Раздел ш. Организационно-правовое строение государственной и муниципальной службы
Часть 1 Государственная служба
Тема 5. Государственная служба как публично-правовой институт
Публичный характер функционирования государственной и муниципальной службы.
Современное состояние правового регулирования государственной службы.
Цели и функции государственной службы.
Государственная служба – это высокопрофессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей государственной службы, учрежденных в государственных органах. На терминологическом уровне российским законодателем заложена деятельностная (трудовая) модель госслужбы, в том числе с точки зрения ответа на вопрос: управляет или служит работник аппарата государственного органа, властвует или профессионально обеспечивает власть? В законе основной акцент сделан не на сущность государственной службы, а ее обслуживающий, сервисный характер.
Значительная часть ученых придерживается мнения о том, что государственная служба, а значит и госслужащие лично не властвуют, не реализуют государственные задачи, что в их компетенцию осуществление государственной власти не входит. Объяснение: власть по отношению к обществу связана с принятием законов, государственно-управленческих и политических решений. Собственно политическими полномочиями госслужба и ее персонал не обладают. Госслужащие реализуют исполнительно-распорядительные, организационно-управленческие, информационно-аналитические, протокольно-технические и иные функции, их главная задача – профессиональное обеспечение принятия и реализации политических решений. Политики и госслужащие существенно разнятся по источникам получения, уровню и объемам полномочий, по профессиональному опыту, профилю и формам работы, по характеру ответственности.
В европейских языках прилагательное «государственная» переводится как «гражданская», «публичная», т.е. во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода - что поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.
Государственная служба потому является государственной, что это не только административно-бюрократическая элемент государственного аппарата, а прежде всего социальный институт публично-правового регулирования. При такой модели для госслужащего главным является добросовестное и самоотверженное служение людям, качественное «осуществление целей и функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и правомочий в государственном аппарате»1. В таком случае госслужащий выступает не только как профессионал-управленец, а как публичное должностное лицо, в круг полномочий которого входит реализация государственных функций и профессиональное обеспечение выполнения государственными органами или лицами, занимающими государственные должности, полномочий органов государственной власти.
Поэтому вряд ли корректно сводить исполнение государственной должности госслужбы только к профессиональному обслуживанию власти.
Государственная служба как публично-правовое социальное явление, отличается рядом сущностных черт, которые в свою очередь определяют социально-правовой статус и профессионально-личностные измерения государственных служащих. Их существо достаточно подробно раскрыто в работах профессоров Г.В. Атаманчука, А.А. Гришковца, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, В.С. Нечипоренко, Е.В. Охотского, А.И. Турчинова и заключается в том, что государственная служба:
институционально урегулированная профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственного органа в пределах установленной компетенции. Это процесс производства юридически и социально значимых действий применительно к конкретным общественным отношениям по исполнению функций государства. В этом смысле на государственную службу в аппарате любого органа государственной власти можно смотреть, как на специальный государственно-административный процесс, как на «компонент системы государственного управления»2, особую подсистему единой системы государственного управления с учетом публично-правовой сущности последнего;
совокупность органически связанных между собой трудовых коллективов (структур аппарата государственной власти), в которых данная деятельность осуществляется. Глубокая структурированность и иерархичность государственного аппарата придают государственной службе системную устойчивость, прочность, статус государственного института;
совокупность отношений и связей социально-психологического характера, складывающихся как внутри системы государственной службы, так и вне нее в обществе;
это органическая совокупность госслужащих, объединенных индивидуальной и коллективными формами организации труда в рамках соответствующих аппаратных структур по реализации функций, полномочий и должностных обязанностей по государственным должностям государственной службы. Основной ее кадровый состав – это граждане, специально отобранные, профессионально подготовленные, замещающие государственные должности государственной службы и содержащиеся за счет государственного бюджета РФ или государственных бюджетов ее субъектов. В этом смысле госслужба представляет собой индивидуально-правовое явление, как индивидуально-трудовой процесс в особом правовом поле системы государственно-аппаратной деятельности;
это комплекс нормативно урегулированных отношений между государством и гражданами, находящимися у него на службе, по поводу условий, принципов, форм, методов и результатов данного служения. Именно в процессе управленческой, информационно-аналитической, экспертной и иной деятельности аппарат «вмонтирован» в систему связей политической системы общества, институтов гражданского общества и граждан. Именно поэтому основным критерием оценки эффективности государственной службы и каждого государственного служащего в рамках административного процесса является не количество подписанных документов, а их качество, т.е. реализм, социальная обоснованность, эффективность, правовая, социально-политическая и финансово-экономическая проработанность;
это нормы, правила, стандарты, процедуры и др. элементы, определяющие публично-правовой статус, компетенцию, порядок отбора на госслужбу и ее прохождения, требования, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует в отношениях властвования и тех, кто профессионально обеспечивает полномочия государственных органов, информационно-аналитические, организационно-технические и материально-финансовые условия их высокоэффективного функционирования. Это институт всеобщих правовых безличных регуляций и регламентов, исполняемых в аппаратах государственных органов в бесспорном порядке на основе принципов законности, внепартийности, социального равенства граждан на предмет доступа к государственной службе1. Реализуя должностные обязанности, госслужащие реализуют принцип демократичности государства, обеспечивают единство закона, государственной власти, интересов общества и его граждан;
это система публичных отношений, которые придают службе открытый характер, формируют служебные отношения, максимально отвечающие критериям социальности, профессионализма, соответствия историческим потребностям и духовно-культурным традициям российского общества2.
