Военное и чрезвычайное положение в Российской Федерации : правовое регулирование

Содержание:

Введение 3

1. Концептуальные подходы к совершенствованию правового обеспечения военной службы в Российской Федерации 4

1.1 Военное положение 4

1.2 Проблемы правового обеспечения военной службы 4

1.3. Направления развития правового обеспечения военной службы 15

2.Общие положения режима чрезвычайного положения 29

2.1 Понятие, содержание и назначение режима чрезвычайного положения в Российской Федерации 29

2.2 Основания и обстоятельства введения режима чрезвычайного положения 32

Заключение 35

Список использованной литературы 36

Введение

На данный момент законодательство Российской Федерации в сфере военной политики оставляет желать лучшего. Что касается административно-правового регулирования данного вопроса, то он по-прежнему остается открытым в органах законодательной власти.

Цель работы состоит в рассмотрении правового регулирования военного и чрезвычайного положение в Российской Федерации.

Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:

- изучение практики использования режимов военного и чрезвычайного положения в Российской Федерации и в зарубежных странах, особенно в части использования средств исключительного положения при решении задач обеспечения территориальной целостности и восстановления единства государственной власти;

- сравнительное исследование понятия, содержания, сущности и процедур режимов военного и чрезвычайного положения;

- рассмотрение причин и условий, вызывающих потребность использования режимов военного и чрезвычайного положения, определение оснований введения этих режимов и отграничение их от иных кризисных причин, не влекущих за собой применения исключительных мер;

- анализ организационно-правовых форм и юридических методов закрепления режимов военного и чрезвычайного положения, практики законодательной работы, основных нормативно-правовых актов по вопросам регулирования этих режимов;

- определение основных направлений совершенствования правового регулирования режимов исключительного положения и др.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся при использовании в Российской Федерации режима исключительного (военного и чрезвычайного) положения.

Предметом исследования является теория и практика правового регулирования отношений, возникающих при использовании режимов военного и чрезвычайного положения.

1. Концептуальные подходы к совершенствованию правового обеспечения военной службы в Российской Федерации

1.1 Военное положение

Военное положение - особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения. В период действия военного положения в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.¹

1.2 Проблемы правового обеспечения военной службы

Конституция Российской Федерации 1993 г., возлагая на граждан обязанность и долг по защите Отечества, реализует институт защиты Отечества различными правовыми средствами, в том числе учреждением военной службы как особого вида государственной службы, которую граждане проходят по призыву (юридическая обязанность части населения) и в добровольном порядке по контракту, реализуя при этом конституционное право на труд. При организации и исполнении военной службы возникают многочисленные проблемы, в том числе правового характера, требующие неотложного решения и приобретающие особый характер в связи с формированием в России правового государства и гражданского общества.

Овсянко Д.М. определил три группы проблем: проблемы, обусловившие необходимость реформы государственной службы; проблемы, связанные с введением нового правового института государственной службы; проблемы, касающиеся военной службы как особого вида государственной службы. К последней группе проблем он относит следующие проблемы:

- особенности военной службы и правовые средства ее укрепления;

- научное определение понятия "военная служба" и вытекающие отсюда проблемы при проведении военной реформы и сокращении численности Вооруженных Сил;

- снижение штатных категорий по воинским должностям;

- установление новых предельных возрастов состояния на действительной военной службе для лиц, проходящих службу по контракту;

- сохранение в Вооруженных Силах молодых офицеров;

- повышение материального благополучия и морального духа военнослужащих;

- внесение изменений в законодательство об ответственности за уклонение от военной службы лиц, проходящих службу по призыву.²

Как уже было отмечено ранее, в России в настоящее время в ходе реформирования экономической, политической и социально-культурной сфер общественной жизни осуществляется комплекс мероприятий, направленных на совершенствование государственного механизма, в том числе той его части, в которой российскими гражданами исполняется военная служба. Военнослужащим принадлежит важнейшая роль в решении задач обороны и безопасности государства и тем самым в обеспечении возможности реформирования российского общества на основах демократии и права. На повестке дня стоит первостепенная задача по реформированию Вооруженных Сил и других военных организаций, чтобы они отвечали современным потребностям страны и были способны решать задачи по локализации и нейтрализации как внешних, так и внутренних военных угроз. Становление оптимальной системы государственных военных организаций, обеспечивающей учет сбалансированности интересов государства и его граждан, оказалось одной из самых сложных задач в процессе формирования в России правового государства и гражданского общества.

