35.Классификация нормативно-правовых актов.

Нормативно-правовой акт – это акт государственного органа (или санкционированный им), который оформляет создание, изменение или отмену норм права и устанавливает юридические пределы их действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Право – это система юридических норм, тогда как законодательство – система нормативных правовых актов. Эти акты многочисленны и многообразны в правовой системе любой страны. Учитывая юридическую силу нормативных правовых актов, которая зависит от компетенции правотворческого органа, следует выделить два основных блока: 1)законы – акты высшей юридической силы и 2)подзаконные нормативные акты.

1)Термин «закон» в юридической лексике имеет два основных значения. В широком смысле так называют любой нормативный правовой акт, а законодательство – как систему всех таких актов, В узком смысле это понятие используется для обозначения одного вида нормативных актов – актов высшей юридической силы. Закон – нормативный правовой акт, принятый особым порядком, имеет высшую юридическую силу.

Закон как акт высшей юридической силы принимается высшими органами власти. Он занимает главное место в системе законодательства и определяет все другие ее элементы. В унитарном государстве законы принимает лишь один высший орган государства, тогда как в федеративном государстве законы принимаются высшими органами власти как федерации, так и субъектов федерации. Законы являются актами нормотворческой деятельности высшего органа государственной власти. Они имеют разное наименование: конституция, конституционные законы, основные начала, законы, кодексы, уставы и др.

Законы закрепляют основы организации и деятельности государства, разделение компетенции между разными звеньями механизма государства, основные принципы ее осуществления, основные права и обязанности граждан. Для федеративного государства огромное значение имеет разграничение полномочий между общефедеральными органами и субъектами федерации. Законы субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам по вопросам исключительной компетенции федерации и совместной компетенции (при наличии противоречия между федеральным законом и нормативными актами субъекта федерации, изданными в соответствии с их исключительной компетенции, приоритет имеет акт субъекта федерации).

Юридическая сила законов зависит от вопросов, которые ими регламентируются. Поэтому следует различать конституции, конституционные законы, законы.

Конституция – основной закон, регулирующий исходные, ключевые положения правовой основы самого государства, положения граждан, экономической и политической систем общества. Обладает высшей юридической силой. Конституция может быть оформлена или одним актом, или несколькими нормативными правовыми актами, обладающими одинаковой юридической силой (например, конституция Швеции состоит из трех таких актов). В федеративном государстве может быть несколько конституций: общефедеральная и конституции субъектов федерации. В России не все субъекты федерации, а только республики имеют право принимать конституции. Верховенство конституции призвано обеспечивать целостность, непротиворечивость нормативных правовых актов всей системы источников права.

Конституционные законы занимают промежуточное место между конституцией и обычными законами. Например, в РФ конституционные законы отличаются от обычных законов тем, что обязательно предусмотрены конституцией; принимаются только по вопросам, перечисленным в конституции; одобряются только квалифицированным большинством Федерального Собрания; после принятия не могут возвращаться на новое рассмотрение; в течение 14 дней обязательно подписываются Президентом; другие законы не должны им противоречить. В некоторых странах существует особая категория конституционных актов – органические законы (они указаны в конституции и обычно определяют статус государственных органов).

Обычные законы принимаются по наиболее значимым вопросам обеспечения интересов граждан, функционирования государственных органов, деятельности разных негосударственных объединений. Организация и деятельность какого-либо государственного органа может основываться на положениях конституции и других законов. Так, например, правовой основой организации и деятельности ФСБ являются Конституция и федеральные законы, а по ряду вопросов регулирование может быть осуществлено нормативными указами Президента РФ, постановлениями Правительства либо международными договорами РФ.

Совершенствованию законодательной работы призван способствовать контроль за соответствием нормативных правовых актов, в первую очередь законов, конституции. Среди правозащитных механизмов для устранения несоответствия актов нормотворчества конституции первое место принадлежит высшей судебной инстанции (Конституционному суду или Верховному суду). Решение органов конституционного контроля имеет общенормативное значение, поэтому его акты представляют самостоятельный источник права и приравниваются к законодательным актам.

