1.2. Поняття та ознаки нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України

Підзаконність – це загальновживаний в юридичній літературі термін, який вказує на верховенство законодавчого акту по відношенню до правових актів, які мають нижчу порівняно з ним юридичну силу.

Законодавчими актами, які мають вищу юридичну силу, порівняно з постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, є: Конституція і закони України, а також чинні декрети Уряду. Про це свідчить аналіз положень Конституції України (ч. 2 ст. 8, ч. 3 ст. 113, п. 1 ст. 116, п. 1 розд. ХV «Перехідні положення») [37], а також Закону України «Про доповнення Конституції (Основного Закону) України статтею 97-1 та внесення змін і доповнень до статей 106, 114-5 і 120 Конституції України» від 19.12.1992 року [68].

Загальною для всіх правових актів юридичною формулою їх підзаконності є формула «на основі та на виконання закону» [75, с. 141], хоча формули «на основі закону» та «на виконання закону» можуть бути самостійними. Так, формула «на основі закону» означає видання правового акту в межах компетенції уповноваженого органу, з дотриманням основних положень, встановлених законом, але без опори на прямі приписи закону; а формула «на виконання закону» означає наявність у генеральному акті конкретного законодавчого доручення [21, с. 189 - 191].

Видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України «на основі» Конституції, законів України і декретів Уряду характеризує здійснення ним дискреційних (власних) повноважень, в чому виражається державна воля вищого органу у системі органів виконавчої влади України виконувати покладені на нього функції, а також його здатність самостійно вирішувати поставлені перед ним завдання.

В юридичній літературі дискреційна влада (від франц. discretionnaire – залежний від розсуду) визначається як спосіб реалізації публічної влади, за яким відповідний суб’єкт влади застосовує надані йому в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб’єктами [1, с. 195]. Характер і обсяг «адміністративного розсуду» [78, с. 72] Кабінету Міністрів України зумовлюється межами його компетенції – «від» і «до». Ці межі і визначають межі його дискреційної влади. У зв’язку з цим правильно, на нашу думку, виділяють два типи актів Кабінету Міністрів України: 1) ті, джерелом яких є акти законодавчого органу і 2) ті, що виражають загальні компетенційні рамки діяльності Кабінету Міністрів України, які дозволяють йому виконувати управлінські функції в системі органів виконавчої влади і приймати рішення з питань, віднесених до його компетенції щодо впливу на управляємий об’єкт та його впорядкування [18, с. 64]. Принагідно зауважити, що згідно з п. 10 ст. 116 Конституції України функції Кабінету Міністрів України встановлюються Конституцією України, законами України, а також актами Президента України [37]. А згідно з Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 року, чинна редакція зазначеного конституційного положення змінена. Відповідно до нової редакції п. 10 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України здійснює повноваження, визначені Конституцією та законами України. Таке законодавче рішення має безперечно позитивне значення, адже усуває «певну колізійність у реалізації іншого конституційного припису – стосовно визначення діяльності органів виконавчої влади виключно законами України (п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України)» [16, с. 94], а також конституційного припису, встановленого в ч. 2 ст. 120 Конституції України стосовно визначення Конституцією і законами України організації, повноважень і порядку діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади [37].

Здійснення Кабінетом Міністрів України дискреційних повноважень означає суворе дотримання встановлених норм права про його компетенцію, невихід за ці межі, невтручання у сферу законодавчого регулювання суспільних відносин. Але практика видання урядових актів свідчить про порушення Кабінетом Міністрів України в окремих випадках зазначеного принципу його діяльності. Так, згідно з рішенням ВАСУ від 12.03.1999 р. у справі № 1/18 за позовом аудиторської фірми «Діло - Аудит» до Кабінету Міністрів України про визнання недійсною постанови Кабінету Міністрів України від 26.01.1999 року № 85 «Про порядок зарахування до Державного бюджету України на 1999 рік частини амортизаційних відрахувань», встановлено, що зазначена постанова видана всупереч вимогам Конституції, законів України, з перевищенням власних повноважень Уряду, визначених у ст. 116 Конституції України, без відповідного уповноваження, доручення законодавця, через що визнана судом недійсною.