Процесс военного реформирования, одним из направлений которого является значительное сокращение Вооруженных Сил Российской Федерации и других государственных военных организаций, обусловил необходимость дальнейшей теоретико-правовой разработки определения понятия "военная служба", которое бы отражало ее особенности по сравнению с другими видами государственной службы. В правовое сознание российских граждан глубоко проникло мнение о том, что любые государственные проблемы, не только военного характера, могут и должны решаться военнослужащими, что девальвирует статус военной службы. Из понятия военной службы выпало ее основное сущностное свойство, основание - военная безопасность государства. Как справедливо отмечает Атаманчук Г.В.: "Государство вынуждено реагировать на чрезвычайные, экстремальные, кризисные, экстремистские, военные ситуации и управлять ими в интересах страны". Но последствиями такого концептуально необоснованного "реагирования" является структура военной организации государства, которая не отвечает ни целям государства, ни его функциям, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Таким образом, отсутствие адекватной современным условиям развития России научно обоснованной концепции единой государственной службы, с одной стороны, привело к сужению сферы государственной службы, а с другой - чрезмерному расширению сферы применения военной службы.³

Концептуальный подход к определению военной службы заключается в том, что Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы предназначены для выполнения задач военной безопасности военными методами.

Таким образом, налицо проблема соответствия современного сущностного предназначения военной службы решаемым государственными организациями и органами, в которых она предусмотрена законом, задачам и исполняемым функциям. Нормативное определение военных методов для решения задач военной безопасности и перечня организаций и органов, их решающих, и тем самым выполняющих задачи и реализующих функции государств в указанной сфере позволит, по нашему мнению, решить проблему оптимизации структуры военной организации Российской Федерации в ходе военной реформы.

Процесс реформирования военной организации государства требует дальнейшего развития и совершенствования законодательства об обороне и безопасности в целях оптимизации той части государственного механизма, в которой учреждена военная служба, демократизации отношений в ней, а также обеспечения законности в деятельности органов военного управления и должностных лиц, в том числе в вопросах соблюдения прав, свобод и законных интересов военнослужащих и членов их семей.

Военная служба, определенная в законодательстве как особый вид федеральной государственной службы (п.1 ст.2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе"⁴), является сложным правовым институтом. Она регулируется нормами конституционного, административного, финансового, уголовного и некоторых других отраслей российского законодательства, определяющими ее особенности и отличия от других видов государственной службы. Реализация принципа единства государственной службы объективно требует единого правового регулирования основ организации государственной службы.

Резкое снижение воинской дисциплины в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах является следствием как непрерывных организационно-штатных мероприятий, недостаточной личной заинтересованности военнослужащих в результатах своей деятельности, так и ослабления требовательности воинских должностных лиц всех уровней лиц к себе и подчиненным. Правовой нигилизм получил широкое распространение. Анализ практики законности в деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц позволяет сделать вывод о недостаточном соблюдении принципа законности в военно-служебной деятельности. Принцип законности нарушается в случае несоблюдения установленного режима законности, т.е. когда действия воинских должных лиц противоречат зафиксированным нормативным правовым актам. Практика военно-служебных отношений подчас извращает принцип законности, противопоставляя ведомственный нормативный правовой акт закону или подзаконному акту, т.е. провозглашается свой принцип: законы в Вооруженных Силах (других военных организациях) не действуют, пока они не объявлены приказом министра обороны или иного соответствующего руководителя министерства или ведомства. Указанный подход породил массовое обращение военнослужащих за защитой своих прав, гарантированных им Конституцией РФ⁵ и Законом "О статусе военнослужащих"⁶.

