14. Пути укрепления экономических основ мсу

Сбалансированное сочетание этих ценностей требует учета следующих моментов.

1. Государство должно гарантировать минимальную финансовую обеспеченность каждого из муниципальных образований, т.е. закрепить за ними такой состав доходных источников, которые позволяли бы самостоятельно решать вопросы местного значения, выполнять социальные обязательства перед населением на уровне не ниже государственных социальных стандартов, а также проводить мероприятия, направленные на устойчивое развитие территорий.

2. Обеспечение наполняемости местных бюджетов должно производиться главным образом за счет поступлений от местных налогов и сборов; неналоговых доходов, основным среди которых является доход от использования муниципальной собственности; отчислений от регулирующих налогов, налоговая база по которым непосредственно связана с данной муниципальной территорией, а также средств самообложения граждан. На это ориентирует сама Конституция РФ, которая специально выделяет институты местных налогов (ч. 1 ст. 132) и муниципальной собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132).

Следует также скорректировать пропорции и порядок отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. Продуктивным является предложение изменить порядок взимания налога на доходы физических лиц: суммы налога должны зачисляться налоговым агентом в соответствующий бюджет по месту жительства налогоплательщика, а не по месту учета налогового агента в налоговом органе. 

Потенциально значимым инструментом наполнения финансовой базы муниципальных образований является также институт самообложения населения. Его низкая эффективность сегодня во многом объясняется сложностью процедуры установления соответствующих платежей, которые, согласно ст.56 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в ред. от 3 мая 2011 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ), как она понимается в правоприменительной практике, могут быть введены только путем принятия решения на местном референдуме или на сходе граждан. Между тем нет препятствий для того, чтобы дать муниципальным образованиям возможность самим решить вопрос о порядке установления таких платежей, с тем условием, что их введение будет сопровождаться учетом в той или иной форме мнения населения.

3. Следует пересмотреть сложившийся подход к льготированию по налогам, подлежащим зачислению в местный бюджет. Он предполагает установление как самих по себе налоговых льгот, так и изъятий из объектов налогообложения, что существенным образом сужает доходную базу муниципалитетов. К примеру, на федеральном уровне из объектов налогообложения земельным налогом исключено восемь типов земельных участков, которые относятся к федеральной собственности и во многих регионах составляют значительную долю всех земельных ресурсов, и такое же количество категорий различных юридических лиц, которым предоставляются налоговые льготы. Такие льготы и изъятия должны быть либо отменены, либо компенсированы муниципальным образованиям из соответствующих бюджетов в объеме тех реальных потерь, которые они несут в связи с установленными налоговыми преференциями.

4. Муниципалитетам должна быть гарантирована реальная возможность свободного в пределах закона распоряжения собственными средствами, предназначенными для решения вопросов местного значения. В принципе это исключает широкое применение целевых межбюджетных трансфертов, тем более их доминирование в структуре доходов местных бюджетов. Здесь же следует сказать о необходимости последовательного проведения в законодательстве принципа согласования с муниципальными образованиями всех вопросов, касающихся передачи в муниципальную собственность или изъятия из нее тех или иных объектов.

5. Необходимо разумное использование дифференцированных подходов к правовому регулированию вопросов финансовой деятельности муниципальных образований, с тем чтобы обеспечить адресную поддержку наиболее «депрессивным» территориям и при этом стимулировать  эффективное использование социально-экономического потенциала развитых муниципальных образований. Критически важно создать комфортные условия для муниципальных образований, которые уже являются или способны стать «локомотивами» муниципального развития. Прежде всего, это региональные и районные административные центры, вокруг которых складываются муниципальные агломерации – для них можно было бы установить специальное регулирование. Стоит также полнее учесть различия городских и сельских поселений: разграничить вопросы местного значения и ввести самостоятельное финансовое регулирование.

Вместе с тем необходимо выработать новое понимание дотационности муниципального образования как одного из основных критериев дифференциации финансового регулирования. Смысл дотационности должен состоять, прежде всего, в абсолютной невозможности муниципального образования решать свои задачи, исходя из имеющейся налоговой базы и потенциальных неналоговых доходов. Таким образом, муниципалитеты должны быть «самоокупаемыми», и лишь объективно недостающие доходные источники стоит компенсировать из бюджетов другого уровня [6, с. 45].