Рішенням ВАСУ від 14.09.1999 р. у справі № 1/63 за позовом ТОВ «Акватон» до Кабінету Міністрів України про визнання недійсною постанови Кабінету Міністрів України від 19.05.1999 р. № 840 (якою на період з 01.07.1999 р. до 31.12.1999 р. до митного збору за митне оформлення товарів, які імпортуються на митну територію України, додатково включається збір у розмірі 2 % митної вартості товарів із спрямуванням одержаних коштів до Державного бюджету України), встановлено, що ця постанова видана з порушенням меж компетенції Кабінету Міністрів України, визначених у ст. 116 Конституції України щодо повноважень Кабінету Міністрів України у галузі регулювання митної справи. Через це зазначена постанова Уряду визнана судом недійсною.

Відповідно до рішення ВАСУ від 15.05.2001 р. у справі № 1/58 за позовом Об’єднаного інституту ядерних досліджень до Кабінету Міністрів України про визнання недійсним його розпорядження від 06.05.2000 р. № 217-р (яким переданий до сфери управління Міністерства транспорту Україні цілісний майновий комплекс пансіонату «Дубна» (м. Алушта) до остаточного вирішення питання про власника майна пансіонату), встановлено, що це розпорядження видано з перевищенням повноважень Кабінету Міністрів України щодо управління об’єктами державної власності, визначеним у п. 5 ст. 116 Конституції України.

Таким чином, видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України «на основі» законодавчих актів означає видання їх у межах встановленої компетенції Уряду з дотриманням і відповідно до загальних положень і принципів законодавчих актів, орієнтуючись на них і керуючись ними.

Якщо право приймати рішення в рамках своєї компетенції і порядок його здійснення передбачено законом, то це право не буде рівнозначним дискреційним повноваженням [46, с. 120]. У такому випадку слід говорити про видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України «на виконання» законодавчих актів України. Хоча слід визнати, що відокремлення цієї формули підзаконності від формули «на основі», є умовним і робиться з метою акцентування уваги на підставі такого видання.

Як показав аналіз нормативно-правової бази, видання Кабінетом Міністрів України постанов і розпоряджень «на виконання» законодавчих актів означає наступне: 1) видання актів на основі прямих доручень парламенту розробити проект відповідного урядового акту, в яких часто визначаються і терміни їх виконання (від десяти календарних днів до одного року); 2) видання актів на основі бланкетних норм законів України і чинних декретів Кабінету Міністрів України. Така форма відсилок до актів Кабінету Міністрів України є найбільш поширеною. Частота їх використання залежить від складності сфери правового регулювання, що вимагає більш детальної її регламентації.

Видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України на виконання законодавчих актів здатне забезпечити механізм їх реалізації, адже в таких урядових актах в найбільшій мірі відображається їх правоконкретизуюче значення. Загалом правоконкретизуюча діяльність дає можливість відобразити в правових актах особливості конкретних видів суспільних відносин (дій, фактів, суб’єктів і т.п.), їх розвиток, не змінюючи при цьому вихідної норми [87, с. 7-8]. У зв’язку з цим ми не можемо погодитися з тими авторами, які вбачають в конкретизації законів щось негативне і таке, що наносить суттєвий збиток підвищенню якості законів [8, с. 45]. Деталізація і конкретизація норм законодавчих актів, якщо здійснюється у чітко окреслених рамках і не виходить за межі компетенції Кабінету Міністрів України, є важливим елементом в механізмі їх реалізації.

Видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України «на виконання» означає не лише дотримання визначеної підстави їх видання, а також дотримання меж повноважень Уряду, основних положень і принципів актів, на виконання яких видаються урядові акти. Як приклад порушення Кабінетом Міністрів України цієї вимоги, може бути встановлений рішенням Конституційного Суду України від 19.06.2001 р. у справі щодо відповідності Конституції України положення абз. другого п. 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про перелік посад наукових працівників державних наукових установ, організацій та посад науково-педагогічних працівників державних вищих навчальних закладів III-IV рівнів акредитації, перебування на яких дає право на одержання пенсії та грошової допомоги при виході на пенсію відповідно до Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», факт перевищення Кабінетом Міністрів України своїх повноважень, наданих йому ч. 3 ст. 24 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», а також вимог частини другої ст. 19, частини третьої ст. 113 і частини першої ст. 117 Конституції України.