Внешний аспект в соблюдении принципа законности выражается в деятельности организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба, по их прямому назначению, которая должна осуществляться в строгом соответствии с законом, т.е. закрепленных в них случаях, формах, способах и методах. Использование войск и воинских формирований для решения задач в интересах обороны и безопасности государства должно быть облечено в юридическую форму, а не должно осуществляться произвольно по усмотрению его политического руководства.

Недостаточность, несистемность и пробельность правового регулирования военной службы также является одной из проблем правового обеспечения организации военной службы.

Законодательством не урегулирован вопрос о статусе военнослужащих как государственных служащих особого вида. В литературе общепринято приравнивать военнослужащих к государственным служащим. Данный вывод обосновывается тем, что военная служба - вид государственной службы. Ноздрачев А.Ф. относит военнослужащих к государственным служащим специальных видов государственной службы.⁷ Ряд авторов относят к государственным служащим не всех военнослужащих, а только должностных лиц, выполняющих функции военного управления, что, по нашему мнению, является недостаточно обоснованным, поскольку управленческие функции присущи не только указанным лицам, но и другим должностным лицам (например, командир отделения в пределах своих полномочий управляет своим отделением). Другие авторы высказывают схожую мысль и относят к государственным служащим военных руководителей, находящихся на воинских должностях в федеральных органах исполнительной власти (например, Министерство обороны и др.), в военных округах, региональных и районных военных комиссариатах. Военные руководители непосредственно воинских соединений, частей и подразделений - от армии до взвода - не являются, по их мнению, государственными служащими и потому называются просто "военнослужащими".

Итак, можно выделить два направления аргументации отнесения военнослужащих к государственным служащим: во-первых, все военнослужащие являются государственными служащими вследствие того обстоятельства, что военная служба - вид государственной службы; во-вторых, государственными служащими являются не все, а часть военнослужащих, проходящих военную службу в органах управления Вооруженными Силами и другими войсками, государственных органах.

Таким образом, два существенных признака позволяют определить государственного служащего:

- во-первых, исполнение служебных обязанностей по государственной должности государственной службы, включенной в соответствующий Реестр, являющийся частью Реестра государственных должностей Российской Федерации.;

- во-вторых, государственные служащие выполняют служебные обязанности на профессиональной основе, за что получают денежное вознаграждение. Указанному признаку отвечают только военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, для которых военная служба действительно является профессиональной деятельностью и за нее они получают денежное вознаграждение.

Определим две группы проблем правового обеспечения организации военной службы в Российской Федерации, которые не разрешены действующим законодательством.

Первая группа проблем, обусловливающая необходимость совершенствования правового обеспечения организации военной службы:

- несоответствие сущностного предназначения военной службы решаемым задачам, исполняемым функциям, применяемым областям общественных отношений;

- недостаточная разработанность правового обеспечения военной реформы;

- снижение престижа военной службы;

- резкое снижение воинской дисциплины в войсках;

- недостаточность, несистемность и пробельность регулирования организационно-правовых вопросов исполнения военной службы;

- отсутствие системы гражданского контроля военной службы: деятельности органов государственной власти, наделенных полномочиями в военной сфере, и органов военного управления, воинских должностных лиц все уровней, соблюдение прав и свобод военнослужащих.

Вторая группу проблем, связана с совершенствованием правового института военной службы, которыми являются:

- научное определение понятий "военная служба" и "военнослужащий";

- сущность и причины противоречий законодательства о государственной службе и военной службе;

- определение системы и классификация принципов военной службы;

- определение системы нормативных правовых актов для регулирования вопросов военной службы и ее совершенствование.

