Тема 2. Место государственной и муниципальной службы в системе властных отношений

1. Классические теории и теории «нового класса» о власти бюрократии.

2. Политика и администрирование.

3. Модели и концептуальные конструкции государственной службы.

4. Место муниципальной службы в системе властных отношений.

БЮРОКРАТИИ теории — в западной социологии концепции “научного управления” обществом, отражающие реальный процесс бюрократизации всех его сфер в период перехода от свободного предпринимательства к гос.-монополистическому капитализму. Начиная с М. Вебера, исследователи бюрократии Мертон, Бендикс, Ф. Селзник, Гоулднер, Крозье, Липсет и др. главное внимание уделяли анализу функций и структуры бюрократической организации, стремясь представить процесс бюрократизации как явление, характеризующееся внутренне присущей капиталистическому обществу “рациональностью”. Теоретические истоки современной теории Бюрократии восходят к Сен-Симону, который первым обратил внимание на роль организации в развитии общества, считая, что в организациях будущего власть не должна передаваться по наследству, она будет сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями. Определенный вклад в теорию Бюрократии внес Лонг. Однако систематическое развитие проблематика Б. впервые получила у Вебера. В качестве основной черты Б. как специфической формы организации современного общества Вебер выделяет рациональность, считая бюрократическую рациональность воплощением рациональности капитализма вообще. С этим он связывает решающую роль, которую должны играть в бюрократической организации технические специалисты, пользующиеся научными методами работы. Согласно Веберу, бюрократическая организация характеризуется: а) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, 'что дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях; б) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками и т. д.; в) формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок; г) безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организации, где каждый из них выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определенной должности. Признавая эффективность. Б., Вебер выражал опасение, что ее неизбежное повсеместное развитие приведет к подавлению индивидуальности, утрате ею личностного начала. В послевеберовский период происходит постепенный отход от “рациональной” модели Бюрократии и переход к построению более реалистической модели, представляющей Бюрократии как “естественную систему”, включающую наряду с рациональными моментами — иррациональные, с формальными — неформальные, с эмоционально нейтральными — личностные и т. д. Гоулднер связывает этот подход с традицией, идущей еще от Конта, отмечавшего роль “стихийных”, “естественных”, “органических” тенденций в складывании социальных организаций. В числе современных представителей этого подхода — Р. Майкелсон, Селзник, Парсонс, a также Мертон, применивший к анализу Б. понятие дисфункции. Наиболее распространенной дисфункцией бюрократической организации, по мнению Мертона, является перенос ее функционерами акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель. Сюда же относится возникновение наряду с рациональными иррациональных целей внутри бюрократической организации, замещение главных целей побочными и т. д. Одним из важнейших в теории Бюрократии являлся вопрос об узаконении (легитимации) бюрократической власти. Решая вопрос об условиях порождения отличных друг от друга видов власти, Гоулднер пришел к выводу, что существуют два типа Б.— представительная, для которой, в частности, характерна власть, опирающаяся на знание и умение, и авторитарная, применяющая различные санкции (наказания) для упрочения своей власти. Второй тип Б. возникает в связи с дисфункциями в бюрократической организации, когда повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности. В рамках теории Бюрократии в западной социологии рассматривается и более общая проблема соотношения Бюрократии и демократии. Еще Вебер видел угрозу демократии со стороны Бюрократии, связывая ее с процессом “деперсонализации” индивидов в бюрократических организациях. Современные представители теории Бюрократии также отмечают эту угрозу, но тем не менее не видят перспективы развития без Бюрократии

Проблемы взаимодействия политической элиты и административно-управленческого аппарата, проблемы проникновения политики на государственную службу всегда находились в фокусе научного внимания. В научно-методологическом осмыслении политической элиты, проблем ее взаимодействия с бюрократией и обществом огромную роль сыграли Ж.-Ж.Руссо, Т.Гоббс, Ш.Монтескье, П.Бурдье, Г.Лассуэлл, А.Боднар, Р.Миллс и многие другие исследователи.²

В социологии власти Вебер также следует своему методу. В соответствии с ним выделяется три типа легитимации власти (господства):

1. рациональный, основанный на вере в законность существующих порядков и законное право властвующих на отдачу приказаний;

2. традиционный, основанный на вере в святость традиций и право властвовать тех, кто получил власть в соответствии с этой традицией;

3. харизматический, основанный на вере в сверхъестественную святость, героизм или какое-то иное достоинство властителя и его власти.

