Преимущества и проблемы непосредственного применения международного права

Чем более государство вовлечено в систему международных отношений, тем больше оно зависит от международного сообщества, тем более становится открытой правовая система данного государства для непосредственного действия международного права и тем больше вероятность того, что данное государство признает приоритет международного права. В связи с этим государства, которые ориентируют свою экономику на мировой рынок и имеют незначительный стратегический вес либо испытывают острый недостаток в инвестициях, тщательно согласуют свое национальное законодательство с международным правом или признают приоритет международного права и допускают его непосредственное действие во внутригосударственной сфере, чтобы вызвать к себе доверие и получить защиту мирового сообщества. Иначе дело обстоит со сверхдержавами. Последние во многих международных вопросах имеют решающий голос. Поэтому сверхдержавы ведут диалог с международным сообществом «на равных». Это в большой степени и определяет отношение таких стран к международному праву как к праву, которое игнорировать нельзя, но и полностью подчиняться которому и ориентировать на которое свои национальные правовые системы также не стоит. Профессор Х. Схермерс по данному вопросу высказал интересное замечание:

Данная страна (Нидерланды. — А. Б.) вынуждена полагаться на международное право. Более того, она является торговой державой, что означает, что в ней почти каждый имеет какие-то международные контакты. Вполне логично, что международное право играет доминирующую роль в юридическом образовании и что голландские суды в целом открыты для него. С другой стороны, возможно, что многие суды в Соединенных Штатах вообще никогда не столкнутся с международным правом. Интересы за рубежом могут быть защищены иными средствами. В большинстве правовых школ США международное право имеет второстепенное значение, если вообще и преподается²⁰.

Безусловно, малые государства и сверхдержавы несопоставимы по мощи. Но когда небольшая страна строго выполняет свои международно-правовые обязательства, она тем самым идентифицирует себя с мировым сообществом. Так что даже сверхдержавы вынуждены считаться с ними, поскольку открыто нарушить право малого государства значит нарушить порядок мирового сообщества.

Вышеупомянутая зависимость является не юридической, а фактической. Юридически ни система международного права, ни система внутригосударственного права не обусловливают действительности друг друга как систем. Они могут лишь признавать либо не признавать в своих сферах отдельные нормы друг друга.

Авторитет международного права значительно возрастает после мировых потрясений, вызываемых межгосударственными столкновениями. В такие моменты истории спокойствие и стабильность остро необходимы человечеству. Естественно, что международное право, являясь фиксатором международных отношений, становится востребованным политическим инструментом, что доказывают события после Первой и Второй мировых войн, важнейшим правовым результатом которых явилось принятие Устава ООН, закрепившего общепризнанные принципы международного права. Однако с течением времени ужасы войны забываются и о приоритете международного права в международной политике перестают рассуждать как об аксиоме, не требующей доказательств. Отношение к международному праву становится все более прагматичным и расчетливым. Речь уже идет скорее о выгодном, нежели необходимом использовании в национальных правовых системах международного права, точнее — его отдельных источников (общепризнанных принципов, международных договоров).

Непосредственное применение международного права обеспечивает существенную административную экономию при интенсивном международном экономическом и гуманитарном сотрудничестве. Так, например, в 1985 г. три дела из пяти, рассмотренных Европейской комиссией и Европейским судом по правам человека, относились к Великобритании. Как отметил в свое время Председатель Европейского суда голландец Г. Й. Виарда, это объясняется тем, что в Великобритании Европейская конвенция о правах человека в отличие от большинства государств — членов Совета Европы не является прямо инкорпорированной в национальное право. Судья сказал:

Британский судья не имеет компетенции применять международное право, когда оно не соответствует национальному праву. Таким образом, хотя Великобритания и должна выполнять Конвенцию и следить за тем, чтобы ее право соответствовало Конвенции, британский судья ничего не может сделать с Конвенцией. Люди, которые полагают, что имеет место нарушение Конвенции, должны обращаться в Страсбург²¹.

Непосредственное применение норм международного права в значительной мере избавляет государство от необходимости принятия дополнительных правовых актов, имплементирующих положения международных соглашений в национальную правовую систему. Данный способ согласования позволяет государству активно и оперативно участвовать в международном правотворческом процессе, поскольку имеется возможность заключать и присоединяться к многочисленным международным соглашениям без предварительного изменения национального законодательства.

Также следует отметить, что непосредственное применение норм международного права повышает вероятность того, что международные обязательства будут выполнены именно так, как это предусмотрено в данных нормах. Трансформация может в какой-то степени придавать национальный оттенок реализации соответствующих положений международного права, что не всегда является желательным.

