Элементы политического устройства Российской Федерации

Обширный опыт преобразований в большинстве стран Тропической Африки, Латинской Америки и Юго-Восточной Азии дал возможность выделить некоторые устойчивые тенденции и этапы в эволюции переходных обществ, к которым, напомним, относится и Россия.⁶ Например, С. Блек выделял этапы «осознания целей», «консолидации модернизируемой элиты», «содержательной трансформации» и «интеграции общества на новой основе». Ш. Эйзенштадт писал о периодах «ограниченной модернизации» и «распространения преобразований» на все общество. Но наиболее развернутую типизацию переходных преобразований дали Г. О’Доннел, Ф. Шмиттер, А. Пшеворский и некоторые другие ученые, обосновавшие наличие следующих трех этапов:

• этап либерализации, который характеризуется обострением противоречий в авторитарных и тоталитарных режимах и началом размывания их политических основ. Возникновение кризиса идентичности, падение авторитета теряющей эффективность власти, выявление изъянов институциональной системы способствуют разложению правящего режима. Разногласия между сторонниками демократии и правящими кругами провоцируют идейную и политическую борьбу в обществе, нарастание активности общественных движений и усиление оппозиции. В результате начальной стадии борьбы устанавливается «дозированная демократия», легализующая сторонников преобразований в политическом пространстве. В обществе начинается широкая дискуссия по вопросам демократизации, формируются новые правила политической игры;

• этап демократизации отличается институциональными изменениями в сфере власти. Идет вживление демократических институтов (выборов, партий) и соответствующих ценностей в политическую систему. Стимуляция общественных инициатив ведет к формированию основ гражданского общества. Это время поиска «политического синтеза», при котором традиционные институты власти сочетают свои действия с универсальными приемами и методами государственного управления.

Кардинальное значение на этом этапе имеет вопрос о достижении согласия между правящими кругами и демократической контрэлитой. Отстраняемые от власти чиновники, генералитет представляют собой серьезную угрозу демократии, поскольку их влияние на конкретные институты власти еще велико и многие старые связи сохранились. В результате возникает проблема организации союза тех, кто находился у власти, и тех, кто пришел им на смену. В целом для успешного реформирования государства необходимо достичь трех основных консенсусов между этими двумя группами: а) относительно прошлого развития общества (дабы избежать «охоты на ведьм»); б) по поводу установления первостепенных целей общественного развития; в) по определению правил «политической игры» правящего режима. Формами установления такого типа консенсусов могут быть: внутриэлитарный сговор, общественный договор, исторический компромисс, заключение пакта. Наиболее типичной и распространенной формой согласия между элитарными кругами с учетом новой перспективы развития является пакт. Он предполагает синтез элитарных слоев на базе признания ими новых ценностей, заключение идеологического союза. Итоговым документом, ставящим черту под этим соглашением, является демократическая конституция;

• третий этап переходных преобразований – консолидация демократии, когда осуществляются мероприятия, обеспечивающие необратимость демократических преобразований в стране. Это выражается в обеспечении лояльности основных факторов (оппозиции, армии, предпринимателей, широких слоев населения) по отношению к демократическим целям и ценностям, в процессе децентрализации власти, осуществлении муниципальной реформы. Как считает английский ученый М. Гарретон, критериями необратимости демократии являются: превращение государства в гарант демократического обновления и его демилитаризация; автономность общественных движений и трансформация партийной системы; быстрый экономический рост, повышение уровня жизни населения; рост политической активности граждан, поддерживающих цели демократии.

Опыт описания «перехода» помог установить альтернативный характер модернизации, ее острую конфликтность, асинхронный характер преобразований. Ярким показателем сложности переходных трансформаций явилось возникновение в ряде стран режимов «делегативной» (нелиберальной) демократии (термин введен Г. О’Доннелом), когда демократические институты защищают не права личности, а права лидера; снижена роль правовых норм и представительных органов власти; систематически игнорируются интересы широких слоев населения; выборы являются инструментом разрешения конфликтов между кланами внутри правящей элиты, а коррупция и криминал становятся едва ли не важнейшим механизмом властвования.⁷ Россиянам такое положение вещей знакомо не понаслышке.