В этом контексте формулируется веберовская теория рациональной бюрократии, связанной с первым типом власти. В своём анализе демократии Вебер формулирует наличие двух видов этого типа правления: «плебисцитной вождистской демократии» и разнообразные формы «демократии без вождя», цель которой сведение к минимуму прямых форм господства человека над человеком благодаря выработке рациональных форм представительства, коллегиальности и разделения властей.³

Принцип политико-административной дихотомии, т.е. рациональное разделение политики и администрирования, провозглашенное в начале прошлого века одним из классиков государственного управления, бывшим президентом США В. Вильсоном. В. Вильсон утверждал, что "…администрирование находится вне сферы политики. Административные вопросы не являются вопросами политическими. Политики не должны иметь возможность манипулировать органами исполнительной власти, а лишь устанавливать задачи для администрации".

В 1887 году В.Вильсоном была предложена концепция о дихотомии политического властвования и государственной службы. С точки зрения В.Вильсона властвующие структуры выполняют две основные функции: политическую и организационно-административную. Политическая функция заключается в выработке и принятии политических решений (законов, концепций), административная – в реализации этих решений в конкретных условиях. В.Вильсон настаивает на том, что статус государственного служащего должен зависеть только от его профессиональных качеств и ни в коем случае от «политической ангажированности». Вильсон предлагает деполитизировать административные функции, а управленческий аппарат сделать независимым от изменений, происходящих в правящей политической верхушке.

Проблема зависимости государственного аппарата от «политической верхушки» актуально для большинства государств. Политики определяют политические, цели, стратегические и тактические задачи государства, определяют функции, принципы и приоритеты государственной службы. Политики контролируют государственный аппарата, определяют технологии его формирования. Соответственно, одновременно усиливается тенденция проникновения политических ценностей в административный процесс, происходит сращивание этики государственной службы с моралью политики. Особенно этому проникновению способствует СМИ, которые, тиражируя определенные образцы поведения политической элиты, внедряют их в моральное сознание чиновников.

Взаимоотношения политики и государственной службы в разных странах сложились по-разному – от полного сращивания политики с административным аппаратом до полной политической нейтральности государственных служащих, которые в своей деятельности руководствуются только приказами и распоряжениями руководителей, не задумываясь о политической стороне вопроса. Так, например, во Франции и Японии разграничение между политикой и государственной службой относительно. А вот в Англии, Голландии и Швеции политические должности и должности государственной службы строго разделены.

В научной литературе сложились две диаметрально противоположные точки зрения относительно партийности российской государственной службы. Одни ученые и практики настаивают на политической нейтральности государственного аппарата, мотивируя это тем, что практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещается не только выступать за ниспровержение конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в законодательные собрания.   Сторонники другой позиции считают, что политическая и административная власть могут существовать только в единстве, поскольку группа единомышленников, сплоченная партийной дисциплиной и единой партийной идеологией, будет действовать эффективнее, нежели ряд разобщенных государственных служащих, даже и находящихся во взаимодействии вследствие своего служебного положения.

В России сложилась система внепартийности государственной службы, что находит отражение в законодательстве, которое ее регулирует. Политическая должность – это государственная должность, замещаемая высшими должностными лицами государства. На политические должности либо избираются (всеобщим и прямым голосованием), либо назначаются законодательными выборными коллегиями или высшими должностными лицами государства с последующим утверждением законодательным органом.⁴ Политические должности в России учреждаются Конституцией РФ и федеральными законами. Указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 утвержден сводный перечень государственных должностей РФ⁵.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. политические должности были включены в структуру должностей государственной службы и представляли так называемую категорию «А». Реформа государственной службы (Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») вывела политические должности из структуры должностей государственной службы.

