5.3. Законодательство и лицензирование недропользования

Законодательство Российской Федерации о недрах, создававшееся в период, когда страна еще располагала мощной МСБ и соответствующей геологической службой, а главной задачей было распределение разведанных месторождений среди добывающих предприятий, спустя почти 20 лет после принятия Закона РФ «О недрах» (далее - Закон), остается ориентированным на распределительный (лицензионный) механизм, дополненный в последнее десятилетие фискальными функциями, порядком и процедурами аукционных торгов на получение прав пользования участками недр.

Изъятие в этом же периоде из Закона механизма самофинансирования воспроизводства МСБ (ставок отчислений, накапливаемых в целевом фонде), лишение субъектов Российской Федерации права участия в ГРР, введение ограничений по работам на шельфе, отнесение рядовых по масштабам месторождений к объектам федерального значения с ограниченным доступом к их разработке и ряд других факторов резко снизили инвестиционные возможности отрасли.

Остаются законодательно не закрепленными и организационно не оформленными государственная система общегеологического изучения территории и континентального шельфа Российской Федерации, дна Мирового океана, реализация работ специального назначения для государственных нужд, создание организационно-структурной системы (в совокупности с органами управления, предприятиями и учреждениями научного и информационного обеспечения) государственного сектора геологической службы [Предложения рабочей группы РосГео к резолюции VII Всероссийского съезда геологов. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 2012. - № 5, с. 74-77.].

Федеральное агентство по недропользованию принимает активное участие в нормотворческой деятельности в сфере регулирования отношений недропользования посредством собственной правовой инициативы, либо участвуя в разработке и согласовании нормативных правовых актов, подготовленных Правительством Российской Федерации, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и иными органами государственной власти. В течение 2012 г. Роснедрами было согласовано свыше 20 проектов нормативных правовых актов, включая законопроекты по внесению изменений в Закон РФ «О недрах». В частности, принципиальное значение для дальнейшего развития отношений рационального использования и охраны недр имеет законопроект «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах», существенно уточняющий процедуры проведения аукционов и конкурсов на право пользования участками недр, порядок изменения условий лицензий и порядок досрочного прекращения права пользования недрами, находящийся на данный момент в стадии согласования.

Важное значение для развития государственной системы лицензирования пользования недрами имеет вступившее в силу с 15 мая 2012 г. Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2012 № 429. В настоящее время Роснедрами подготовлен и направлен в Минприроды России проект изменений в указанное Положение, предусматривающий возможность исправления в лицензии и (или) ее неотъемлемых составных частях технических ошибок, выраженных, прежде всего, в неправильном указании координат угловых точек участков недр.

Роснедра предлагают также следующие направления совершенствования правового регулирования отношений в сфере пользования недрами, в том числе в 2013 г.:

- уточнение критериев отнесения участков недр к участкам недр федерального значения, а также установление порядка внесения изменений в официально публикуемые перечни участков недр федерального значения;

- введение обязательной оценки, утверждения и государственного учета прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

- увеличение срока геологического изучения недр на суше с 5 до 7 лет;

- разработка и нормативное закрепление понятийного аппарата Закона РФ «О недрах» (понятия «месторождение», «проявление полезных ископаемых», «участок недр», «факт открытия месторождения», «участок недр местного значения» и др.);

- обязательное проведение государственной экспертизы технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых;

- уточнение перечня оснований предоставления права пользования участками недр, в том числе для строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- отмена обязанности по уплате государственной пошлины за юридически значимые действия, связанные с пользованием недрами;

- разработка системы нормативных требований к составлению проектов геологического изучения недр;

- увеличение размера платы за проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых на основании анализа изменения стоимости трудозатрат с учетом инфляции, а также упрощение порядка предоставления документов на государственную экспертизу и сокращение сроков ее проведения;

- разработка и утверждение нормативной методики расчета сумм сбора за участие в конкурсах (аукционах) на право пользования недрами;

- уточнение размеров разового платежа за пользование недрами по «прирезкам» участков недр;

- установление полномочий Роснедр по утверждению перечней объектов, предлагаемых для предоставления в целях ГИН за счет собственных средств пользователей недр;

- внесение изменений в законодательство РФ о размещении государственного заказа в целях учета специфики проведения ГРР;

- актуализация полномочий Роснедр по Положению о Федеральном агентстве по недропользованию с учетом действующего законодательства РФ.

