Тема 8.5. Гражданин, гражданство и государство

Вопрос о соотношении права и государства с давних пор решается с двух диаметрально противоположных точек зрения. Одни безоговорочно связывали появление права с деятельностью государства, признавая в качестве правовых норм только те, которые фиксировались в нормативных актах государственных органов и должностных лиц. Другие, напротив, полагали, что право существовало и существует вне деятельности государства, что государство само является порождением права.

К сожалению, на практике обе эти крайние позиции часто вели к неблагоприятным последствиям. В первом случае государство (в частности, чиновничество) начинало чувствовать себя источником высшей справедливости, а право при этом представлялось единственно в качестве универсального инструмента проведения государственной воли, в качестве своего рода придатка к государственной деятельности. Во втором случае государству отводилась второстепенная роль проводника тех норм, которые формируются помимо его участия.

истина заключается, видимо, в третьем подходе, в поиске золотой середины. Для этого необходимо отвлечься от того, какими предстают государство и законодательство в те или иные конкретные исторические периоды. Право и государство неразделимы, если вести речь о кардинальных причинах их появления в обществе, взаимообусловлены, формируют друг друга и взаимно влияют друг на друга.

«Совершенное государство» призвано выявить подлинную справедливость общественных отношений и зафиксировать ее в законах и подзаконных актах. Этим самым формируются нормы общеобязательные, формально определенные, способные выступать в качестве всеобщего масштаба поведения для всех, кто оказывается в ситуациях, предусмотренных нормативными актами. Только такие нормы могут быть взяты под охрану государства. Только их невыполнение влечет за собой меры государственного принуждения.

Итак, государство:

• отыскивает право;

• формулирует право;

• охраняет его.

Однако и право оказывает на государство существенное влияние:

• в правотворческой деятельности все органы государства должны следовать требованиям жизни, растворенной в ней «правде»;

• в правоисполнительной и правоохранительной деятельности все органы, все должностные лица должны следовать праву, выраженному в законах и основанных на законе иных актах государства;

• все органы государства создаются и функционируют не иначе, как только на основе закона, в пределах той компетенции, которая зафиксирована в нормативных правовых актах.

Долгое время в России господствовала позиция, по которой главенство отдавалось государству (этатистский подход). О значении права для государства говорили в основном в смысле использования законов для осуществления государственных функций. В последние годы акцент делается на несколько иной роли права по отношению к государству. формирование правового государства, которое мыслится как альтернатива авторитаризму и тоталитаризму, невозможно без установления правовых основ государственного строительства, без соблюдения правопорядка и принципа законности. Правовое государство рассматривают как одну из высших социальных ценностей, призванных утвердить гуманистические начала, обеспечить и защитить свободу, честь и достоинство личности.

создание правового государства связано с максимальным обеспечением прав и свобод человека, ответственностью государства перед гражданином и гражданина перед государством, с повышением авторитета закона и строгим его соблюдением всеми государственными органами, общественными организациями, коллективами и гражданами, с эффективной работой правоохранительных органов.

Очевидно, пройдут десятилетия, пока идеи правового государства воплотятся в действительность. Пока же его формирование протекает скачкообразно, по формуле «шаг вперед – два шага назад». Позитивный результат зависит от того, насколько успешно будут преодолеваться обстоятельства, препятствующие созданию правового государства.

Нормативным выражением основ взаимоотношений гражданина и государства в том или ином обществе является правовой статус личности, под которым понимают законодательно установленные и взятые в единстве права, свободы и обязанности человека. Ряд ученых включает в правовой статус личности гражданство, другие же специалисты полагают, что этот элемент следует считать лишь предпосылкой правового статуса. В любом случае, вопрос о гражданстве является одним из ключевых в законодательстве всех стран.

Понятие гражданства известно давно. В него вкладывался и вкладывается различный смысл. В самом первоначальном смысле гражданином был и является человек, который имеет тесную связь с определенным государством. Он – часть этого государства, связав с ним тесными узами. Термин «гражданин» известен в Древнем Риме и в таком контексте встречается даже в Библии, потому что Апостол Павел был римским гражданином. Когда ему грозило телесное наказание, он сослался на то, что он римский гражданин, и его нельзя так наказывать. Иногда понятие гражданства считают синонимом термина «подданство». Это неточно. «подданный» – термин времен абсолютизма, когда человек был подданным (находился «под данью») феодального правителя. Если уж использовать этот термин, то только для обозначения гражданина страны с монархической формой правления, т. е. подданный – это гражданин монархии, но не республики.