Ряд российских политологов причину сложных взаимоотношений внутри власти в России постсоветского периода видят в первую очередь в перекосах структуры этой власти, закрепленной в ее новых институтах, законодательстве. Так, А. Салмин убежден, что в данном случае «речь может идти о неадекватности легальных структур власти ее реальной основе и, возможно, об изначально неправильно сформулированном “техническом задании”»⁸.

Наиболее важным элементом российской политической системы в постсоветский период стало президентство как основной элемент исполнительной власти. Мнения о характере российского президентства расходятся: одни авторы считают его сильным (и даже слишком), другие – слабым. Но сейчас стало вполне очевидным, что как институт оно до конца не сформировано, многие его нормы не «прописаны», рамки закона зыбкие, общественная опора слабая. Одна из главных проблем сегодняшнего «сильного» по замыслу президентства состоит в том, что конституционные полномочия Президента в отношении других ветвей власти ограничены.

Высказанную А. Салминым оценку состояния президентства как института подтвердили также и изменения тех структур, посредством которых призвана осуществляться президентская власть. Так, Конституция не определяет пределов полномочий таких органов при Президенте, как Совет Безопасности, Президентский Совет, Совет по внешней политике, Государственный совет и особенно Администрация Президента. В последние годы она играла роль то группы помощников, то параллельного правительства. Особенно много говорили об Администрации Президента, когда ее возглавлял А. Чубайс, которого упрекали в нелегитимности его полномочий и фактической подмене Президента. Во время частого отсутствия Б. Ельцина по причине болезни это признавали не только его политические противники, но и союзники. Однако с началом кадровых перемен в команде В. Путина функции Администрации Президента могут существенно измениться.

Еще важнее было то, что в годы правления Б. Ельцина его власть не имела поддержки устойчивого большинства в парламенте и собственной партийно-политической опоры в стране. Назначаемые главы администраций в конце 1996 – начале 1997 гг. стали избираться и оказались менее зависимыми от Президента, чем от местной элиты и олигархов.

Такая ситуация вынуждала Б.Н. Ельцина править страной посредством издания многочисленных указов. По сути, как отмечает А. Салмин, происходило своего рода раздвоение функций Президента, как бы разделение властей внутри президентства: в одних областях он действовал как законодательная, в других – как исполнительная власть.

Другая проблема состояла в том, что нормы в отношении других ветвей власти (включая собственное правительство) были установлены под конкретное лицо – Б. Ельцина. Многие политики опасались того, что наделение Президента слишком обширными полномочиями в случае его недостаточной активности могло сделать неустойчивой всю систему. Поэтому неслучайным было требование перераспределить полномочия между Президентом и парламентом именно в период болезни Б. Ельцина. Еще большую опасность представляет собой приход на пост Президента лидера с авторитарными замашками.

Правительство как важнейший элемент исполнительной власти также находится в весьма неустойчивом положении. Председатель правительства не может проводить независимую от Президента политику, но при этом рискует оказаться «крайним» при возникновении социальной напряженности. Одновременно, распределяя реальные ценности, правительство оказывает наиболее серьезное влияние на федеральную и местную политику и становится все более привлекательным для тех политиков, которые хотят оказывать влияние, не участвуя в выборах, сопровождающихся стрессами и публичным разбором источников доходов кандидатов. Этим объясняется приток в правительственные структуры в конце 90-х годов целого ряда лиц, связанных как с финансовым, так и с промышленным капиталом. Эти две мощные группы рассматривали правительство как площадку для раздела сфер экономического и политического влияния. Та борьба, которую мы наблюдаем между ветвями власти, во многом определяется именно противоречиями между этими двумя группами большого бизнеса.

Правда, сказанное о слабости исполнительной власти не означает, что более сильной ветвью является Федеральное собрание. По сравнению с исполнительной властью возможности законодателя весьма скромны. В этом смысле Президент России находится в менее сложном положении, чем, скажем, Президент США, в случае, когда его не поддерживают большинство парламентариев.