6. Нуждается в изменении институт государственной финансовой помощи местным бюджетам. Она должна стать «умной»,  перейти из универсального режима применения в режим вспомогательный, субсидиарный, точечный. Наряду с этим следует активно развивать различные формы так называемой «стимулирующей финансовой помощи», которая имеет долгосрочный инвестиционный характер, нацеленный на формирование структурных сдвигов в экономике территорий и решение ключевых социальных проблем, расширение их налогового потенциала.

В условиях государственной политики, ориентированной на обеспечение реальных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления, финансовая помощь и финансово-бюджетное выравнивание муниципальных образований должны быть взаимосогласованы и нацелены на обеспечение их социально-экономического развития и социально-экономического выравнивания, т.е. создавать условия для снижения разрывов и диспропорций между фактическим экономическим потенциалом территорий. Это означает, в частности, что финансовая помощь муниципалитетам может и должна производиться не только в порядке вертикального (государственного) перераспределения бюджетных ресурсов (нисходящие трансферты), но и через установление и функционирование горизонтальных межбюджетных связей между муниципальными образованиями одного и того же или различных территориальных уровней организации местного самоуправления. Такая межмуниципальная финансовая взаимопомощь, основанная на идее солидарности равноправных субъектов, способствует развитию интеграционных связей между муниципальными образованиями, а в конце концов – скрепляет и само государство, усиливая взаимодействие и взаимозависимость его частей.

4. Укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления должно идти рука об руку с повышением социально-экономической эффективности муниципальных органов власти, что, в свою очередь, требует создания высокопроизводительной системы муниципального финансово-хозяйственного управления. Речь идет о повышении социальной «отдачи» местного хозяйства, более качественном использовании органами местного самоуправления находящихся в их ведении материально-финансовых средств. Эффективность местного хозяйства выражает степень реализации присущей ему социальной ценности, его действенности в процессе удовлетворения потребностей местного сообщества, гарантирования защищенности разнообразных интересов личности и одновременно развития человеческого потенциала.

Усиление социального эффекта управления местным хозяйством предполагает прежде всего осуществление планомерного перехода  местного самоуправления (как и иных уровней публичной власти) к бюджетированию, ориентированному на результат, формирование системных механизмов внешнего (государственного) и внутреннего (муниципального) контроля, институтов  мониторинга за социальной, бюджетной и экономической эффективностью муниципальной финансово-хозяйственной деятельности.

Система бюджетирования, ориентированного на результат, широко применяемая в зарубежных странах (Австралия, Великобритания, Германия, Нидерланды, Новая Зеландия, США, Франция, Швеция), представляет собой модель организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование бюджетных расходов и распределение бюджетных ресурсов осуществляется в зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики и в рамках прогнозных  объемов бюджетных ресурсов. Одно из принципиальных отличий этой модели от постатейного бюджетирования состоит в том, что исполнение бюджета оценивается не только по тому, в какой степени были исполнены те или иные бюджетные статьи, а по тому, насколько были выполнены изначально поставленные цели и задачи, что обеспечивается путем введения специальной системы показателей, позволяющих на регулярной основе отслеживать степень достижения целей и выполнения задач [7]. Таким образом, эта модель имеет программно-целевой характер, сопряжена с развитием институтов планирования и программирования, которые позволяют увязать процесс среднесрочного (долгосрочного) муниципального развития с бюджетным процессом. Ее целью является рационализация и повышение социального качества публичного управления, что достигается за счет систематического комплексного анализа и контроля соответствия затраченных ресурсов и полученных результатов, а также через постоянную оценку значимости, социальной и экономической эффективности тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.

5. Утверждение системы бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает обеспечение сбалансированности местных бюджетов, а также укрепление контрольно-правовых институтов.