Как же в настоящее время определяют понятие гражданства?

Гражданство – это устойчивая политико-правовую связь человека (гражданина) с государством, предполагающую наличие определенных взаимных прав и обязанностей.

Связь эта носит политико-правовой характер, поскольку является одним из проявлений политической организации общества и, вместе с тем, создает вполне определенные юридические последствия как для государства, так и для его гражданина.

Эта форма связи имеет устойчивый во времени и в пространстве характер, поскольку не ограничивается каким-либо определенным промежутком времени и не прекращается автоматически при нахождении гражданина на территории иностранного государства, в открытом море, в космическом пространстве и т.д.

Эта форма связи влечет определенные взаимные юридические права и обязанности.

Состояние без гражданства. Людей без гражданства называют «апатриды» или «аполиды». лица без гражданства имеют меньший комплекс прав, поскольку не имеют связи с каким-то конкретным государством, а в самых неблагоприятных ситуациях они не могут воспользоваться консульской защитой.

Статус их существенно отличается от статуса даже иностранцев, поскольку они не имеют политических прав ни на территории, где они фактически живут, ни в каком-нибудь другом месте. Что касается положения в сфере гражданских (имущественных) прав, то, как правило, ограничений в этой области у них нет. Они могут вступать в сделки, покупать землю, работать и т.д. Главное требование, чтобы они были легализованы, чтобы проживали на данной территории на законных основаниях, В некоторых случаях от них требуется получение специального документа, подтверждающего право жить на территории этого государства (вид на жительство).

Приобретение гражданства.

В литературе называют два основных (чаще встречающихся, но есть еще и другие) способа: филиация и натурализация.

1. Филиация – это приобретение гражданства по рождению. Есть две разновидности этого способа приобретения гражданства, как это установили еще древнеримские юристы: «по праву почвы и «по праву крови».

Гражданство по праву почвы » («jus soli») означает, что ребенок, рожденный на конкретной территории, приобретает гражданство того государства, на чьей территории он родился. Принцип признан только 19 государствами мира.

Гражданство по крови («jus sanguinis») означает, что ребенок, родившийся у граждан данного государства, приобретает гражданство своих родителей, т.е. он приобретает его вместе с кровью своих родителей. Этот принцип распространен значительно чаще, чем предыдущий.

в большинстве стран применяется «смешанный принцип» – и право крови, и право почвы должны наличествовать одновременно для того, чтобы лицо приобрело гражданство. Например, в американском законодательстве гражданством по рождению признается рождение на территории США, ему отдастся первенство. Если американский ребенок родится в Париже, и его американские родители будут там же, он будет гражданином Америки, но вот американским президентом он стать не сможет. Поэтому многие американские матери, если находятся в Европе и чувствуют приближение родов, стараются поскорее вернуться в США (на всякий случай, вдруг будущий ребенок захочет стать президентом!). Гражданство по рождению имеет отличительную черту, суть которой в том, что это приобретение гражданства без просьбы того, кто получает гражданство. Это всегда получение гражданства ребенком, младенцем, без его желания.

2. Натурализация как способ приобретения гражданства на практике встречается значительно реже. Как правило, натурализация связана с волеизъявлением лица, приобретающего гражданство, и осуществляется в одной из следующих форм:

• прием в гражданство;

• пожалование гражданства;

• в результате вступления в брак, усыновления;

• при частичных территориальных изменениях.

Наиболее распространен прием в гражданство, который возможен как для иностранцев, так и для лиц без гражданства. Основание и порядок приема в гражданство устанавливаются национальным законодательством. при решении вопроса о приеме в гражданство недопустимы ограничения по каким-либо дискриминационным признакам (пол, раса, язык, отношение к религии, имущество и т.д.). Вместе с тем законодательство многих (но не всех!) государств содержит определенные требования к лицам, желающим получить его гражданство. Чаще всего в число таких условий включаются определенный уровень знания языка; образовательный уровень; проживание в течение определенного времени на территории данного государства, т.е. ценз оседлости (например, во Франции – 3 года – вид на жительство, 5 лет – гражданство); лояльность по отношению к данному государству; наличие официального (т.е. законного) источника средств к существованию.