2)Подзаконные нормативные акты принимаются органами исполнительной власти. Подзаконные нормативные акты регулируют отношения, которые не регламентированы непосредственно законами и часто являются актами конкретизации, детализации положений законов, если это им предписано или разрешено. (Подзаконные акты – это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы). Все подзаконные нормативные акты подчинены законам, принимаются на их основе и не должны им противоречить.

Подзаконные нормативные акты в системе законодательства многочисленны, разнообразны по юридической силе, наименованию и регулируемым ими вопросам. Они находятся в иерархической связи, зависят друг от друга. К основным элементам системы подзаконных нормативных актов относятся: акты главы государства, главы исполнительной власти; акты правительства; акты министерств и ведомств; акты местных органов власти и управления (субъектов федерации).

В системе подзаконных нормативных правовых актов отражаются особенности форм правления государства.

При президентской (или смешанной) форме правления в систему подзаконных актов нужно в первую очередь включить нормативные акты президента, например в России – нормативные указы и распоряжения Президента РФ. Нормативные акты президента не должны противоречить не только конституции, но и другим законам. По Конституции 93г. нормативные указы Президента в системе подзаконных нормативных правовых актов наделены наибольшей юридической силой, а их содержание производно от статуса Президента.

Место нормативных актов президента в общей системе зависит и от того, является ли президент непосредственно главой правительства. Нормативные акты президента как главы государства стоят выше подзаконных нормативных актов правительства, которые обязаны подчиняться законам, нормативным актам президента.

Иногда законодатель четко определяет вопросы, которые могут быть урегулированы только нормативными актами президента. Так, например, ФЗ «Об органах ФСБ» к таким вопросам относит: утверждение Положения о ФСБ; определение порядка прикомандирования военнослужащих органов ФСБ к другим государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, независимо от форм собственности; установление численности военнослужащих и гражданского персонала этих органов (ст.3, 15, 16).

В системе подзаконных нормативных актов сказываются особенности форм государственного устройства. Например, в федеративном государстве нормативные акты президента могут быть приняты не только на общефедеральном уровне, но и на уровне президентов субъектов федерации, в которых есть это должностное лицо. Нормативные акты президентов субъектов федерации не должны противоречить, отменять нормативные акты президента федерации.

Нормативные правовые акты правительства занимают верхнюю ступень в системе подзаконных нормативных актов стран с монархической или парламентской формой правления. В президентских республиках они занимают иное место, т.к. в системе подзаконных актов выше их стоят нормативные акты президента. Правотворческие полномочия правительства предусматриваются конституциями, конституционными законами (как это, например, предусмотрено Конституцией РФ).

В федеративных государствах нормативные правовые акты правительства составляют свою подсистему, т.к. принимаются не только на общефедеральном уровне, но и на уровне правительств субъектов федерации. Все они входят в источники права страны. В РФ постановления и распоряжения Правительства согласно ст.115 Конституции издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента, обязательны к исполнению в РФ и могут быть отменены Президентом в случае их противоречия вышеуказанным актам. Постановления Правительства РФ всегда являются нормативными правовыми актами. Эти акты обязательны на всей территории республики и в отличие от нормативных актов министерств и ведомств имеют межотраслевое содержание.

Это не исключает того, что постановление правительства может урегулировать вопросы, относящиеся к одному министерству, ведомству. Так, например, в соответствии с ФЗ «Об органах ФСБ» только Правительство в своих нормативных правовых актах может определить: порядок зачета времени выполнения сотрудниками специальных задач в выслугу лет в льготное исчисление при назначении пенсии, присвоении воинского звания и исчислении процентной надбавки; денежную компенсацию за использованием сотрудником в служебных целях личного транспорта; порядок обеспечения средств вооружения и оснащения, включая специальную технику и иные средства, правила их продажи, вывоза и ввоза; порядок формирования служебного жилищного фонда (ст.18, 21, 22).