Таким образом, понятие «государственная служба» как достаточно сложный феномен общественного бытия может и должен рассматривается с различных точек зрения. В зависимости от обстоятельств, сложившихся социальных условий, целевой направленности власти акцент делается на той или иной модели, на той или иной стороне этого явления. Но в целом, в интегрированном виде государственную службу можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на признание, соблюдение и защиту законных прав и свобод людей, на создание и практическое обеспечение благоприятных условий для их безопасной и достойной жизни.
В настоящее время в Российской Федерации сформирована достаточно обширная правовая база государственной службы.
В первую очередь законодательство о государственной службе основывается на Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации закрепляет такие исходные основы как единство системы государственной власти (ст. 5), разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст.10); равный доступ граждан к государственной службе (ч.4 ст.32). Кроме того, Конституция Российской Федерации в п. «т» ст. 71 устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации; в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. «л» ст. 72).
Базовым законодательным актом для всей государственной службы является Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. Данный закон закрепляет разделение государственной службы на государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу; содержит общие условия государственной службы; устанавливает систему управления государственной службой.
Для государственной гражданской службы основным нормативным актом является Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. В тоже время допускается принятие других федеральных законов о государственной гражданской службе, в том числе регулирующих особенности прохождения отдельных видов государственной гражданкой службы.
На государственных служащих в определенной степени распространяется трудовое законодательство. Государственная гражданская служба является специфическим видом трудовой деятельности. Специфичность ее проявляется в том, что «госслужащий имеет двойной отраслевой статус. С одной стороны, он выступает как обычный гражданин, поступающий на государственную службу и выполняющий за вознаграждение свою трудовую функцию. С другой, занимая государственную должность, он осуществляет функции государства и потому действует как агент публичной власти, в силу которой его решения носят для всех властный и обязательный характер. Соответственно статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти обусловливается государственным и административным правом»8. Данная точка зрения нашла свое отражение и в Конвенции Международной Организации Труда № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Женева, 7 июня 1978 г.)9. Статья 9 Конвенции предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при единственном условии: соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых ими функций.
Новый Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. устанавливает однозначный приоритет специального законодательства о государственной службе над нормами трудового права, определяя, что последние могут применяться применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, лишь в части, не урегулированной Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Таким образом, если один и тот же аспект организации труда гражданских служащих урегулирован и в трудовом и в административном законодательстве, должны применяться нормы последнего; нормы же трудового права применяются только, если законодательство о государственной службе вообще не регулирует данный вопрос.
Многие вопросы организации государственной службы в настоящее время урегулированы подзаконными актами. В развитие положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. принят ряд Указов Президента Российской Федерации: «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г.; «О проведении аттестации государственных гражданских служащих» от 1 февраля 2005 г.; «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г.; «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 1 февраля 2005 г.; «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 16 февраля 2005 г..
Важная роль в организации государственной службы принадлежит Правительству РФ. На Правительство возложено принятие правовых и организационных мер по исполнению законов и Указов Президента РФ о государственной службе. Так, например, сфере переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих Правительством Российской Федерации приняты Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти» от 14 февраля 2001 г. и Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти» от 14 февраля 2001 г.
Субъекты Российской Федерации также могут принимать свои законы и подзаконные акты в сфере гражданской службы. Это вытекает из ч. 4 ст. 2 Закона системе госслужбы.
Конституции и Уставы большинства субъектов Российской Федерации содержат положения о государственной службе Российской Федерации. В Уставах некоторых субъектов Российской Федерации выделены даже специальные разделы, посвященные регулированию государственной службы данного субъекта Российской Федерации (например, Устав Пензенской области от 10 сентября 1996 г., Устав Астраханской области от 28 марта 1997 г. и др.).
В настоящее время в субъектах Российской Федерации идет процесс формирования нормативной базы государственной гражданской службы с учетом положений нового федерального закона. Так, например, в Саратовской области принят Закон Саратовской области «О государственной гражданской службе Саратовской области» от 2 февраля 2005 года.