Приобретение гражданства в результате его пожалования (октроированное гражданство) встречается крайне редко (чаще – в государствах с монархической формой правления). Так, Сенат США после высылки Александра Солженицына из СССР (в 1974 г.) и после того, как стало известно, что Солженицын хотел бы жить в США, своим специальным постановлением предоставил ему и его семье права гражданства США. таких случаев немного, потому что гражданство даруется лишь за особые заслуги и очень известным людям.

Приобретение гражданства в результате вступления в брак регулируется Конвенцией о гражданстве замужней женщины, 1957 г., являющейся одним из немногочисленных многосторонних соглашений конвенционного типа, в которых в той или иной степени затрагиваются вопросы гражданства. В соответствии с Конвенцией гражданство женщины не подлежит автоматическому изменению в случае ее вступления в брак с иностранцем, расторжения такого брака или изменения во время состояния в браке гражданства мужем. Однако до настоящего времени эта Конвенция ратифицирована только 27 государствами; некоторые же страны (в основном арабские – Ближнего и Среднего Востока, некоторые государства Африки) этого правила категорически не признают, прежде всего – в силу исторически сложившихся национальных традиций.

Приобретение гражданства в результате усыновления регулируется нормами Конвенции о правах ребенка, 1989 г. Гражданство усыновленного определяется усыновителями (или по согласованию, или в соответствии с гражданством приемного отца, либо матери) – но только лишь до достижения им определенного возраста, установленного национальным законодательством (в разных странах от 7 до 21 года). По достижении этого возраста вопрос о гражданстве решает сам усыновленный (сохраняет имеющееся гражданство или принимает гражданство одного из усыновителей).

При частичных территориальных изменениях, т.е. при переходе части территории одного государства к другому, возникает вопрос о гражданстве населения передаваемых территорий.

Еще в 19 веке действовало правило (принцип) трансферта, согласно которому гражданство жителей следовало за государственной принадлежностью территории их проживания, т.е. жители автоматически переходили в гражданство того государства, которому передавалась соответствующая территория. В настоящее время это правило не применяется.

Значительно более демократическим является правило (принцип) оптации, согласно которому жителям передаваемых территорий предоставляется право выбора своего гражданства; вопрос о гражданстве населения передаваемых территорий обязательно решается в международном договоре о частичных территориальных изменениях.

Национальное законодательство многих стран предусматривает институт реинтеграции («возвращение» гражданства); особое значение он имеет для тех государств, которые устанавливают усложненный порядок предоставления своего гражданства (для приобретения гражданства России иностранцем законодательством предусмотрено последовательное прохождение 11 этапов, если же он ранее был гражданином Союза ССР (Российской Федерации), имеет родственников в России, проживает на территории государств, являющихся участниками СНГ, то процедура упрощается до 3 этапов). На практике институт реинтеграции часто ошибочно называют репатриацией (возвращение на территорию своего государства лиц, незаконно депортированных, как правило, в ходе вооруженного конфликта). Однако насильственное перемещение лица в другое государство по нормам международного права смены гражданства не влечет, поэтому в случае репатриации следует говорить не о восстановлении, а о сохранении своего гражданства.

Утрата гражданства.

Основания и порядок утраты гражданства, т.е. прекращения политико-правовой связи с конкретным государством, устанавливаются национальным законодательством.

Утрата гражданства становится возможной в следующих случаях:

• По инициативе самого лица (т.е. добровольный выход из гражданства) – предполагает возбуждение вопроса о выходе из гражданства самим лицом перед соответствующими органами своего государства. Основания, порядок выхода из гражданства устанавливаются исключительно национальным законодательством.

• По инициативе государства (т.е. лишение гражданства). Этот правовой институт признается далеко не всеми государствами. Осуществляется в порядке санкции (чаще всего за действия, которые наносят серьезный ущерб государству или подрывают его безопасность) – исключительно на условиях и в порядке, предусмотренном национальным законодательством.

Двойное гражданство (бипатризм) – это принадлежность, политико-юридическая связь лица с двумя государствами. Состояние лица одновременно в гражданстве нескольких государств создает существенные неудобства как для него самого, так и для государств. Такой гражданин имеет право требовать предоставления ему гражданских прав в полном объеме во всех государствах своего гражданства, но и те в свою очередь могут требовать от него выполнения всех гражданских обязанностей – также в полном объеме, например, исполнения воинской обязанности (воинской повинности). Очевидно, что гражданские обязанности в разных странах могут оказаться попросту несовместимыми.