По результатам работы за 2012 г. Роснедрами совместно с Минприроды России переработаны и приведены в соответствие с Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, административные регламентами по следующим государственным услугам Роснедр:

- осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

- по предоставлению в пользование геологической информации о недрах, полученной в результате государственного ГИН;

- по выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства, строительство или реконструкция которых осуществляется на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами (за исключением работ, связанных с пользованием участками недр местного значения);

- по отнесению запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным, а также определению нормативов потерь полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горно-добывающего и перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования постоянных разведочных или эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов;

- по выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, разрешение на строительство которых было выдано Роснедрами [Итоги работы Федерального агентства по недропользованию в 2012 г. и планы на 2013 г. (информационно-аналитические материалы). // Центр «Минерал» ФГУНПП «Аэрогеология». - М. - 2013, с. 1-58.].

М.Г. Дораевым и И.В. Суздалевым (Юрид. фирма «Егоров, Кряжевских и партнеры», М.) выполнен анализ правовых проблем, связанных и использованием операторских (операционных) соглашений в практике российских горно-добывающих компаний. Отношения недропользователя и сервисной компании (оператора) рассмотрены с точки зрения действующих норм гражданского и горного права Российской Федерации.

Отсутствие последовательного правового регулирования операторских соглашений или хотя бы определенного ответа на вопрос об их допустимости затрудняет использование данного механизма в практике недропользования, ограничивает возможность привлечения в отечественные горно-добывающие отрасли иностранных операторов и инвесторов. Именно поэтому экспертами отмечается целесообразность внесения в Закон РФ «О недрах» изменений, которые придадут больше гибкости правам оператора и будут основываться на действующем гражданском законодательстве.

Уже несколько лет в деловых кругах ведется дискуссия о необходимости разработки российского модельного (типового) операторского соглашения по образцу международных аналогов, используемых при реализации международных инвестиционных проектов в нефтяной промышленности. Рассматриваемое предложение представляется крайне обоснованным, при этом в качестве базы для подобного модельного соглашения могли бы выступить условия типового операторского соглашения, разработанного Международной ассоциацией специалистов по переговорам в нефтегазовой отрасли [Дораев М.Г., Суздалев И В. Операторские соглашения в практике российского недропользования, их правовые аспекты // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 2012. - № 6, с. 62-67].

Главная проблема, по мнению С.Л.Никитина, государственно-частного предпринимательства (ГЧП) в сфере недропользования в России - это неустойчивая правовая и налоговая база, которая одновременно может играть как на руку государству, так и на руку НГК. В случаях Соглашения о разделе продукции (СРП) ситуация другая, НГК защищены от необоснованного изменения налогооблагаемой базы, и многих других рисков, и в то же время инвестиции от этих компаний на много больше, чем при других условиях добычи. Система СРП конечно тоже не доработана, но она на много более привлекательна как для государства, так и для инвестора. Для решения этих проблем необходимо усилить контроль со стороны государства, усовершенствовать антикоррупционные меры.

При переходе к системе СРП необходимо разработать законопроекты, которые бы способствовали уменьшению оттока нефтяных денег за рубеж, а для этого требуется косвенно заставить НГК вкладывать большую часть прибыли в: разработку следующих месторождений; геологоразведку; другие виды бизнеса (с которых компания-инвестор тоже сможет в последующем получать прибыль). Решение в сложившейся ситуации только одно - полноценное изменение законодательной, налоговой, правовой баз Российской Федерации. А так же реализация ряда проектов для финансирования производства, создания НИОКР и многого другого за счет нефтегазовых средств [Никитин С.Л. Государственно-частное предпринимательство в области добычи УВ: проблемы и пути решения. // Успехи соврем. естествозн. - 2012. - № 4.].

В соответствии с действующими нормативно-правовыми документами в области недропользования задачами государственного учета, анализа и контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, стандартов в области геологического изучения, использования и охраны недр. При этом учет и анализ осуществляются по отчетности недропользователей органами Роснедра, а государственный геологический контроль выполняется Росприроднадзором.