Важнейшим направлением военной реформы в Российской Федерации является совершенствование правовых отношений, складывающихся в процессе организации и прохождения гражданами военной службы. Проблемы совершенствования правового регулирования этих отношений охватывают две сферы общественных отношений: отношения между человеком и государством и устройство государства и государственной власти (властеотношения), а также практической деятельности государственных органов по совершенствованию законодательства в этой сфере. Поскольку военная служба обусловливает ограничение военнослужащих в некоторых конституционных правах и свободах и некоторые формы военной службы носят обязательный характер, постольку дальнейшее совершенствование отношений между гражданами и государством по вопросу исполнения военной службы продолжает оставаться одной из актуальных проблем правовой науки.

Проблема ограничения прав и свобод военнослужащих заключается в установлении законодателем в соответствии с нормами и принципами международного права, прежде всего Всеобщей декларации прав человека, Конституции РФ, границ и пределов действия прав и свобод. По мнению ряда отечественных ученых, вводимые и применяемые органами государственной власти ограничения прав и свобод должны соответствовать принципам и концептуальным установкам международной практики и российской Конституции. Анализ положений ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод об их соответствии международно-правовым нормам о необходимых и допустимых в демократическом обществе ограничениях.

Пунктом 7 ст.10 Федерального закона "О статусе военнослужащих"⁸ установлены правоограничения (запреты), обусловленные особенностями военной службы как федеральной государственной службы особого вида. Указанные запреты соответствуют основным ограничениям, установленным для государственных служащих Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации". Их назначение: обеспечить эффективную служебную деятельность военнослужащих; установить препятствия возможному злоупотреблению военнослужащих; создать условия для независимости служебной деятельности от какого-либо влияния, не связанного со службой.

Актуальное значение для действенности принципа разделения государственной власти является независимость каждой из ветвей государственной власти, т.е. они должны быть самостоятельны в своей деятельности. Особенно актуально указанное положение для деятельности военных судей, осуществляющих правосудие в отношении военнослужащих, и военных прокуроров и следователей военных прокуратур, осуществляющих контроль за соблюдением принципа законности в деятельности органов военного управления, воинских должностных лиц и военнослужащих, проведение в отношении их дознания и предварительного следствия. Указанные органы должны быть полностью независимы от военного командования, в том числе в вопросах, касающихся обеспечения их положенными видами довольствия, что в противном случае дает возможность использовать рычаги давления в необходимых случаях и, таким образом, реализовывать интересы не государства, а конкретных воинских должностных лиц.

Согласно ст.50 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"⁹ финансирование органов военной прокуратуры осуществляется соответственно Министерством обороны Российской Федерации, командованием Федеральной пограничной службы Российской Федерации, других войск и воинских формирований за счет выделяемых им для этих целей средств федерального бюджета. Материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры, выделение им служебных помещений, транспорта, средств связи и других видов обеспечения и довольствия производятся Министерством обороны Российской Федерации, командованием Федеральной пограничной службы Российской Федерации, других войск и воинских формирований по установленным нормам.

Таким образом, зависимость в финансово-экономических вопросах военных судей, прокуроров и следователей от обслуживаемых войск, воинских формирований и органов объективно ставит задачу внесения изменений в вышеуказанные законы для последовательной реализации принципа независимости лиц, реализующих судебную власть, от лиц, за законной деятельностью которых они должны осуществлять надзор, а в необходимых случаях, в отношении которых они должны осуществлять правосудие.

Анализ нормативно-правового регулирования военно-служебных отношений по вопросам неисполнения военнослужащими незаконного приказа приводит к выводу о том, указанное регулирование является недостаточным, поскольку действующими Общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ, другими законодательными и иными нормативными правовыми актами не предусмотрен порядок обжалования отданных командирами (начальниками) приказов и распоряжений до их исполнения, в том числе заведомо влекущих уголовную или административную ответственность, что ставит военнослужащих в двусмысленное положение.