В некоторых случаях двойное гражданство является скорее акцией политической: например, все граждане еврейской национальности считаются гражданами Израиля. при прибытии в Израиль они не приобретают новое гражданство, а как бы восстанавливают утраченное.

Наиболее характерными причинами возникновения двойного гражданства являются:

• рождение ребенка у родителей, национальное законодательство о гражданстве которых исходит из принципа «крови», на территории государства, признающего принцип «почвы» (ребенок автоматически приобретает и гражданство родителей, и гражданство государства места его рождения);

• вступление в брак, если законодательство государства, чье гражданство имеет один из супругов, предусматривает автоматическое предоставление своего гражданства другому супругу, а утраты тем прежнего гражданства не происходит; усыновление (при аналогичных обстоятельствах);

• приобретение лицом иностранного гражданства, если при этом не происходит утраты предыдущего.

Итак, двойное гражданство – довольно редкое явление Государства чаще заключают договоры не о признании двойного гражданства, а о способах ликвидации одного, о способах устранения спорных моментов, когда такое состояние по каким-то причинам вдруг возникает.

Коллизии национального законодательства по вопросам гражданства приводят и к случаям, когда лицо не может подтвердить свою принадлежность к гражданству ни одного из государств, т.е. к случаям безгражданства.

Случаи безгражданства возникают чаще всего:

• при рождении ребенка у родителей, законодательство государства гражданства которых исходит из принципа «почвы» на территории государства, признающего принцип «крови»;

• вступление в брак при условии, если законодательство гражданства государства одного из супругов предусматривает автоматическую утрату его гражданства в этом случае, а законодательство государства супруга не предполагает автоматического предоставления ему своего гражданства; при усыновлении (при аналогичных обстоятельствах);

• при утрате прежнего гражданства по каким-либо основаниям и неполучении нового.

Лицо без гражданства (т.н. апатрид или аполид) обладает значительно меньшим объемом прав и свобод, чем граждане государства, на территории которого он находится:

• существенно ограничены в пользовании гражданскими правами;

• практически лишены прав политических;

• лишены возможности обратиться к дипломатической защите.

Практически в любом государстве временно находятся или постоянно проживают иностранцы.

Иностранец – лицо, находящееся на территории данного государства, но не являющееся его гражданином, и состоящее в гражданстве другого государства.

Правовое положение иностранцев определяется: национальным законодательством страны пребывания, законодательством страны своего гражданства, нормами международного права. Совокупность правовых норм, определяющих права и обязанности иностранца в данном государстве, составляют его правовой режим.

Принято выделять:

1. Национальный правовой режим, при котором иностранцам предоставляются права и свободы, в значительной степени приближенные к правам собственных граждан. Полного их уравнивания на практике никогда не происходит за счет лишения иностранцев политических прав. При этом ни один гражданин иностранного государства не может иметь прав и свобод больше, чем имеют или могут иметь собственные граждане.

2. Специальный режим, предполагающий предоставление иностранцам прав, установленных для них специально (международным договором или внутренним законодательством). В «чистом» виде этот правовой режим на практике не встречается. Национальные правовые системы обычно придерживаются следующей схемы: в области экономических, социальных части гражданских прав устанавливается национальный правовой режим; в области политических части гражданских прав, административного регулирования – специальный режим.

3. Привилегированный режим (существует только в историческом плане) предполагал наделение граждан некоторых европейских государств (метрополий) объемом прав и свобод, значительно превышавшим аналогичные права собственных граждан (режим капитуляции некоторых восточных государств – Китая, Индонезии, Индии, Афганистана и др.).

4. Режим наибольшего благоприятствования своеобразен тем, что позволяет выходить за рамки прав и преимуществ, формально установленных двусторонними международными договорами. При включении в международное соглашение такого условия все права и преимущества, которые уже имеют на тот момент времени или когда-либо впоследствии получат иностранцы – граждане третьих стран (не являющихся участниками данного соглашения), автоматически распространяются и на иностранцев – граждан договаривающегося государства. Как правило, такой режим государства устанавливают на основе взаимности.