Нормативные правовые акты министерств и ведомств занимают следующую ступень в иерархической системе подзаконных нормативных правовых актов. Они имеют большое разнообразие в наименовании и содержании. Наименование этих актов может быть определено в законодательстве либо формируется на практике. Среди них: приказы, инструкции, указания, разъяснения, письма, директивные письма, распоряжения, постановления и др. (Постановление Правительства от 13 августа 1997г. утвердило правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации). Инструкции всегда являются нормативными актами. Другие наименования правовых актов министерств и ведомств могут быть одинаковыми как для источников права, так и для актов правореализации. Например, наиболее часто используемые при оформлении правовых актов приказы могут быть как нормативными, так и индивидуальными правовыми актами, а к формам права относятся лишь нормативные приказы.

Ведомственные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или посягающие на них, без регистрации в Министерстве юстиции не имеют юридической силы. Общим для ведомственных нормативных правовых актов является то, что они:

-принимаются в рамках компетенции самостоятельно или по поручению вышестоящего государственного органа;

-имеют подзаконный характер;

-не должны противоречить нормативным актам президента, правительства, министерств и ведомств;

-адресованы сотрудникам ведомства, нижестоящим органам и гражданам; составляют часть правовой основы организации и деятельности определенного ведомства.

Юридическая сила этого источника права может быть различной. Она зависит от функций правотворческого органа. При межотраслевых функциях правотворческого органа такие акты обладают более широкой силой, распространяются на сферы, выходящие за ведомственные рамки. Нормативные правовые акты могут быть приняты совместно несколькими министерствами, ведомствами иногда по прямому предписанию закона. Совместно могут быть приняты инструкции, приказы, межведомственные соглашения. В федеративном государстве усилиями общефедеральных органов и органов субъектов федерации могут быть приняты и иные совместные акты. Нормативные правовые акты министерств и ведомств (общефедеральных и субъектов федерации) являются частью общей системы подзаконных актов.

Нормативные акты местных государственных органов (субъектов федерации) принимаются двумя группами органов: органами власти и органами управления. Конституционный Суд разрешает дела о соответствии нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъектов федерации, но не актов органов управления.

Нормативные акты местных органов исполнительной власти, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими органами. В рамках субъекта федерации есть своя подсистема нормативных правовых актов, в которой акты органов исполнительной власти не должны противоречить нормативным актам соответствующих органов власти на местах, а также нормативным актам вышестоящего органа исполнительной власти. Нормативные правовые акты местных органов государства имеют силу на территории, в пределах которой действуют эти органы.

Конституция РФ разграничивает нормативные правовые акты субъектов федерации на группы в зависимости от предметов совместного ведения РФ и субъектов федерации. К первой группе относятся акты, которые субъекты федерации принимают по предметам совместного ведения. Они не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия действует федеральный закон (ст.76). Ко второй группе относятся нормативные правовые акты субъектов федерации, которые изданы по вопросам, находящимся вне пределов ведения РФ. Такие нормативные акты даже в случае их противоречия с федеральными актами имеют приоритет.

Содержание и наименование нормативных актов субъектов федерации различны. Республики могут принимать конституции, статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа определяется их уставами.

Конституция не включает органы местного самоуправления в систему государственных органов. Однако нормы муниципального права составляют часть правовой системы.

В систему подзаконных нормативных актов можно включить нормативные акты, которые принимаются не основными государственными органами, а отдельными государственными организациями, учреждениями. Такие акты иногда называют актами локального правотворчества. К числу таких актов можно отнести Устав Академии ФСБ, утвержденный Правительством и распространяющий свое действие на постоянный состав работников и обучающихся в ней.

Особое место в системе источников права занимают нормативные правовые акты, принимаемые не самими субъектами правотворчества в рамках их компетенции, а вышестоящими государственными органами для определения статуса конкретного субъекта права. К их числу можно отнести Положение об Управлении делами Президента РФ, которое руководству Управления предоставляет право утверждать положения об объединениях, управлениях, отделах и других подразделениях Управления делами, уставы подведомственных предприятий, организаций, учреждений.