Раздел п. Основные характеристики государственной и муниципальной службы

Тема 3. Государственная и муниципальная служба как социальный институт

1. Социальная природа государственной и муниципальной службы.

2. Социальный характер функционирования государственной службы.

3. Социальные приоритеты муниципальной службы.

Социальная природа – факторы, повлиявшие на становление и развитие государственной службы. К таким факторам могут быть отнесены история государственной службы, тип государственного устройства, формы правления и другие.

Государственная служба в России уходит своими корнями в глубокую древность, когда закладывались основы государственного управления и государственной службы, когда возникла объективная необходимость для «политической элиты» иметь специальный аппарат, способный осуществлять функции управления государством.

Начальный этап в истории российской государственной службы связан с образованием Древнерусского государства. Сохраняя национальное и государственное единство, все русские земли имели достаточно самостоятельности для активного и полноценного развития производственных сил, торговли, социально-культурной сферы. Государственная служба была нераздельна с военной организацией и строилась на принципах вассалитета. Великий князь в решении вопросов государственного управления опирался на дружину, которая состояла, как правило, из числа знатных бояр. «Высшим классом этого общества, с которым князь делил труды управления и защиты земли, была княжеская дружина. Она делилась на высшую и низшую: первая состояла из княжих мужей, или бояр, вторая из детских, или отроков: древнейшее собирательное название младшей дружины гридь или гридьба заменилось потом словом двор или слуги». (1) Главным совещательным органом в XI-XII в.в. была Боярская Дума, на заседаниях которой принимались решения о походах, сборе дани, строительстве крепостей, городов и по другим вопросам. Князь заботился о содержании дружины, которая обеспечивалась за счет добычи от военных походов, отчислений от дани, судебных сборов. Дружина княжества составляла «собственно военный класс», но и большие торговые города были устроены по военному. Город представлял «организм», называвшийся тысячей, которая подразделялась на сотни и десятки. Тысячей командовал выбираемый городом, а потом назначаемый князем тысяцкий, сотнями и десятками командовали выборные сотские и десятские. С XII века дружинники начинают получать волости в «кормление» и управление. По мере приобщения к собственности для старших дружинников все большее значение приобретает хозяйственная деятельность.

В XII в. появляется «Русская правда», зафиксировавшая появление такого вида права как государственное, а значит и положившая начало правовому оформлению государственной службы. В соответствии с нормами «Русской правды» дружинники пользовались привилегиями. За убийство «княжа мужа» полагалась двойной штраф – 80 гривен, а за убийство простолюдина – 40 гривен. (2)

В конце XII в. на смену дружинной организации управления пришла иная, основу которой составляло дворянство. В состав княжеской и вотчиной администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие кадры. В «княжеский двор» так же входили воеводы, наместники (глава местного управления), посадники, волостели, тысяцкие и т.д. Высшие и наиболее значимые должности занимали бояре, а остальные – дворяне (люди княжеского двора).

На протяжении XV-XVII в.в. на Руси складывается особый тип государственности – «служилое государство». Строго различия между военной и гражданской царевой службой не было. Внутренние российские территории управлялись воеводами полновластными царьками на местах, подчинявшимися только царю.

Со становлением Московского централизованного государства произошло выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу. Вассалитет, утвердившийся в русских землях в древности, постепенно был ликвидирован. Начинает складываться «Государев двор» путем слияния дворов удельных князей с двором великих князей московских. Государев двор, как подобие единого государственного аппарата, просуществовал до начала XVIII в.

Формируется сложная иерархия чинов «служилых людей». Думные чины – это правительственные лица, занимающие должности по высшему управлению и места в Боярской Думе. Таких думных чина выделяют три: бояре, окольничьи, думные дворяне. Собственно служилые чины делятся на чины московские и чины городовые. Чины московские (столичные), как следует из их названий – стольники, стряпчие, дворцовые, спальники, первоначально различались родом придворной службы. Впоследствии из них сложился высший слой боевой московской силы. К чинам городовым относились дворяне выборные, дети боярские дворовые, дети боярские городовые.

«Служилые люди» рекрутировались из высших слоев русского общества. Преимущественное значение имели два признака: древность рода и знатность рода, которая определялась принадлежность к княжеским фамилиям. Постепенно утверждается главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью. Титулованное боярство занимало все высшие должности в государственном управлении. Большинство бояр принадлежало к знатным княжеским родам, утратив свои великокняжеские столы в период раздробленности, они были вынуждены перейти на службу к московскому великому князю.

К XVII в. высший слой «государевых слуг» образует самостоятельную сословную корпорацию – дворянство. В XIII-XIV в.в. дворяне – люди из двора – занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения (а не собственности). В дальнейшем данный принцип утвердился как основной во взаимоотношениях государства и его служащих. В зависимости от уровня службы полагалось жалование и поместье определенного размера с крестьянами, которые обрабатывали землю на условиях барщины.