Сам факт преобладания в Думе и в Совете Федерации оппозиции исполнительной власти отражал массовые политические настроения 1995–1997 гг. Практически во всех случаях избрание «красных» депутатов и губернаторов было результатом протестного голосования в регионах, где отмечалось тяжелое экономическое положение. Даже либеральные депутаты, сторонники умеренного курса реформ (например, сторонники Г. Явлинского), потеряли свои округа, хотя обещания не выполнили скорее Президент и премьер, чем Дума.

Вообще в развитии российского парламентаризма при всех его издержках следует отметить три важных момента:

1) «приручение» оппозиции и превращение ее в системную силу. Никто не заметил разницы в курсе правительства после включения в него двух ставленников КПРФ – министра юстиции и министра по связям с СНГ. Более того, начиная с 1993 г. электорат все меньше ориентируется на радикальных политиков. В результате в парламенте сегодня практически не представлены ни «левые», ни «правые» радикалы. Это делает оппозицию более чем умеренной, несмотря на обилие риторики;

2) нетипичность поведения оппозиции. Так, представители оппозиции почти не участвуют в митингах шахтеров, не находятся рядом с голодающими рабочими атомных электростанций. Более того, опросы общественного мнения показывают, что независимо от политических позиций всех депутатов, министров и губернаторов люди воспринимают их в целом – как «начальство», которое о них забыло;

3) размывание собственно идеологических оснований для отбора кандидатов в парламент. То противостояние, которое наблюдалось в 1993 г., фактически исчерпало себя. Антикоммунизм команды Б. Ельцина столь же мало сработал на президентских выборах, как и коммунистические лозунги команды Г. Зюганова. Если парламентские и президентские выборы 1995–1996 гг. еще могли оставить впечатление идейного противоборства, то уже следующий раунд выборов потребовал от народных избранников обладания совершенно иными достоинствами – организационными, финансовыми, хозяйственными, но не идеологическими. Идеологические лозунги если и воздействовали, то только на внутригрупповую консолидацию в каждой политической команде. Наиболее показательными стали губернаторские выборы: избиратели не только в Москве и Санкт-Петербурге, но и в других городах России голосовали не за идеи, а за людей, добившихся конкретных результатов.

Все эти процессы привели к тому, что после президентских выборов 1996 г. роль Федерального собрания начала значительно изменяться. И связано это было даже не столько с повторным избранием Б. Ельцина, сколько с последующими выборами губернаторов. Губернаторские выборы повлияли на структуру российской власти, де-факто перераспределив власть между ее ветвями. Это было перераспределение не только между законодательной и исполнительной властью, но и в пользу регионов, лидеры которых получили легитимацию в результате выборов и стали намного менее зависимыми и управляемыми со стороны федерального центра. Более того, избраны были те из действующих губернаторов, которые обещали избирателям защиту от Кремля. В ситуации неустойчивости и нестабильности исполнительной власти в центре губернаторы берут на себя практически всю полноту власти на местах, что приводит к нарушению баланса между ветвями на уровне региональной власти. В некоторых регионах роль законодательной и судебной власти сведена к минимуму. Можно предвидеть усиление авторитарных тенденций, так как местная власть выходит из-под контроля центра и граждане попадают к ней в почти феодальную зависимость. Именно с этим начал борьбу федеральный центр после избрания В. Путина Президентом России. Образование федеральных округов с полномочными представителями Президента преследовало цель выровнять отношения центра с регионами в пользу первого.

Заслуживает внимания и положение российской судебной власти. Отсутствие важнейших законов, которые отклоняются либо парламентом, либо Президентом, крайне низкий легализм граждан, неуважение к закону со стороны элиты, которая ведет себя эгоистично и не желает считаться с правилами игры, – все это сводит роль судебной власти к минимуму. Этот перекос в разделении властей привел к небывалой в России криминализации, проникновению теневых структур буквально во все сферы социальной и политической жизни и делает управление крайне неэффективным, подрывая доверие населения ко всем ветвям власти. Неспособность судебной власти быть арбитром между властью и обществом и между двумя другими ветвями власти делает всю систему сдержек и противовесов крайне неустойчивой. Поэтому власть вынуждена искать неправовые балансиры для стабилизации общества, чтобы не дать ни одной политической или экономической группе монополизировать власть.