Підсумовуючи викладене, підзаконність постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України – це така їх властивість, яка характеризує видання урядових актів на основі і на виконання Конституції та законів України, а також чинних декретів Кабінету Міністрів України.

Але потрібно зазначити, що постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України видаються не лише на основі та на виконання законодавчих актів, а також повинні відповідати й іншим актам, які мають вищу над ними юридичну силу. Йдеться про постанови Верховної Ради України, які за юридичною силою є наступним після законів рівнем [3, с. 143], а також укази і розпорядження Президента України.

Так, аналіз постанов Верховної Ради України дозволяє сказати, що часто в них містяться доручення обов’язкового чи рекомендаційного характеру, дані парламентом Кабінету Міністрів України прийняти відповідний акт (акти). Перші, як правило, містяться у тих постановах Верховної Ради України, якими вводяться в дію закони України. Як приклад, можна навести постанову Верховної Ради України «Про порядок введення в дію Закону України «Про режим іноземного інвестування», згідно з п. 3 якої Кабінету Міністрів України доручається затвердити порядок державної реєстрації іноземних інвестицій; реєстрації договорів (контрактів) про спільну інвестиційну діяльність за участю іноземного інвестора та ін. [60]. Другі, зазвичай, містяться в інших постановах Верховної Ради України з організаційно-правових питань. Наприклад, згідно з п. 3 постанови Верховної Ради України «Про невідкладні заходи щодо державної підтримки Міжнародного дитячого центру «Артек» та відзначення 80-ї річниці від дня його заснування» Кабінету Міністрів України рекомендовано розробити проект загальнодержавної програми розвитку Міжнародного дитячого центру «Артек» на 2005-2015 роки [59].

Чинна редакція Конституції України, на відміну від змінених конституційних положень згідно з вже згадуваним нами Законом України від 08.12.2004 року, прямо не передбачає обов’язок Кабінету Міністрів України керуватися постановами Верховної Ради України, у тому числі з питань надання йому законодавчих доручень прийняти відповідний акт (акти). Проте, виходячи із змісту ч. 2 ст. 113 Конституції України, яка закріплює, що Кабінет Міністрів України підконтрольний та підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у ст. ст. 85 і 87 Конституції України, а також п. 1. ст. 116 Конституції України, згідно з яким Кабінет Міністрів України забезпечує виконання законів України [37], Уряд повинен керуватися постановами Верховної Ради України, якщо вони прийняті з питань, зазначених у цих статтях Конституції України.

Кабінет Міністрів України видає постанови і розпорядження також на основі і на виконання актів Президента України, що передбачено Конституцією України (ч. 3 ст. 113, п. 1 ст. 116) [37] і прямо закріплено в Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України, затвердженому його постановою № 915 від 05.06.2000 р. (далі – Регламент) [69]. Отже, акти Президента України мають вищу юридичну силу, ніж постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України.

Оскільки постанови Верховної Ради України та акти Президента України теж повинні відповідати Конституції і законам України, то видання урядових актів відповідно до постанов парламенту і актів Глави держави підпорядковується принципу верховенства закону, що означає наступне: Кабінет Міністрів України керується постановами Верховної Ради України та актами Президента України, якщо вони прийняті відповідно до Конституції і законів України (дорече, це положення знайшло свої відображення в новій редакції статті 113 Конституції України). Юридичне значення цієї властивості урядових актів полягає в тому, що вони забезпечують реалізацію законів та актів Президента України, розвивають їх положення, містять механізм практичного впровадження їх приписів у життя.

Завершуючи аналіз управлінської природи постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, потрібно також сказати, що ці акти характеризуються належністю до актів вищого органу в системі органів виконавчої влади України. Такий правовий статус Уряду передусім означає, що він посідає місце вищої ланки відносно усіх інших органів виконавчої «вертикалі» [17, с. 142]. Така характеристика урядових актів обумовлює специфічний характер їх співвідношення з правовими актами державного управління інших органів виконавчої влади (про що детальніше у наступному параграфі).

Отже, будь-які правові акти, що видаються в Україні, мають власну специфіку, яка дозволяє виокремлювати їх з-поміж інших правових актів, а також відобразити характер функцій і повноважень, здійснюваних органом, який їх видає. Так само свою специфіку мають постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, яка насамперед виражається в особливостях їх форми, змісту і юридичних властивостей.