Относительно новым в международном праве является институт убежища. Впервые право убежища было закреплено в Конституции Франции 1793 года, согласно которой «страна предоставляла убежище иностранцам, изгнанным из своего отечества за дело свободы». Дальнейшее развитие этого института шло как в рамках национального законодательства, так и на международном уровне, в основном – путем принятия односторонних деклараций.

До настоящего времени не выработано однозначного подхода к пониманию права убежища, что прослеживается как на уровне национального законодательства разных государств, так и в международном праве. Так конституции одних стран (например, Италии, Франции) исходят из права человека получать убежище, а конституция других – из права государства предоставлять убежище. Международное право на сей счет молчит.

Анализ национального законодательства государств по вопросам убежища, международных правовых актов позволяет сделать следующие выводы:

• каждый человек имеет право искать убежище в других государствах, спасаясь от преследования за политические взгляды и общественную деятельность;

• убежище не предоставляется лицу, обвиняемому в совершении преступления против человечества, а также уголовных преступлений, включенных в соответствующий перечень о выдаче;

• оценка оснований для предоставления убежища или отказа в нем осуществляется запрашиваемым государством;

• предоставление убежища означает разрешение въезда в государство, поселение, ограничение высылки и запрещения его выдачи;

• предоставление убежища является гуманным актом и не должно рассматриваться другими государствами как недружественный акт.

Убежище, предоставляемое на территории государства, называют территориальным, в дипломатическом представительстве или консульском учреждении другого государства – дипломатическим (распространено только в странах Латинской Америки).

К правовому статусу иностранцев близок статус беженцев, определяемый Конвенцией о статусе беженцев, 1951 г. и Протоколом, касающимся статуса беженцев, 1966 г. (Россия присоединилась к этим соглашениям в декабре 1992 года).

Под беженцами понимаются лица, которые вынужденно покинули свою страну по следующим причинам:

• в силу обоснованной опасности стать жертвой преследования по признаку расы, национальности, принадлежности к определенной социальной группе, политических или религиозных убеждений;

• в силу внешней агрессии, оккупации, других событий, серьезно нарушивших общественный порядок в стране или ее части;

• в силу явлений природного характера (засуха, землетрясение, наводнение и др.), если это подорвало материальные основы их существования.

В соответствии с Конвенцией 1951 года беженцам предоставляются те же права, которые предусмотрены для иностранцев, если для них не установлено специально иное, более благоприятное положение (как правило, это и происходит). В некоторых правах (на начальное образование, вознаграждение за труд) они уравниваются с собственными гражданами. Участники Конвенции взяли на себя обязательство по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев.

С предоставлением политического убежища тесно связан вопрос об экстрадиции, т. е. передаче другому государству лица, в отношении которого в этом государстве возбуждено уголовное преследование или вынесен приговор судом. Вопрос об экстрадиции обычно встает, когда лицо, совершившее преступление на территории одного государства (это может быть как гражданин данного государства, так и иностранец), укрывается в другом государстве. Бывают более сложные случаи: заявляется требование о выдаче государством его гражданина, совершившего преступление в другом государстве, но в большинстве стран (в том числе – в России) выдача своих граждан конституционно запрещена. Другое дело – выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах. Это возможно на основе международного договора о правовой помощи. Российская Федерация имеет договоры о правовой помощи по гражданским и уголовным делам с десятками стран; в этих договорах определены круг подлежащих выдаче лиц и условия их выдачи. Аналогичные нормы содержатся в Конвенции стран СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. Важнейшим условием экстрадиции является признание деяния лица преступным как в том государстве, которое требует выдачи, так и в государстве, которому предъявлено соответствующее требование (требование «двойной преступности»). В демократических странах экстрадиция осуществляется на основании судебного решения, при этом суды, как правило, отказывают в выдаче в случаях, когда совершенное лицом преступление влечет смертную казнь.

Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства и порядок экстрадиции подробно регулируются в части пятой УПК РФ. Допускается передача лица, осужденного в Российской Федерации, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является, и, наоборот, при определенных условиях отказ иностранному государству в выдаче осужденного для отбывания наказания в этом государстве.

Вопросы для повторения:

1. Какими признаками обладает гражданство как форма политико-правовой связи человека и государства?

2. Назовите способы приобретения гражданства.

3. назовите основные причины появления лиц с двойным гражданством и без гражданства.

4. Назовите способы утраты гражданства.

5. Какие правовые режимы иностранцев вы знаете?

6. Назовите основания для отказа в предоставлении политического убежища.