Особенностью непосредственного применения норм международного права является то, что именно данная модель согласования международного и внутреннего права является наиболее приемлемой при крупномасштабной интеграции государств. Например, право ЕС как общее правило предусматривает свое непосредственное действие на территории государств-членов. Возможность непосредственного применения норм международного права также способствует лучшему соблюдению основных прав и свобод человека, поскольку индивиды не преминут использовать средства правовой защиты для обеспечения своих прав и свобод. Как отмечает профессор Х. Схермерс, бывший член Европейской комиссии по правам человека,

…на практике не так много споров, касающихся международных договоров, разрешается Международным судом ООН, это происходит частично из-за его ограниченной компетенции, но в большей мере — из-за нежелания государств рассматривать споры в судах. Если мы желаем, чтобы вопросы международного права были представлены перед судами, то следует разрешить индивидам поднимать их. Как однажды было отмечено Европейским судом справедливости (the European Court of Justice — Судом ЕС. — А. Б.): «Бдительность индивидов, направленная на защиту своих прав, является эффективным средством контроля». Предоставляя индивидам возможность выносить вопросы международного права перед судом, можно получить твердую гарантию, что практически все вопросы будут представлены на рассмотрение суда. Существует не так много международных форумов, где индивиды могут предъявлять судебные иски, но таковые имеются. В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав и основных свобод человека, как государства, так и индивиды могут подавать жалобы о нарушениях, совершенных (другими) государствами. Даже если принять во внимание, что подавляющее большинство индивидуальных жалоб являются определенно необоснованными, важно отметить, пока (1990 г. — А. Б.) государства инициировали в Суде всего лишь семь дел, в то время как индивиды подали свыше 17 000 жалоб. По состоянию на 1 января 1990 г. Европейским судом по правам человека было установлено 108 нарушений Конвенции; производство во всех случаях было инициировано по жалобам индивидов²².

Зачастую государства прибегают к непосредственному применению международных договоров, в которых содержатся детализированные положения, определяющие статус субъектов внутригосударственного права. В качестве примера можно привести Конвенцию ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г. Нормы данных международных договоров, как видно из их названий, устанавливают международные стандарты обращения с беженцами. В Беларуси для их неукоснительного выполнения в части 2 статьи 1 закона Республики Беларусь «О беженцах» признается примат норм международных договоров по отношению к нормам, закрепленным в данном Законе: «Если международным договором, участником которого является Республика Беларусь, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора»²³.

Непосредственное применение международного права в государствах является сильным инструментом повышения авторитета и эффективности международного права. Национальные суды, в отличие от международных судов и трибуналов, могут иметь неограниченную юрисдикцию для рассмотрения международных споров с участием частных лиц, а также государства форума.

Кроме того, следует учитывать, что ни один международный суд не в состоянии рассмотреть огромное количество потенциальных исков индивидов. Возникает объективная необходимость в обеспечении международно-правовых обязательств национальными средствами правовой защиты. Принцип исчерпания национальных средств правовой защиты является следствием такой необходимости. По тем же соображениям национальные суды государств — членов ЕС рассматриваются как суды первой инстанции в правовой системе Европейских сообществ. Европейский суд справедливости все более напоминает конституционный или верховный суд в данной системе. Его решения-толкования фактически носят нормативный, а не индивидуально-правовой характер и направлены на обеспечение единообразного применения норм европейского права тысячами национальных судов государств ЕС. Основную же работу по обеспечению эффективности права ЕС делают национальные суды государств-членов.

Некоторые белорусские юристы также склоняются к признанию преимуществ модели непосредственного действия международного права в нашей республике. В частности, Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. А. Василевич писал:

Беларусью заключено множество международных договоров. (Некоторые из них продолжают действовать в порядке правопреемства после распада СССР.) В связи с приобретением суверенитета этот процесс будет развиваться еще более активно. Сейчас очень важно обеспечить обязательность и прямое действие международно-правовых норм. Необходимо также ликвидировать коллизии между ними и актами внутреннего законодательства²⁴.

Сильным аргументом в пользу непосредственного применения международного права является принцип добросовестного выполнения международных обязательств. В частности, Европейский суд справедливости обосновал приоритет права ЕС по отношению к национальным правовым системам государств — членов ЕС принципом эффективности принятых государствами обязательств. Коль скоро государства заинтересованы в выполнении принятых обязательств, они должны ограничить свои суверенные права во имя эффективного и добросовестного выполнения данных обязательств. Это не влечет лишения соответствующих государств их суверенитета, поскольку последние всегда могут восстановить статус-кво путем выхода из ЕС.

