6. Форми, органи і посадові особи місцевого самоврядування

Ефективність місцевого самоврядування багато в чому залежить від організаційних принципів, покладених в основу відносин між представницькими і виконавчими органами. Закордонний досвід свідчить про різноманіття організаційних форм місцевого самоврядування.

Так у США в результаті еволюційного розвитку самоврядування склалося три основні форми: “мер – рада“, “рада – менеджер“, “комісійне урядування“.

Традиційною є форма “мер – рада“. Дотепер вона продовжує залишатися найбільш розповсюдженою. Цієї форми дотримують близько 2/3 муніципалітетів з населенням більш 2,5 тис. чол.

Разом з тим у науковій літературі немає єдиної думки про питання організації місцевого самоврядування, взаємодії представницьких і виконавчих органів.

Одні автори виділяють п'ять різних організаційних правових форм.

1. Форма “сильна рада - слабкий мер“ характеризується обмеженням прав мера з координації діяльності виконавчих органів і контролю за їхньою діяльністю. За мером закріплюються в основному представницькі й оперативно-виконавчі функції. Рада має великий обсяг прав у сфері урядування, у господарських і фінансових питаннях призначення на посаді.

2. Форма “сильний мер - слабка рада“. Для форми характерне обрання виконавчого органа (мера) безпосередньо населенням, що визначає його сильні позиції стосовно представницького органа. Мер самостійно вирішує багато поточних питань і має право відкладеного вето на рішення ради, що може бути переборено лише кваліфікованою більшістю голосів членів останньої.

3. Форма “рада – керуючий (менеджер)“ відображає прагнення до “очищення“ міської політики, до усунення корупції, неефективного й авторитарного правління. Керуючий являє собою політично нейтральну фігуру, професіонала у сфері громадського\суспільного урядування. Призначається на посаду і звільняється радою, що обирається населенням. Недоліком цієї моделі є неможливість чи утрудненість впливу населення на політику, що проводиться керуючим.

4. Комісійна форма. Комісія утворюється з осіб - уповноважених, кожний з яких керує чимось - або відділом міського уряду. У цій моделі не передбачається наявність вищої посадової особи. Її достоїнством є відсутність поділу властей, що приводить до уповільнення прийняття рішень. Недоліком цієї моделі може бути безконтрольність, нестача необхідного досвіду, відстоювання комісіонерами інтересів тільки своїх відділів, дестабілізація і відсутність співробітництва.

5. Комбінована форма. Керуючий чи головний адміністратор підпорядкований меру, а не раді. Наявність фахівця - керуючого забезпечує професіоналізм, а виборці мають можливість прямого впливу на міську політику, оскільки, голосуючи за чи проти мера, що призначає чи звільняє керуючого, вони тим самим голосують за збереження чи заміну міської адміністрації.

Представляється цікавої й інша модель організаційно-правових форм місцевого самоврядування:

1) мер - рада (Нью-Йорк, Сан-Франциско, Філадельфія й ін.);

2) рада - менеджер (Ванкувер);

3) рада - виконавчий комітет (Торонто);

4)рада - магістрат (Бремен, Гессен);

5)рада - комітет уповноважених (Калгарі);

6)рада - комітет з контролю (рада Лондонського Сіті);

7) комісійна форма.

У РФ був зроблений вибір на користь моделі “мер – рада“. Вона відтворює побудову органів федерації і тому носить умовну назву “федеральна“.

В Україні процес пошуку оптимального варіанта взаємодії представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування відбувався протягом тривалого часу. Під час підготовки й прийняття Конституції України питання про ради та їх долю було одним із найбільш дискусійних і політично гострих. Виявилися дві крайні позиції.

Одні наполягали на збереженні єдиновладдя рад (як це проголошувалося Конституцією України 1978 р.), інші не хотіли сприймати навіть саме слово “ради“, ототожнюючи їх із практикою будівництва соціалізму, окремо тими негативними явищами економічного і політичного характеру, якими це будівництво супроводжувалося.

Були й такі, хто основний недолік рад вбачав в їх колегіальності, неоперативності й безвідповідальності при вирішенні конкретних питань.

При прийнятті Конституції України і Закону “Про місцеве самоврядування в Україні“ перемогла та точка зору, що в демократичній, соціальній, правовій державі за умови поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, місцеві ради повинні виконувати функції місцевого самоврядування, що власне, і зафіксовано в ст.140 й інших нормах Конституції України.

Основний Закон, як відзначають багато вчених-державознавців, не сприйняв у своїх нормах ні принцип: “сильна рада - слабкий мер“, ні принцип: “слабка рада - сильний мер“.

По-перше, відповідно до Конституції органи місцевого самоврядування не розділяються на дві незалежні системи, оскільки виконавчі органи конституйовані як органи самої ради, їй підзвітні і підконтрольні.

По-друге, сільський, селищний, міський голова за посадою очолює виконавчий орган ради й у цій якості, також підзвітний і підконтрольний раді. В той же час чинна Конституція не робить його “слабким“, оскільки сільський, селищний, міський голова головує на засіданнях відповідної ради.

Таким чином, поєднанням в особі голови властивостей керівника виконавчого органу ради і “спікера“ ради, досягається розумна гармонія в роботі рад і їх виконавчих органів. Природно, що сільський, селищний, міський голова, повинен бути не тільки діловим адміністратором, але й досвідченим політиком, що може працювати з радою, із представленими в ній політичними силами, об’єднувати навколо себе більшість її депутатів. Як видно з вищевикладеного, органи місцевого самоврядування - це сукупність представницьких, виконавчих органів, їх посадових осіб, що покликані здійснювати функції місцевого самоврядування на відповідній адміністративно-територіальній одиниці.

Органами місцевого самоврядування є: сільські, селищні, міські, районні в містах (у випадку їх створення) ради - представницькі органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні сільські, селищні, міські територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією і Законом України.

Організація і діяльність перерахованих вище органів і посадових осіб місцевого самоврядування буде викладена в подальшому.