43.Административное деление и органы местного управления в 18 веке.

Пётр 1.

Губернская реформа. Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных губерний. В 1713–1714 гг. число губерний возросло до 11. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его (военного расхода) может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы. Указом 28 января 1715 г. губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью, но только над уездным населением. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице-губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях.

Реформа местного управления. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России». На местах Главному магистрату подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену Ратуше и земским избам. Цель создания Главного магистрата и магистратов в городах состояла в соблюдении правосудия среди горожан – все они подлежали суду этих учреждений по гражданским и уголовным делам, за исключением случаев, когда иск к горожанину предъявлял человек, не принадлежавший к посаду.

Екатерина I.

Система местных учреждений была подвергнута значительным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства, когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов управления на местах проводилась в интересах помещиков. В 1727 г. фактически была ликвидирована петровская дорогостоящая система местных учреждений. Основной ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам. Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже – воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией. Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний – губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. В последующие десятилетия административное деление страны не намного изменилось.

Елизавета Петровна.

Во время царствование Елизаветы Петровны система местного управления во многом изменилась. Укреплялась централизация всех управленческих учреждений. Она восстановила Магистраты и изменила управление городами. Магистраты и были подчинены губернатора и воеводам, включены в общую систему централизации власти. Воеводы стали меняться через 5 лет, губернаторы назначались на неопределенное время.

Екатерина II.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформою пересоздала все местное управление на началах децентрализации местного самоуправления. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году), жалованною грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему. Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление – по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Деятельность Екатерины Великой по реформированию органов местного управления можно, разделить на три периода:

Первый – до 1775 года – период подготовки реформ характеризуется изучением потребностей и исследованием тех факторов, которые активно – влияли на все последующие преобразования. В число этих факторов необходимо включить и подготовку определенного общественного мнения;

Второй – с 1775 до 1785 г. – период осуществления реформ отмечен изданием важнейших законодательных актов: Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г. (осуществлялось в два этапа – в 1775 и 1780 гг.); жалованной грамоты дворянству и городам 1785 г. и т.д.

Третий – с 1785 г. и до конца царствования Екатерины II, т.е. до 1796 г. – период активной реализации всех принятых и узаконенных решений и их совершенствования в ходе практического применения. Он осложнялся тем, что далеко не все губернии были в одинаковой степени готовы реализовать узаконенные новшества. Скорее, наоборот, во многих губерниях этот процесс протекал медленно и болезненно.

Указы носили характер специальных законов, часто для отдельных городов, например, о возложении полицейских функций на их магистраты и т.п. Органом дворянского общества в пределах данной территории (губерния, уезд, дистрикт) должен являться дворянский съезд, составленный из местных дворян, землевладельцев, занесенных в особые списки предводителем. Функции дворянского съезда перечислялись разные: административные, судебные и др. Таким образом, дворянство не только претендовало на самоуправление, но и посягало на местное управление в целом. Россия была разделена на 50 губерний с населением от 300 до 400 тысяч душ в каждой, с подразделением на уезды в 20–30 тысяч душ. Губернии управлялись губернаторами, иногда или в особом положении, во главе 2–3 губерний назначался генерал-губернатор или наместник с широкими полномочиями. Петровские провинции, отягощавшие управление, увеличивавшие численность администрации, упразднялись.

Павел I.

В 1796–1797 г. г. Павлом I были осуществлены следующие преобразования на местном уровне:

• пересмотр административно-территориального деления;

• наместничества были упразднены и официально переименованы в губернии; генерал-губернаторское управление было оставлено только в пограничных губерниях;

• губернии были укрупнены: вместо 51 их стало 42;

• уезды также были укрупнены;

• закрыл приказы общественного призрения;

• возвратил окраинам прежние структуры и формы управления;

• изменил радикально городское управление на немецкий манер;

• объединил с полицейскими органами слабое сословное управление в городах;

• упразднил в губернских городах думы, управы благочиния, учредил ратгаузы;

• объединены административные, полицейские, финансовые, хозяйственные и частично судебные функции;

• ратгаузам подчинены магистраты, ратуши;

• уменьшено число сословных судебных структур;

• в 1799 г. в губернских и уездных городах созданы ордонансгаузы во главе с полицмейстером, городничим или комендантом. Новые военно-полицейские органы ведали и военным судом, тюрьмами;

• увеличил число чиновников как в центральном, так и местном аппарате.