

а) контроль, що здійснюється на стадії після складання фінансової звітності про використання фінансових, матеріальних і трудових ресурсів;

б) контроль, що здійснюється на стадії виконання управлінського рішення (контрольні заходи проводяться безпосередньо під час здійснення операції з фінансовими ресурсами, що дає можливість виявляти й оперативно усувати порушення, мінімізуючи тим самим його наслідки);

в) контроль, що здійснюється після закінчення терміну виконання управлінського рішення (контрольні заходи проводяться по закінченню операцій з фінансовими ресурсами з метою встановлення рівня дотримання норм законодавства).

9. Які органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями на здійснення контролю за додержанням комерційними банками правил касового виконання державного бюджету за доходами?

а) Національний банк, Рахункова палата, Міністерство фінансів, Державне казначейство, Головне контрольно-ревізійне управління, Державна податкова адміністрація;

б) Рахункова палата, Міністерство фінансів, Державне казначейство;

в) Рахункова палата, Головне контрольно-ревізійне управління, Державна податкова адміністрація.