«В известии об окончательном покорении Вятки говорится, что великий князь земских людей – вятчан посадил в Боровске и Кременце и поместья им дал. Таково было средство, употребленное для увеличения числа ратных людей». (3) Главной для дворян была военная служба, получая от государства поместье, они обязаны были по требованию великого князя явиться «конно, людно и оружно». С XVI века дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества.

В XVI веке Иван Грозный создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное учреждение – Разряд, который вел личные дела 22-23 тысяч человек – разрядные списки. Разрядные книги велись погодно, и расписывали обязанности и их персональных исполнителей по каждому поводу или событию в жизни государства или царского двора. Существовали и аналоги чинов служилого класса: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий. Главным средством воспитания своих чиновников государство считало наказание. Судебник 1550г. впервые обозначил состав должностного преступления: за вынесение неправильного решения в результате получения взятки следует материальная и уголовная ответственность. «А подъячий, который запишет не по суду для посула без дъячего приказу, и того подьячего казнити торговою казнью, бити кнутьем».(4) В это время же время начинает складываться такое явление как местничество, которое просуществовало почти три века, и было отменено только при Петре I. Сущность местничества – в споре боярских фамилий между собой о служебном старшинстве. Причем предметом спора являлись не сами места или виды службы, а положение на службе одного боярского рода относительно другого. Родовая честь напрямую зависела от чести служебной. Занятие низшей должности могло навсегда понизить значение рода перед другим родом. При назначении на должности большое значение приобретают родственные связи и система продвижения целых семейных кланов, что обусловило засилье в государственном управлении родовых корпораций знати.

В XVII веке завершается становление государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывается приказанная система, формируются поручения «приказы» в более или менее устойчивые должности. В 1649 году принимается «Соборное уложение», которое по своей полноте и целостности на тот момент не имело прецедентов, как в отечественной, так и в европейской юридической практике. Данный правовой акт закреплял основные черты политического строя и правовой системы России, охватывая области государственного, административного, гражданского и уголовного права.

XVIII в. знаменуется кардинальными изменениями принципов организации государственной службы на основе «Табель о рангах чинов воинских, статских и придворных» (1722г.). Созданная Петром I «Табель о рангах» почти 200 лет являлась основным законом государственной службы, определявшим порядок приема на службу и ее прохождение. «Табель о рангах» включал 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам – ступеням иерархической лестницы. Самыми высокими гражданскими рангами были канцлер и действительный тайный советник 1 класса. Далее по нисходящей: действительный тайный советник, тайный советник, действительный статский советник и так далее – до самого низкого ранга коллежского регистратора. Военные чины, разделенные на армейские, казачьи и флотские, чередовались соответственно от генерал-фельдмаршала до прапорщика и от генерал-адмирала до мичмана. Кроме того, существовали придворные чины. Если прежде они назывались дворецкий, охотничий и пр., то в соответствие с «Табель о рангах» великий дворецкий стал обер-камергером, главный охотничий – обер-егермейстером, главный конюший – обер-шталмейстером. В зависимости от класса к чиновнику обращались по-разному: для 1 и 2 классов ввели титул Ваше высокопревосходительство, для 6,7 и 8 – ваше высокоблагородие и т.д. (5)

В соответствие с «Табель о рангах» служебный рост теперь зависел не столько от происхождения, сколько от выслуги, уровня образования, личных способностей, опыта и заслуг. К службе привлекались и недворянские сословия (выходцы из купцов, духовенства), в результате чего к концу XVIIIв. резко увеличился приток в государственный аппарат выходцев из непривилегированных сословий. Если в 1775г. «среди чиновников VIII класса на одного выходца из разночинцев и податных сословий приходилось 12,5 дворян, то в 1781-1782 г.г. – только 4,59; среди чиновников XI класса на одного выходца из непривилегированных сословий в 1775г. приходилось 6,5 дворян, а в 1781-1782г.г. – 3,16; в X классе – соответственно 1.0 и 0,68; в X II классе – 1,38 и 0,9».(6) Изменение социального состава государственных служащих, происходившее в соответствии с принципами, заложенными в «Табель о рангах», усугубились в результате проведения губернской реформы 1775г. Это заставило правительство активизировать политику в сфере регулирования социального состава и имущественного обеспечения государственных служащих. Вместе с тем с введением «Табель о рангах» в России начинается эпоха чинопочитания. Чин формировал личность и четко указывал место человека в общественной иерархии, определял стиль жизни и поведения человека буквально до мелочей. Основания для особого самоощущения чиновников давала перспектива повышения их социального статуса при получении очередного чина – вплоть до потомственного дворянства с чином коллежского асессора.