Таким образом, структурная невыстроенность различных ветвей власти, их внутренняя неоднородность и противоречивость являются объективными основаниями для конфликтов между ветвями власти и явно не способствуют продвижению демократических реформ в России.

Представленный обзор состояния различных ветвей власти, их взаимоотношения между собой и с гражданами носит импрессионистический характер. Отметим лишь некоторые важнейшие выводы:

• разделение властей как элемент процесса демократизации проходит в сложных условиях и наталкивается на препятствия как собственно политического, так и психологического характера. Формальное разделение властей закреплено конституционно, но система до конца не достроена, детали взаимоотношений ветвей власти в законодательстве не «прописаны». Это вызывает столкновения между ветвями власти и приводит к дисфункциям в процессе управления;

• законодательная неразработанность правил и норм взаимоотношения ветвей власти приводит к перекосу всей структуры: исполнительная власть нередко присваивает себе прерогативы иных ветвей власти, подменяет собой законодательную власть. В результате страна живет не столько по законам, принятым парламентом, сколько по указам, изданным Президентом. Судебная власть оттеснена на периферию властных отношений и не выполняет положенной ей роли правового арбитра – роль арбитра вместо этого играет Президент, в отсутствие которого усиливаются конфликты во властных центрах.

Особую роль в системе разделения властей играет российский Президент. Эта роль была «прописана» Конституцией под конкретного исполнителя – Б. Ельцина, который получил дополнительные полномочия за счет других ветвей власти. Такая диспропорция подкрепляется не только конкретным раскладом политических сил, но и патерналистской традицией российской политической культуры. В то же время персонификация власти Президента Б. Ельцина обусловила необходимость передачи его функций во время его болезни трем другим представителям исполнительной власти: Правительству, Администрации Президента и Совету Безопасности. Две последние структуры (и особенно глава Администрации) не имеют четких конституционных полномочий и воспринимаются общественным мнением и представителями законодательной власти как нелегитимные;

• недостроенность отдельных законодательных механизмов взаимодействия ветвей и самих этих властных структур ставит под вопрос управляемость государством, нарушает баланс реальных политических и экономических интересов разных центров власти. Отсутствие или дисфункция легитимных сдержек и противовесов заменяется разного рода неформальными связями, приводит к тому, что решения принимаются теневыми центрами. С одной стороны, эти центры стабилизируют политическую ситуацию и позволяют выработать некие временные правила игры между разными группами. Это позволяет сдерживать амбиции тех политиков, которые стремятся монополизировать политический рынок. С другой стороны, кулуарность, закрытость принятия важнейших для всей страны решений питает коррупцию в высших эшелонах власти и разрушает потенциал демократических реформ;

• наряду с формальными линиями разделения властей появились и действуют другие структурообразующие факторы российской политической жизни, нередко оказывающие более серьезное влияние на взаимоотношение ветвей. Одним из наиболее серьезных разделителей власти стала линия «центр – регионы». Выборы губернаторов, составляющих верхнюю палату парламента, оформили новые центры власти, легитимно закрепив их права на власть на местах. Помимо этого на взаимоотношение ветвей власти влияет борьба олигархических кланов, клик и групп, включая криминальные структуры;

• на взаимоотношения властей и на осуществление властью в целом своего предназначения оказывает существенное влияние состояние гражданского общества, которое в постсоветский период не только не получило быстрого развития, но в некоторых секторах даже деградировало. Отсутствует местное самоуправление. Партийно-политическая система также складывается чрезвычайно медленно и не выполняет своей роли: не выражает политические интересы рядовых граждан;

• власть в целом и отдельные ее представители воспринимаются негативно, но это не ведет к росту активных форм протеста. Для последнего десятилетия были более характерны пассивные формы протеста: голодовки, самоубийства и т.д., – на которые власть научилась никак не реагировать. При этом хотя законодательная власть вызывает меньше доверия, чем власть исполнительная, в целом для большинства граждан власть – это все, «кто наверху»: и законодатели, и исполнители, и оппозиция. Оппозиция стала системной силой, но при этом потеряла интерес к своей массовой базе. Радикальные элементы были выведены из игры в ходе последних парламентских выборов.