Возможность государственного контроля в муниципальной сфере с точки зрения эффективности решения органами местного самоуправления возложенных на них публичных задач вытекает из положений ч.2 ст.132 Конституции РФ и п.2 ст.8 Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с этим Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 18) и принятыми на его основании нормативными правовыми актами предусмотрен механизм государственной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В него входят: а) установленные перечни показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления; б) обязанность глав местных администраций докладывать по установленной форме о достигнутых значениях соответствующих показателей; в) мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления; г) меры стимулирования муниципальных образований к достижению наилучших значений показателей.

Под бюджетной эффективностью предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот на местах, как правило, понимаются полученные (планируемые к получению) налоговые поступления в бюджет, которые связаны с использованием налоговых льгот. Соответственно, если сумма фактически полученных (планируемых к получению) налоговых поступлений в бюджет, которые связаны с использованием налоговых льгот, превышает или равна сумме предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот, то налоговая льгота имеет положительную бюджетную эффективность. Если же сумма налоговых поступлений меньше суммы предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот, то налоговая льгота имеет отрицательную бюджетную эффективность.

Социальная эффективность предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот рассматривается сквозь призму ее социальных последствий, которые определяются показателями, отражающими значимость поддерживаемой с помощью налоговой льготы деятельности налогоплательщика, либо показателями, подтверждающими создание благоприятных условий для развития инфраструктуры социальной сферы и повышение социальной защищенности населения данной территории (в частности, обеспечение занятости, сохранение и увеличение количества рабочих мест; улучшение условий труда; рост среднемесячной заработной платы; формирование благоприятных условий для социально незащищенных категорий населения; поддержка организаций, имеющих значимость в жизнедеятельности муниципалитета).

Кроме того, в отношении налогового льготирования в ряде случаев используется критерий экономической эффективности, понимаемый как положительная динамика финансово-экономических показателей деятельности налогоплательщиков. Это своего рода агрегативный показатель, характеризующий экономическую деятельность категорий налогоплательщиков, которым предоставляются налоговые льготы, определяемый путем отношения увеличения суммы средств в разрезе финансово-экономических показателей категорий налогоплательщиков при использовании налоговых льгот к сумме предоставляемых налоговых льгот. Для оценки экономической эффективности предоставленных льгот используются данные о финансово-экономической деятельности категории налогоплательщиков за отчетный год и год, предшествующий отчетному году, а для оценки экономической эффективности планируемых к предоставлению налоговых льгот – данные о финансово-экономической деятельности категории налогоплательщиков, прогнозируемые на очередной год, в котором предполагается действие налоговой льготы, и ожидаемые за текущий год. Оценка экономической эффективности налоговых льгот проводится по таким индикаторам, как: выручка от реализации товаров, продукции, работ, услуг; прибыль до налогообложения; фонд оплаты труда; объем производства продукции; объем реализации продукции; численность работающих; загрузка производственных мощностей; объем инвестиций, направленных на развитие производства; дебиторская задолженность; кредиторская задолженность.

Кроме того, в ряде муниципальных образований (например, Йошкар-Ола, Калуга, Тюмень) действует механизм оценки эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов. Здесь под социальной эффективностью проекта понимается показатель оценки эффективности, характеризуемый повышением уровня и качества жизни населения, ростом благосостояния граждан, определяемых в соответствии с системой индикаторов социально-экономического развития муниципального образования; под бюджетной – влияние результатов осуществляемого проекта на доходы и расходы местного бюджета (в качестве основного показателя бюджетной эффективности принимается бюджетный эффект за период реализации проекта, который выражается в увеличении бюджетных доходов и/или снижении бюджетных расходов в результате реализации проекта); под экономической – отношение полученного экономического эффекта (результата) к затратам, обусловившим получение этого эффекта.

Наряду с этим имеются примеры практического внедрения механизмов оценки бюджетной и социальной эффективности муниципальных унитарных предприятий, а также акционерных обществ, акции которых находятся в муниципальной собственности (Набережные Челны, Астрахань, Славский городской округ, Пенза, Чита).

