3. Місцеве самоврядування: поняття, система, сутність

Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені в XIX столітті. Конституційний рух, поштовх якому дали Американська і Велика Французька революції, привело не тільки до появи нових форм організації центральної влади, але із неминучістю поставив завдання і перетворення місцевого урядування на засадах, вільних від сильної бюрократичної опіки. Широке поширення одержали погляди Т. Джеферсона на самоврядування невеликих громад як на ідеальну форму державності. Вони породили концепцію “слоєного пирога“ влади, відповідно до якої муніципалітети визнавалися четвертою владою, контрольованої законом і судом, але не підпорядкованого урядові і його органам у центрі та на місцях.

У першій половині XIX ст. великим впливом користувалась теорія вільної громади. Її прихильники доводили, що право громади відати своїми справами має такий же природний і невідчужуваний характер, як права і свободи людини. Держава має поважати свободу громадського самоврядування, тому що громади виникли раніше ніж сама держава. Поняття “вільної громади“, як відзначали деякі науковці, не можна визнавати як основну ознаку самоврядування, тому виникла необхідність замінити її іншою концепцією.

Ряд науковців вважали, що самоврядування - це відання не державними, а власними господарськими справами громади. Звідси з'явилася й інша теорія – “господарська“.

Однак господарська теорія, яка намагалась звести всю діяльність самоврядних одиниць до господарських питань, незабаром втратила авторитет науки. Практика свідчила про те, що господарська діяльність не є основною ознакою місцевого самоврядування. Майже повсюдно органи самоврядування займалися негосподарськими питаннями (охорона громадського порядку, піклування про бідних, керівництво протипожежними і санітарними заходами тощо).

У XIX ст. значним впливом у науці користалася аналогічна господарській суспільна теорія місцевого самоврядування. Прихильники цієї теорії протиставляли самоврядування державному урядуванню. Сутність самоврядування вони вбачали у тому, що в його компетенцію входить здійснення місцевими співтовариствами тих завдань, які вони самі собі ставлять.

Найпослідовніші представники суспільної теорії ототожнювали самоврядні одиниці з приватними компаніями, благодійними і науковими товариствами. Звичайно, діяльність цих організацій відрізняється від адміністративної діяльності держави. Однак між ними і самоврядними одиницями існує сутєва відмінність. Насамперед, існування приватних союзів носить факультативний характер. Держава не вимагає, приміром, від акціонерних компаній і наукових товариств, щоб вони утворювалися і здійснювали ту чи іншу діяльність. Тим часом, на органи місцевого самоврядування вона покладає ряд завдань, виконання яких носить обов'язковий характер.

Приналежність людини до того чи іншого приватноправового союзу, благодійного товариства, клубу і підпорядкування їх вимогам залежить від її доброї воді. Приналежність же до тієї чи іншої самоврядної одиниці і підпорядкування її органам встановлюється законом.

Представники суспільної теорії марно намагалися скласти список справ, підвідомчих органам місцевого самоврядування, які б власне кажучи, відрізнялися від справ державного урядування. Однак державний характер діяльності самоврядних одиниць був переконливо доведений двома видатними німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнейстом.

Так, Р. Гнейст на численних прикладах, взятих із практики порядкування місцевими справами в Англії, показав, що такі обов'язки, як охорона громадського порядку, розкладка державних і місцевих податків, відання шляхами сполучення, опікування бідними, виконуються органами місцевого самоврядування за дорученням держави. Вона покладає їх на громади, виходячи з розуміння доцільності, тобто, вважає, що органи місцевого самоврядування справляються з ними краще державних. У тих місцевостях, де не існує органів самоврядування, справами, що складають їх звичайну компетенцію, відають державні органи.

Громадська теорія включала в собе, з одного боку, вірний висновок про те, що органи місцевого самоврядування повинні бути виділені із системи загальної державної адміністрації, а з іншого боку, - недійсне положення про їх повну відособленість від органів державної влади. Ця теорія мала чимало прихильників, які прагнули обґрунтувати недержавний характер діяльності самоврядних одиниць і знайти опору в боротьбі проти надмірного підпорядкування органів самоврядування контролю урядової адміністрації.

