2.3. Постанови Кабінету Міністрів України

Постанови Кабінету Міністрів України є підзаконними нормативно-правовими актами.

Так, за визначенням О. Константого, постанова Кабінету Міністрів України - це нормативний акт, який приймається на основі та на виконання Конституції та законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України колегіальним шляхом у межах повноважень уряду [36, с. 52]. Такі науковці, як А. М. Колодій та А. Ю. Олійник визначають постанову Кабінету Міністрів України як акт, що має нормативний характер, найбільш важливе або загальне значення та містить правові норми, які відповідають положенням Конституції і законам, актам Президента України [32, с. 140, 141]. Про постанову Кабінету Міністрів України як акт нормативного характеру пишуть також автори навчальних підручників з галузевих юридичних дисциплін [3, с. 144; 90, с. 354, 355].

Визначення нормативного характеру постанов Кабінету Міністрів України передбачає звернення до питання про поняття нормативно-правового акту. На цей час законодавчого визначення цього поняття немає. Але в окремих проектах законів України воно дається.

Нормативно-правовий акт - це офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб’єктом у визначеній законом формі та за встановленою процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, встановлення загальнообов’язкових прав і обов’язків для невизначеного кола суб’єктів, та розрахований на тривале, багаторазове застосування норм права .

Відповідно до Закону України «Про порядок офіційного оприлюднення законів України та інших нормативно-правових актів і набрання ними чинності» від 02.04.2004 р., нормативно-правові акти – це акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, що мають загальне значення чи нормативний характер та розраховані на неодноразове застосування.

Визначення поняття нормативно-правових актів зустрічається і в Положенні про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. Згідно з цим Положенням нормативно-правові акти:

- зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

- мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт;

- розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться [55].

Також поняття нормативно-правового акту дається в Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Мін’юсту від 12.04.2005 р., в п. 1.4. якого під нормативно-правовим актом слід розуміти офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб’єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування [57].

В юридичній літературі найбільш поширеним є визначення нормативно-правового акта як письмового документу, яким встановлюються, змінюються, припиняються (скасовуються), вводяться в дію правові норми, мають загальний характер і постійну дію, розраховані на неодноразове застосування [48, с. 176; 81, с. 240 - 241].

Підсумовуючи викладене, можна виокремити наступні ознаки нормативно-правового акту:

• він є результатом нормотворчої діяльності державних та інших органів, їх посадових осіб;

• його правотворче призначення полягає в тому, що такий акт спрямований на встановлення норм права, введення їх у дію, зміну їх редакції, припинення (скасування) цих норм. Акти, окрім тих, які встановлюють норми права, в юридичній літературі прийнято позначати актами нормативно-допоміжного значення [46, с. 24];

• він є загальнообов’язковим у межах компетенції органу, що його видав, тобто поширюються на невизначене коло осіб (є неперсоніфікованим);

• розрахований на неодноразову дію і продовжує існувати (діяти) незалежно від кількості разів його застосування.

Зазначені ознаки можуть бути застосовані при визначенні нормативного характеру постанов Кабінету Міністрів України. Але, окрім цих ознак, нормативний характер постанов означає наступне:

• вони мають загальний характер (на відмінну від локального характеру нормативних актів, які приймаються і діють у межах підприємств, установ, організацій [7, с. 518]);

• ці акти забезпечують вирішення завдань державного управління щодо нормативного впорядкування суспільних відноси у визначених за Кабінетом Міністрів України сферах його управлінського впливу;

• за їх допомогою конкретизуються і деталізуються норми законів України, декретів Кабінету Міністрів України, актів Президента України (визначається нормативний механізм їх реалізації);

• ними затверджуються правила, положення, інструкції та інші нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України; підписані міжурядові угоди;

• шляхом видання цих актів утворюються і ліквідуються консультативні, дорадчі та інші органи Кабінету Міністрів України (наприклад, урядові комітети), урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Нормативний характер таких постанов (чи їх окремих приписів) полягає у тому, що вони пов’язані із дією інших правових норм, які сформульовані в інших приписах [46, с. 36].

Аналіз практики видання Кабінетом Міністрів України постанов дає підстави зробити висновок, що в дійсності ними оформляються не лише рішення нормативного характеру, а також ненормативного. Не випадково окремими науковцями постанова Кабінету Міністрів України визначається як акт, що «як правило» має нормативний характер [16, с. 154; 18, с. 64].

Ненормативний характер постанов Кабінету Міністрів України означає, що вони мають також індивідуальний (правозастосовчий) і розпорядчий (директивний) характер.

Індивідуальними постановами Кабінету Міністрів України вирішуються, наприклад, питання про призначення на посади і звільнення з них, нагородження почесними грамотами Кабінету Міністрів України, присвоєння персональних звань, рангів державних службовців. Очевидно, що такі постанови не мають нормативного характеру, оскільки не відповідають ознакам нормативно-правових актів, а мають явно виражений правозастосовчий характер, адже породжують, змінюють, припиняють правові відносини щодо конкретної особи (осіб). В юридичній літературі така практика державних та інших органів, їх посадових осіб позначається як правонаділяюча [11, с. 115] (або оперативно-виконавча [64, с. 49]) правозастосовча діяльність. А за допомогою розпорядчих (директивних) постанов Кабінету Міністрів України реалізується його функція щодо «загального керівництва» [16, с. 153] в системі органів виконавчої влади України.