В 2012 г. Федеральным агентством по недропользованию было объявлено 916 аукционов и конкурсов на право пользования недрами, в том числе, по участкам недр, содержащим углеводородное сырье - 238; твердые полезные ископаемые - 601; подземные воды и лечебные грязи - 77. Проведено 872 аукциона и конкурса, в том числе, на углеводородное сырье - 221; твердые полезные ископаемые - 574; подземные воды и лечебные грязи - 77. Состоялось аукционов и конкурсов - 425 (46 % от объявленных), в том числе, на углеводородное сырье - 61 (26 %); твердые полезные ископаемые - 327 (54 %) с учетом аукционов и конкурсов, объявленных в 2011 г., но состоявшихся в 2012; подземные воды и лечебные грязи – 37 (48 %). Основной причиной большого числа несостоявшихся аукционов является ухудшение качества выставляемых на аукцион участков недр, что в свою очередь объясняется значительным исчерпанием поискового задела - участков недр, содержащих прогнозные ресурсы полезных ископаемых и подготовленных для проведения оценочных и разведочных работ. Кроме того, многие предлагаемые на конкурсы (аукционы) участки недр расположены в слабо освоенных районах с неразвитой транспортно-энергетической инфраструктурой.

Федеральным агентством по недропользованию проводится работа по предоставлению в пользование участков недр для геологического изучения за счет средств недропользователей. В 2012 г. в перечни было включено 240 участков недр, в том числе, 191 - на углеводородное сырье и 49 - на твердые полезные ископаемые. Не поступило заявок на 52 участка недр, в том числе, 41 - на углеводородное сырье и 11 - на твердые полезные ископаемые. Поступила одна заявка (заявочные материалы направлены для выдачи лицензии) по 143 участкам недр, в том числе, 116 - на углеводородное сырье и 27 - на твердые полезные ископаемые. По две и более заявки поступили по 45 участкам, в том числе, 34 - на углеводородное сырье и 11 - на твердые полезные ископаемые.

Представлены данные по динамике предоставления лицензий на геологическое изучение за счет средств недропользователей за период 2008-2012 гг. Роснедра проводит работу по рассмотрению заявок на разведку и добычу полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых по результатам ГРР, выполняемых за счет средств недропользователей. Роснедра совместно с Росприроднадзором проводит работу с нарушителями условий пользования недрами. В 2012 г. рассмотрено представлений Росприроднадзора по 217 лицензиям. За невыполнение условий лицензий направлено 134 уведомления и по 31 лицензии право пользования недрами было досрочно прекращено.

За период 2008-2012 гг. Роснедра выдано 174 свидетельства об установлении факта открытия месторождений полезных ископаемых [Итоги работы Федерального агентства по недропользованию в 2012 г. и планы на 2013 г. (информационно-аналитические материалы). // Центр «Минерал» ФГУНПП «Аэрогеология». - М. - 2013, с. 1-58.].

А.Г. Кичигиным (Сиб. фил-л ФГУНПП «Росгеолфонд», Иркутск) сделан краткий обзор полномочий органов управления фондом недр в области контроля соблюдения лицензионных условий пользования недрами. Приведены примеры практического использования данных дистанционного зондирования Земли из космоса для мониторинга соблюдения лицензионных условий пользования недрами на примере добычи россыпного золота на территории Бодайбинского района Иркутской области. Предложены основные мероприятия, направленные на формирование системы космического мониторинга недропользования Российской Федерации [Кичигин А.Г. Космический мониторинг соблюдения лицензионных условий пользования недрами. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 2012. - № 4, с. 131.].

Ю.А. Волошиной рассмотрено состояние ресурсной базы углеводородного сырья нераспределенного фонда Российской Федерации и проблемы лицензирования недр. Проведен анализ участков недр, включенных в программу лицензирования 2011 г. Предложены рекомендации по оптимизации вовлечения в хозяйственный оборот участков недр из нераспределенной части государственного фонда [Волошина Ю.А. Анализ состояния нераспределенного фонда недр и проблемы формирования программы лицензирования 2011 года. // Ресурсно-геологические и методические аспекты освоения нефтегазоносных бассейнов. Сборник материалов 2 Международной конференции молодых ученых и специалистов, СПб, 3-9 окт., 2011. - СПб. - 2011.].