Державницька теорія самоврядування отримала широке поширення у XIX ст., основні положення якої були розроблені вищезгаданими вченими. Відповідно до цієї теорії самоврядування - це одна з форм організації місцевого державного урядування. Джерелом повноважень муніципальних органів є державна влада.

Але, якщо це так, то виникає питання, яким чином можна погодити виконання органами самоврядування завдань державних з їх самостійністю? У теоретичному вирішенні цього питання представниками державницької теорії можна знайти два різних підходи. Одні вчені критерій самостійності місцевого самоврядування вбачали в особливостях механізму заміщення муніципальних посад, інші - у тому, що органи самоврядування є не органами уряду, а органами місцевого населення, на які держава покладає здійснення певної частини своїх завдань.

Положення, відповідно до якого головна умова самостійності органів самоврядування полягає у тому, що вони є не органами уряду, а органами місцевого співтовариства, на які покладено виконання відповідних завдань державного урядування, було сформульовано Лоренцом Штейном. В другій половині XIX ст. воно стало панівним у юридичній науці.

Згідно цього підходу, урядові заклади є органами держави. Вони призначені тільки для того, щоб виконати її волю. Між державою і її органами неможливі юридичні відносини, що закріплюють взаємні права й обов'язки.

Інша справа органи місцевого самоврядування. Вони, хоча і входять до складу держави і підлеглі їй, є особливими юридичними особами, що володіють певними правами й обов'язками. Вони наділені власністю, мають право самостійно вступати в майнові відносини. На відміну від урядових закладів органи місцевого самоврядування існують не тільки для виконання функцій державного урядування. Вони виражають також особливі інтереси населення, що проживає на підвідомчій їм території. Ці інтереси можуть не збігатися з державними. Тому повноваження державних органів і місцевого самоврядування розмежовуються правовими нормами. Це додає взаєминам між державою і самоврядними одиницями характер юридичних відносин. Органи місцевого самоврядування не підкоряються прямим розпорядженням держави. Вони самостійно приймають постанови (які, щоправда, можуть бути в рамках закону скасовані чи змінені), не одержуючи безпосередніх вказівок від урядових органів.

Державницька теорія вплинула на розвиток вчення про місцеве самоврядування в XIX і ХХ ст.

Певним впливом у XIX ст. користувалася юридична теорія, що виникла на базі державницької теорії місцевого самоврядування. Її прихильники зводили сутність місцевого самоврядування до однієї основної ознаки - самоврядні одиниці є відособленими від держави публічно-правовими юридичними особами. Вони вважали, що права органів місцевого самоврядування невід'ємні і недоторканні для держави. Органи самоврядування, на їх думку, здійснюють волю не держави, а місцевих співтовариств. У громад маються особливі цілі й інтереси, що відрізняються від цілей і інтересів держави.

Однак ця теорія мала цілий ряд слабких місць:

- недоторканність прав органів місцевого самоврядування існує тільки для конкретних органів адміністрації, але не самої держави, що у праві законодавчо змінити їх чи зовсім відібрати;

- самоврядні одиниці, будучи суб'єктами наданих їм прав, так само, як і органи державної адміністрації, підлягають контролю уряду;

- неможливо визначити критерії, за допомогою яких можна було б установити, які функції, що виконуються органами самоврядування, відповідають їх власним інтересам, а які - інтересам держави (розмежувати ці дві сфери прагнула і суспільна теорія самоврядування).

Багато теоретичних положень, висунуті й обґрунтовані в працях А. Токвіля, Л. Штейну, Р. Гейнста, Н. Лазаревського, А. Градовського, В. Безобразова й інших учених XIX ст., лежать в основі сучасних поглядів на місцеве самоврядування і його роль у системі керування суспільством.

Українське законодавство базується на державницькій теорії місцевого самоврядування, про що свідчить Розділ XI Конституції України і Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні“. Нині чинна законодавча база є концентрованим вираженням історичного досвіду місцевого самоврядування в Україні, що був досягнутий практичним втіленням у життя попередніх нормативних актів, що регулюють діяльність органів місцевого самоврядування.