Задачи повышения финансово-экономической эффективности муниципальной деятельности, ориентированные на внедрение в муниципальную практику программно-целевого подхода, сами должны решаться на планомерной основе, программно-плановыми способами. В этой связи стоит обратить внимание на опыт ряда муниципальных образований, разработавших и приступивших к реализации программ по улучшению качества муниципального финансово-хозяйственного управления, которые направлены на системное преодоление связанных с этим комплексных проблем, таких как: а) обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости местного бюджета; б) повышение эффективности предоставления муниципальных услуг; в) оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения; г) совершенствование муниципального финансового контроля; д) повышение энергетической эффективности; е) развитие информационной системы управления муниципальными финансами; ж) модернизация муниципальной контрактной системы.

Утверждение и развитие этих и иных организационно-правовых средств обеспечения эффективности муниципальной финансово-хозяйственной деятельности должно сопровождаться созданиемкомплексной системы мониторинга и оценки социально-экономического развития муниципального образования, реализации плановых документов и эффективности муниципального управления. Эта система, представляющая собой взаимосвязанную совокупность организационных, процедурно-процессуальных, ресурсных и дисциплинарно-правовых мер, направленных на наблюдение за состоянием местного хозяйства и социальной сферой, исполнением муниципальных планов, программ, проектов, результатами и эффективностью муниципального управления, в целях формирования объективной информации для принятия решений по вопросам социально-экономического развития муниципального образования, должна стать одной из важнейших составных частей муниципальной системы управления. Ее налаживание с учетом уже имеющихся практических наработок имеет важное не только местное, но и общегосударственное значение и должно быть обеспечено государственно-властными средствами, при широкой государственной поддержке в каждом муниципальном образовании.

6. Относительно самостоятельным направлением повышения социальной эффективности муниципального финансово-хозяйственного управления является развитие института муниципального заказа (включая муниципальный социальный заказ), позволяющего «подключать» к выполнению функций местного самоуправления организации немуниципальной формы собственности – как рыночно-хозяйственных, так и некоммерческих субъектов. Тем самым посредством муниципальной контрактной системы обеспечивается, с одной стороны,  активизация социально значимой деятельности предприятий и организаций, содействие занятости, создание условий для добросовестной конкуренции, с другой – расширение сферы публичного обслуживания, его эластичность, гибкость, адаптивность, разнообразие и адресный характер. Развитие муниципального заказа открывает возможности для повышения качества оказываемых публичных услуг при снижении затрат, но для этого оно должно быть сбалансированным и разумным, не переходить границы, за которыми публично-сервисная деятельность становилась бы лишь источником для извлечения дополнительной экономической выгоды в ущерб ее основному назначению – качественному удовлетворению публично значимых потребностей.

     Установленный в действующем законодательстве правовой механизм муниципального заказа нуждается в совершенствовании. Это определяется, прежде всего, необходимостью формирования надлежащей правовой основы для создания единого технологического цикла муниципальных закупок (закупочного цикла), который бы охватывал не только размещение муниципального заказа (как это имеет место в настоящее время), но и прогнозирование, планирование муниципальных закупок, а также мониторинг и контроль исполнения заказов. Соответствующий технологический цикл должен основываться на системе общих требований и правил (стандартов), позволяющих оценить качество и эффективность муниципального заказа. В то же время существует потребность втипизации контрактных отношений, в частности, путем разработки единой базы типовых форм муниципальных контрактов. Это бы существенно облегчило контрактную деятельность муниципалитетов. Следует также повысить гибкость правового регулирования муниципального заказа, с тем чтобы определенным образом расширить формы его размещения и тем самым обеспечить для заказчиков возможность в ситуациях, связанных с заказом сложных объектов (в первую очередь, это научно-изыскательские и опытно-конструкторские работы), проводить дополнительный квалификационный контроль (фильтрацию) участников. Этому должно сопутствовать одновременное повышение прозрачности, открытости муниципального заказа на всех его этапах, исключение сделок с заинтересованностью, введение эффективных механизмов персональной ответственности должностных лиц, принимающих неправовые (в том числе коррупционные) контрактные решения.