Федеральным законом № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» декларируются два основных принципа организации и функционирования государственной службы – принцип внепартийности и принцип политической нейтральности. Принцип внепартийности означает невозможность дискриминации по политическим признакам (принадлежности или взглядам) при поступлении и прохождении государственной гражданской службы. В тоже время от каждого конкретного государственного служащего требуется при исполнении должностных обязанностей соблюдение принцип политической нейтральности. Государственному гражданскому служащему запрещается:

- использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

- использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

- создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур.

Установленные запреты нацелены на деполитизацию и департизацию государственной службы. Однако все эти запреты носят нормативный характер и не предусматривают все возможные варианты поведения государственного служащего, который сам определяет степень соответствия этим запретам. Несмотря на достаточно подробное правовое регламентирование нельзя сказать, что на практике проблема соотношения политики и административно-управленческого персонала решена в нашей стране однозначно.

В условиях сложного государственного строительства в России деятельность государственных служащих, в той или иной степени политизируется. Формы, уровни и объем участия государственных служащих в политике обуславливаются не только действиями политических институтов, расстановкой политических сил, но и национальной политической традицией и политической культурой.

Существуют различные модели государственной службы.

«Трудовая» модель предполагает, что гражданин вступает в отношения трудового найма с государственным органом и в рамках компетенции занимаемой должности участвует в исполнении полномочий этого органа. Недостатком этой модели являются: ориентация профессиональных усилий на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства; дезагрегирование института государственной службы на множество фрагментов, зачастую характеризующихся отсутствием устойчивых взаимосвязей.

«Сервисная» модель рассматривает государственную службу как систему специфических услуг, направленных на удовлетворение потребностей, интересов и целей общественной жизнедеятельности людей. Во многих странах определяющим фактором при установлении статуса государственной службы по отношению к организации является оказание государственных услуг.

«Политическая» модель государственной службы в общем виде сводится к тому, что служба является в одном направлении («вверх») – административной поддержкой политических руководителей, а в другом («вниз») – средством проведения политических решений в жизнь.

«Государственно-административная» модель государственной службы базируется на признании многогранной роли государства в жизнедеятельности современного общества, актуальности введения всех проявлений государственной власти в правовые рамки, необходимости гарантированного обеспечения прав и свобод граждан, а также условий рыночных отношений.

«Смешанные» («комбинированные») модели государственной службы предполагают, что в зависимости от обстоятельств, внешних и внутренних факторах акцент делается на каком-либо ведущем подходе.

Выбор модели государственной службы Российской Федерации, адекватной условиям России предопределяет и вектор развития законодательства о государственной службе.

Концептуальные положения о государственной службе должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации, способствовать установлению единой системы государственного управления и отвечать следующим требованиям:

- государственная служба создается как публичный институт в интересах всех граждан. Он призван обеспечивать реализацию государственной власти и государственного управления, аккумулировать, интегрировать и обеспечивать соблюдение законных прав и интересов граждан Российской Федерации;

- государственная служба представляет собой важнейший социальный институт, носит демократичный характер и подконтрольна гражданскому обществу. Социальная общность государственных служащих выполняет волю народа посредством исполнения полномочий государства, системы государственных органов, решающих социальные задачи в интересах граждан;

- государственная служба развивается и укрепляется как правовой институт. Государственные служащие действуют на основе законов и других нормативных правовых актов от имени государства и последствия их деятельности носят политический характер. Деятельность государственного служащего и деятельность по отношению к самому государственному служащему должны носить правовой характер;

- государственная служба формируется как организационный институт. Он призван осуществлять и обеспечивать упорядоченное и эффективное функционирование системы государственной власти и государственного управления. Его организация должна быть адекватна целям и задачам государства;

- деятельность государственного служащего и государственной службы должна быть профессиональной. Общество заинтересовано в качественном государственном управлении, что диктует высокие требования к уровню профессионализма и компетентности государственных служащих, необходимость эффективной государственной кадровой политики в этой области.