Одной из актуальных проблем правового обеспечения организации военной службы является сохранение кадрового состава военнослужащих. Одним из аспектов, характеризующих принцип стабильности кадров на военной службе, является карьера военнослужащих, т.е. поступательное восходящее изменение их служебно-должностного положения. Юридически принцип стабильности кадров закреплен в ст.10 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в котором провозглашено, что государство гарантирует военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, т.е. реализующим свое право на труд, назначение на высшие воинские должности с учетом условий заключенного ими контракта в соответствии с полученной квалификацией, достигнутыми в служебной деятельности результатами и на конкурсной основе. Однако указанная гарантия в целом осталась декларацией, поскольку научно обоснованной и нормативно закрепленной системы служебного роста военнослужащих на сегодняшний день не существует. С другой стороны, также не существует отлаженной системы как материальной, так и моральной заинтересованности граждан в военной службе, что объясняется проблемами несовершенства нормативно-правового регулирования государственной службы и ее видов и современного социально-экономического развития нашего государства.

Действующее законодательство Российской Федерации определяет начало военной службы только в условиях мирного времени, что является его существенным недостатком. В то же время не имеется законодательного регулирования начала военной службы в условиях военного времени. При подготовке соответствующих законов целесообразно использовать дореволюционный опыт. Так, в случае необходимости привести войска в усиленный состав на военную службу призывались нижние чины на основании высочайшего указа правительствующему сенату, который объявлялся по империи министрами военным, морским и внутренних Дел*(826). О призыве объявлялось наклейкой объявлений о призыве. Время объявления о призыве считалось началом срока для явки на сборный пункт; день срока для явки на этот пункт и признавался моментом возникновения военно-служебного отношения. В отношении офицеров существовала некоторая неопределенность момента начала военной службы. Призыв их совершался путем извещения о призыве, со дня получения которого им давалось пять суток для устройства личных дел, а затем они обязаны были прибыть к месту назначения в указанный срок.

Система прохождения военной службы в добровольном порядке, также не является совершенной. По законодательству Российской Федерации соглашение о добровольном поступлении на военную службу оформляется контрактом о прохождении военной службы со всеми категориями и составами военнослужащих. Следовательно, военная служба, как по призыву, так и в добровольном порядке носит срочный характер. Тем самым с принятием Закона РФ "О воинской обязанности и военной службе"¹⁰ исключен впервые в истории нашего Отечества принцип кадровой (постоянной) военной службы офицеров как основного ядра вооруженной силы государства. Основное назначение контракта о прохождении военной службы в Российской Федерации в период проведения реформирования военной организации, во-первых, демократизация военно-служебных отношений и, во-вторых, оформление ее срочного характера в целях регулирования количества личного состава Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба. В отличие от контракта о службе в органах внутренних дел, который индивидуализирует правовой статус сотрудника, контракт о прохождении военной службы индивидуализирует только субъектов военно-служебных отношений, т.е. военнослужащего и государственный орган. По нашему мнению, указанные подходы к регулированию военно-служебных отношений носят временный характер, что обусловлено проведением военной реформы, предполагающей значительное сокращение личного состава военной организации государства, и они должны быть пересмотрены в дальнейшем при совершенствовании порядка прохождения военной службы различными составами и видами военнослужащих.

Неадекватной является разница в предельных возрастах военнослужащих различных составов, составляющая 20 лет, в то время как в русской армии она составляла 14 лет. Предельные возрастные сроки устанавливались в зависимости не от звания, а от рода должности - от 53 (строевые обер-офицеры) до 67 лет (командиры корпусов). С учетом приведенной статистики К.В. Фатеев делает правильный вывод, что необходимо уменьшение разницы в предельных возрастах¹¹.

Таким образом, с учетом проведенного анализа представляется возможным определить третью группу правовых проблем, касающихся организации прохождения военной службы:

- правовое значение и классификация оснований возникновения, изменения и прекращения военно-служебных отношений;

- правовое значение и классификация прав и обязанностей и мер юридической ответственности военнослужащих;

- создание для военнослужащих системы продвижения по службе ("карьерного роста"), правовое значение и классификация воинских должностей и составов военнослужащих;

- несовершенство системы правового регулирования материального обеспечения военнослужащих.