Серед постанов, що приймаються Кабінетом Міністрів України потрібно виділити розпорядчі приписи, для яких науковці визначають такі ознаки:

- вони необхідні для загального стратегічного оперативного керівництва [16, с. 153; 80, с. 34; 64, с. 28];

• у них встановлюються директивні вказівки щодо того, як повинні вирішуватися ті чи інші питання, визначаються завдання, основні напрями роботи, зобов’язуються органи і посадові особи до виконання відповідного рішення [16, с. 153];

• адресатами таких приписів є державні органи, посадові особи, інші суб’єкти, на яких лежать функції щодо організації управління у відповідній сфері (галузі) діяльності (міністерства, інші органи виконавчої влади) [64, с. 29];

• такі приписи не передбачають вчинення разових дій, не встановлюють певної міри поведінки, нового кола прав та обов’язків, не вирішують завдань впорядкування суспільних відносин, чим відрізняються від нормативних актів [46, с. 53, 54]; в той же час вони розраховані на тривалий час і неодноразове застосування, що зближує їх з нормативними актами [80, с. 34];

• вони спрямовані на посилення ефективності нормативних приписів, виступають одним з елементів, який забезпечує безперервність правового регулювання суспільних відносин [51, с. 46];

• іноді такі приписи зумовлюють необхідність видання нових чи скасування деяких раніше виданих норм, прийняття великої кількості індивідуальних актів [80, с. 34; 16, с. 153].

Тож, з урахуванням вказаних ознак розпорядчих приписів, аналіз змісту постанов Кабінету Міністрів України дав підстави виділяти їх на практиці в окремий вид.

Зустрічаються і випадки, коли постанови Кабінету Міністрів України складаються лише з приписів розпорядчого характеру. Такі приписи-вказівки визначають напрями і завдання діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади України і спрямовані на здійснення організаційного керівництва ними з боку Кабінету Міністрів України. За своїм характером такі розпорядчі приписи можуть бути імперативними (як правило, адресуються підпорядкованим Кабінету Міністрів України органам) і диспозитивними (як правило, адресуються іншим суб’єктам, наприклад, Національному банку України, Раді міністрів Автономної Республіки Крим).

Як приклад розпорядчого акту Кабінету Міністрів України, можна навести постанову «Про заходи щодо проведення Всеукраїнської акції «Зір» від 27.06.2003 р., в якій передбачається проведення комплексу наступних заходів: «забезпечити проведення Всеукраїнської акції «Зір»; «організувати у поточному році офтальмологічне обстеження інвалідів війни та їх належне лікування»; «визначити потребу регіонів у засобах корекції зору і подати обласним відділенням Фонду соціального захисту інвалідів відомості про потребу у цих засобах»; «здійснити згідно з рецептами, виданими за результатами обстеження інвалідів війни, виготовлення засобів корекції зору - окулярів» та ін. [61].

Щодо індивідуальних постанов Кабінету Міністрів України, то слід сказати наступне. У наукових джерелах не дається юридичної оцінки практики Кабінету Міністрів України оформлювати постановами рішення ненормативного характеру. В той час, як з 2000 року (коли в Регламенті визначено постанови Кабінету Міністрів України як акти нормативного характеру) Урядом видано близько 6 тисяч індивідуальних постанов різних за своїм змістом. На нашу думку, це свідчить про ігнорування спеціалістами підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів України, які здійснюють експертизу поданих проектів його актів, їх класифікації на нормативно-правові та індивідуально-правові, а також їх відмінності за назвою (адже відповідно до п. 22 Регламенту на етапі фахової і юридичної експертиз здійснюється оцінка проектів урядових актів на відповідність вимогам Регламенту щодо їх підготовки і внесення (включаючи правила оформлення актів) [69]).

Аналогічна практика має місце і в діяльності Уряду Російської Федерації. Російські вчені вважають, що така практика є необґрунтованою [6, с. 281].

Видання Кабінетом Міністрів України індивідуальних постанов (а також нормативних розпоряджень, про що далі) свідчить про невідповідність змісту його рішень встановленій для них формі. В науці - це одна із методологічних проблем, від розв’язання якої залежить правильність пізнання юридичної природи актів державного управління [5, с. 29].

Відмінність форм актів державних органів тільки тоді має організуюче значення, коли вони базуються на суттєвих підставах, закріплені в нормативному порядку і суворо дотримуються на практиці. Коли в змісті явищ немає суттєвих відмінностей, які знаходять своє відображення в найменуваннях правових актів, або форми актів обираються довільно, то розмежування цих форм втрачає всілякий смисл і не можуть виконувати своєї організуючої ролі [46, с. 8]. Якщо акт набуває відповідної форми, він одержує юридичну силу, сферу дії у просторі та в часі; подібна визначеність форми дозволяє довести її смисл до адресатів [82, с. 9]. Залежність форми акту управління від його змісту проявляється в тому, що зміст визначає ряд елементів форми, від змісту залежить стиль викладення акту, форма акту залежить від змісту тих питань, які в ньому вирішуються, при виборі його форми враховується і ступінь важливості і складності питань. Відтак, форма акту є способом вираження певного змісту [41, с. 92].

Викладені позиції науковців дозволяють сказати, що зміст актів Кабінету Міністрів України повинен відповідати встановленій для них формі, оскільки це забезпечує законність процедури їх видання.

Отже, постанови Кабінету Міністрів України - це правові акти вищого органу в системі органів виконавчої влади України, які видаються у межах його компетенції з питань нормативного характеру, а також інших питань державного управління найбільш важливого чи загального значення, колегіально і з додержанням визначеної у законодавстві процедури на основі та на виконання Конституції і законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України, а також відповідно до чинних декретів Кабінету Міністрів України.