XIX век встретил государственную службу необходимостью срочных преобразований. Огромной империей, протянувшейся от Балтики до Тихого океана, невозможно было руководить из одной царской резиденции. Возвышение императорской власти, реорганизация Сената, создание министерств и другие изменения в государственной жизни составили первый период административных реформ Александра I. Второй был связан с деятельностью М.М.Сперанского. В 1808г. М.М.Сперанский составил записку «Настоящее положение дел и средства его исправления». Анализируя состояние российского чиновничества он пришел к выводу, что количественный и качественный состав российский чиновников недостаточен для государственного управления. Требовалось, по мнению М.М.Сперанского повышение образования чиновничества и улучшение его имущественного положения. В 1809г. Александр I подписал указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники». «С издания сего указа никто не будет произведен в чин Коллежского Асессора…если не предъявит свидетельство от одного из состоящих в Империи Университетов…» (7).

В 1832 году все законодательные акты по кадровым вопросам были объединены в Уставе о службе гражданской, помещенном в Свод законов Российской империи. Устав о службе гражданской выделял три направления, по которым составлялись документы, фиксировавшие прохождение государственной службы: о приеме на службу чиновников, о прохождении службы и об увольнении от службы. При вступлении на службу чиновник присягал на верность службе в стенах того министерства, в которое поступал. Согласно рескрипту от 1 августа 1822 года, все чиновники, поступающие на службу, были обязаны давать подписку в том, что они не принадлежат ни к масонским ложам, ни к другим тайным обществам. С момента образования министерств тщательно разрабатывался порядок назначения, перемещения и увольнения чиновников. На каждого, находящегося на службе чиновника составлялся послужной (формулярный) список. Позднее было принято решение вносить в формулярные списки выговоры и замечания, а впоследствии сведения о родовом и благоприобретенном имении чиновников. К началу XX века сформировалась единая система учреждений государственной службы, которая включала органы общегосударственного, регионального и губернского уровней, а также отраслевых министерств и ведомств. Сложилась достаточная стройная нормативная правовая база, регламентирующая государственную службу (Свод законов Российской империи, Свод уставов о службе гражданской, Табель о рангах и другие).

За годы советской власти сложилась особая система государственной службы, по своему социальному статусу и назначению существенно отличающаяся от государственных институтов демократических стран. Партийное руководство пришло на смену государственному управлению. Быстрые темпы тотального огосударствления требовали все большее и большее количество служащих, которые выполняли бы функции контроля, учета, распределения. Госаппарат разбухал с ужасающей быстротой. В основу механизма отбора и воспитания управленческих кадров был положен принцип номенклатуры, который полностью оформился к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х годов. Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами. Созданный при оргбюро ЦК РКП (б) учетно-распределительный отдел не только готовил списки соответствующих государственных чиновников, но и разрабатывал инструкции и положения о порядке подбора и назначении их. Постепенно партийный аппарат встраивается во все структуры государственной власти и ни один вопрос в области политики, экономики, сельского хозяйства, как на союзном уровне, так и на региональном не мог быть принят к реализации без одобрения ЦК КПСС или бюро обкома или крайкома. Нельзя согласиться с достаточно распространенным мнением о том, что вся партийная номенклатура состояла из людей неспособных и необразованных. Чтобы попасть в особую касту – чиновников высшего бюрократического ранга - недостаточно было быть просто членом КПСС, необходим был опыт партийной и хозяйственной работы, соответствующее образование. Тем не менее, к 90-м годам XX века система номенклатурного управления себя исчерпала. В стране назрел серьезный системный кризис, охвативший все сферы государственного управления.

В 90-х годах началась разработка правовых и организационных основ новой государственной службы как особого вида профессиональной служебной деятельности. 31 июля 2005г. был принят ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». А 6 сентября 1995г. подписан указ «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». До принятия этого указа и после было подготовлено большое количество нормативных правовых актов, регламентирующих государственную службу: «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих» (16 августа 1995г.), « О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» (30 января 1996г.) и целый ряд других. И все же созданная нормативная правовая база не заложила основ целостной и системной государственной службы, соответствующей ее социальному предназначению и требованиям времени.

Государственная служба как социальная публично-правовая категория представляет собой нормативно установленный механизм профессионального обеспечения реализации властных полномочий по исполнению законодательства в интересах граждан, защиты их прав и свобод.

ГС призвана обеспечивать реализацию властных функций государства. При этом, в цивилизованном обществе, будучи государственно-правовым институтом, во взаимодействии с человеком и обществом ГС приобретает социальную ориентацию, выступая в качестве института, предоставляющего населению социальные услуги и способствующего реализации его интересов, прав и свобод.

В социальном аспекте институт ГС представляет собой орган взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных структур, госслужащего и гражданина. Система ГС обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях. Именно на ГС возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан.

Государственная служба является социальным институтом и отличается социальным характером функционирования. Социальные цели государственной службы обусловлены конституционным установлением социальности Российского государства. «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (Конституция РФ, ст. 7). Социальный характер функционирования государственной службы, таким образом, связан с необходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей в сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами в повседневной деятельности.