Несмотря на многочисленные преимущества, непосредственное применение международного права сопряжено с рядом трудностей. Прежде всего, это малоизвестность международного права. Немногие национальные судьи, чиновники и просто граждане хорошо разбираются в международном праве, чтобы применять его должным образом. Безусловно, некоторые справятся с задачей, однако вряд ли все.

Особенностью непосредственного применения международного права является также то, что дипломаты несут больший груз ответственности при заключении международных соглашений, поскольку любая их ошибка или слабость, допущенная на переговорах, может стать очевидной при непосредственном применении соглашения в национальной правовой системе. Это снижает объем участия государства в международных договорах, хотя и способствует более тщательной проработке проектов международных соглашений²⁵.

Американский юрист Дж. Гинзбургс считает, что трудность непосредственного применения международного права

может быть обусловлена вероятностью роста числа претендующих на то, чтобы говорить от имени государства и при этом по-разному толковать содержание государственного портфеля международно-правовых обязательств. Возникающая в результате этого какофония, естественно, не будет содействовать упорядоченному функционированию международной системы, более того, она может оказаться питательной средой для углубления расхождений между членами международного сообщества, которые, полагаясь на доказательства, основанные на одном источнике, могут увидеть угрозу своим интересам, оказавшись перед лицом претензий, основанных на иных прецедентах²⁶.

Такой же позиции придерживается белорусский юрист М. В. Мещанова, отмечая следующие негативные черты согласования национального и международного права путем обеспечения непосредственного действия последнего:

Опыт государств, которые используют данную модель национально-правовой имплементации …, наглядно показал, что она создает множество проблем. Среди них: проблема самоисполнимости международных договоров, вопрос о соотношении норм международных договоров, заключенных от имени государства различными его органами (межгосударственные, межправительственные, межведомственные договоры Республики Беларусь), и национальными нормативно-правовыми актами различного уровня, проблема официального опубликования текстов международных договоров Республики Беларусь и др. Кроме того, национальные правоприменительные органы еще не готовы к прямому использованию в своей деятельности норм международного права, особенно это касается судебной системы²⁷.

Тем не менее, следует не избегать данных трудностей, а преодолевать их. Например, в Нидерландах уже в течение свыше 10 лет каждый студент-юрист проходит основательный курс по международному публичному праву, что уже дало весьма многообещающие результаты. В настоящее время голландские суды и административные учреждения активно используют нормы международного права и согласуют с ними свою деятельность. Безусловно, такое внимательное отношение к международному праву на национальном уровне только повышает международный авторитет этого государства.

Следует учитывать, что международное право не требует признания на внутригосударственном уровне своего примата и непосредственного действия. Выбор способа имплементации международных обязательств остается прерогативой государств. Международное право преимущественно является консенсуальным, а не императивным. Государство может уклониться от выполнения своего международного обязательства, когда это невыгодно для него, и погасить свою ответственность, предоставив компенсацию за совершенное правонарушение. Это, правда, не относится к нормам jus cogens. Но объем регулирования данных норм при всей своей исключительной важности является небольшим, поскольку эти нормы немногочисленны и имеют малую степень детализированности. В международном праве несравнимо больше норм, носящих диспозитивный характер. С одной стороны, это ограничивает влияние международного права, но с другой стороны, делает его более гибким и удобным для нахождения компромиссов и избежания конфликтов.

Опосредованное согласование национального права с международным не является столь же гибким способом согласования международного и внутреннего права, как непосредственное применение международного права. Этот способ согласования отнимает довольно много времени и труда у законодателя и у других правотворческих органов. Зато данный способ обеспечивает совершенствование самих национальных правовых актов с учетом особенностей национальной системы права, что наиболее удобно для национальных правоприменительных органов. Это позволяет устранить коллизии между внутренним и международным правом, сохранив целостность национальной системы права, а также донести требования международного права даже до тех, кто в нем совершенно не разбирается. Поэтому опосредованное согласование национального права с международным, как и непосредственное применение международного права, также является весьма полезным и желательным.

Для достижения наибольшего эффекта должны использоваться оба способа. Так, в первое время после заключения очередного международного договора, пока соответствующие национальные органы не осуществят имплементацию его положений во внутреннем законодательстве, договор будет применяться непосредственно. Когда же будут приняты все необходимые внутренние правовые акты, основным способом реализации обязательств данного соглашения автоматически станет применение национального законодательства.

Как представляется, все вышеупомянутые способы согласования внутригосударственного права с международным, как бы они не назывались, могут быть в определенных ситуациях эффективными. Поэтому наиболее целесообразным было бы их комплексное использование в национальных правовых системах.