ЛЕКЦИИ

Тема 1. Предмет, задачи, содержание и система дисциплины «Государственная и муниципальная служба»

1. Научная принадлежность и актуальность дисциплины.

2. Предмет, содержание и основные понятия дисциплины.

Концептуальные положения о государственной службе должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации, способствовать установлению единой системы государственного управления и отвечать следующим требованиям: государственная служба создается как публичный институт в интересах всех граждан. Он призван обеспечивать реализацию государственной власти и государственного управления, аккумулировать, интегрировать и обеспечивать соблюдение законных прав и интересов граждан Российской Федерации; государственная служба представляет собой важнейший социальный институт социальный институт, носит демократичный характер и подконтрольна гражданскому обществу. Социальная общность государственных служащих выполняет волю народа посредством исполнения полномочий государства, системы государственных органов, решающих социальные задачи в интересах граждан; государственная служба развивается и укрепляется как правовой институт. Государственные служащие действуют на основе законов и других нормативных правовых актов от имени государства и последствия их деятельности носят политический характер. Деятельность государственного служащего и деятельность по отношению к самому государственному служащему должны носить правовой характер; государственная служба формируется как организационный институт. Он призван осуществлять и обеспечивать упорядоченное и эффективное функционирование системы государственной власти и государственного управления. Его организация должна быть адекватна целям и задачам государства; деятельность государственного служащего и государственной службы должна быть профессиональной. Общество заинтересовано в качественном государственном управлении, что диктует высокие требования к уровню профессионализма и компетентности государственных служащих, необходимость эффективной государственной кадровой политики в этой области.

Государственная служба Российской Федерации является административным типом организации и должна обладать устойчивой структурой, оптимальной и аффективной системой внешних и внутренних коммуникаций, предписанным алгоритмом функционирования, выраженных в нормативных правовых актах. В демократическом государстве деятельность государственных служащих по своей направленности по отношению к интересам общества должна носить характер служения, услуг, в равной мере представляемых всем гражданам общества, и эта деятельность должна быть эффективной.

Государственная служба Российской Федерации является важнейшим инструментом преобразований в системе государственного управления, в экономике, в социальной сфере. Сложность и неоднозначность происходящих изменений предполагают многомерный комплексный характер научного анализа системы государственной службы. Понимание демократической сущности и социальной роли государства позволило большинству ученых трактовать государственную службу «как публичный институт в интересах всех граждан», как систему, призванную «обеспечивать реализацию целей и задач государства и государственного управления, аккумулировать и интегрировать интересы граждан Российской Федерации»¹.

Дисциплина «Государственная и муниципальная служба» как учебная и научная рождается на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, трудового права, гражданского права и уголовного права. Как учебная и научная дисциплина она носит междисциплинарный характер.

Современный рационализм государственного и муниципального управления требует использования комплексного подхода в анализе и оценке государственной службы. Этот подход предполагает:

• рассмотрение государственной службы во взаимосвязи с обществом, посредством прямых и обратных связей, в контексте общественного сознания и общественного поведения, с точки зрения социального института, учитывая, присущий государственной службе стратегический и ситуационный характер управления;

• анализ государственной службы с точки зрения публично-правового института, правового режима регламентирования деятельности государственного служащего;

• изучение организационных механизмов регламентирования деятельности государственных служащих;

• исследование социально-психологических проблем государственной службы, которые регулируются моралью, обычаями, традициями, корпоративными интересами и ценностями.

Предметом дисциплины «Государственная и муниципальная служба» являются отношения, связанные с поступлением граждан Российской Федерации на службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения служащих.

Понятие "служба" может трактоваться по-разному и использоваться в зависимости от его интерпретации. В различных странах у данного понятия свои содержание и широта охвата.

В Толковом словаре В.И. Даля "служба – это употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело…"

Согласно ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе ГС"

Государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

При определении понятия государственной службы можно выделить два основных концептуальных подхода. Первый (деятельностный или политический подход) состоит в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и носит политический характер. Исходя из этого положения, государственная служба является механизмом реализации государственного управления. В рамках второго (институциального) подхода государственная служба рассматривается как сложный социально-правовой институт.

Государственная служба – это высокопрофессиональ­ное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей государственной службы, учрежденных в государственных органах. На терминологическом уровне российским законодателем заложена деятельностная (трудовая) модель госслужбы, в том числе с точки зрения ответа на вопрос: управляет или служит работник аппарата государственного органа, властвует или профессионально обеспечивает власть? В законе основной акцент сделан не на сущность государственной службы, а ее обслуживающий, сервисный характер.

Значительная часть ученых придерживается мнения о том, что государственная служба, а значит и госслужащие лично не властвуют, не реализуют государственные задачи, что в их компетенцию осуществление государственной власти не входит. Объяснение: власть по отношению к обществу связана с принятием законов, государственно-управленческих и политических решений. Собственно политическими полномочиями госслужба и ее персонал не обладают. Госслужащие реализуют исполнительно-распорядительные, организационно-управленческие, информационно-аналитические, протокольно-технические и иные функции, их главная задача – профессиональное обеспечение принятия и реализации политических решений. Политики и госслужащие существенно разнятся по источникам получения, уровню и объемам полномочий, по профессиональному опыту, профилю и формам работы, по характеру ответственности.

В европейских языках прилагательное «государственная» переводится как «гражданская», «публичная», т.е. во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода - что поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.

Государственная служба потому является государственной, что это не только административно-бюрократическая элемент государственного аппарата, а прежде всего социальный институт публично-правового регулирования. При такой модели для госслужащего главным является добросовестное и самоотверженное служение людям, качественное «осуществление целей и функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и правомочий в государственном аппарате»¹. В таком случае госслужащий выступает не только как профессионал-управленец, а как публичное должностное лицо, в круг полномочий которого входит не только исполнение государственных функций и профессиональное обеспечение выполнения полномочий органов государственной власти, но и предоставление населению социальных услуг и эффективная реализация интересов, прав и свобод граждан Российской Федерации.

Поэтому вряд ли корректно сводить исполнение государственной должности госслужбы только к профессиональному обслуживанию власти.

Государственная служба как публично-правовое социальное явление, отличается рядом сущностных черт, которые в свою очередь определяют социально-правовой статус и профессионально-личностные измерения государственных служащих. Их существо достаточно подробно раскрыто в работах профессоров Г.В. Атаманчука, А.А. Гришковца, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, В.С. Нечипоренко, Е.В. Охотского, А.И. Турчинова и заключается в том, что государственная служба:

– институционально урегулированная профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственного органа в пределах установленной компетенции. Это процесс производства юридически и социально значимых действий применительно к конкретным общественным отношениям по исполнению функций государства. В этом смысле на государственную службу в аппарате любого органа государственной власти можно смотреть, как на специальный государственно-административный процесс, как на «компонент системы государственного управления»², особую подсистему единой системы государственного управления с учетом публично-правовой сущности последнего;

– совокупность органически связанных между собой трудовых коллективов (структур аппарата государственной власти), в которых данная деятельность осуществляется. Глубокая структурированность и иерархичность государственного аппарата придают государственной службе системную устойчивость, прочность, статус государственного института;

– совокупность отношений и связей социально-психологического характера, складывающихся как внутри системы государственной службы, так и вне нее в обществе;

– это органическая совокупность госслужащих, объединенных индивидуальной и коллективными формами организации труда в рамках соответствующих аппаратных структур по реализации функций, полномочий и должностных обязанностей по государственным должностям государственной службы. Основной ее кадровый состав – это граждане, специально отобранные, профессионально подготовленные, замещающие государственные должности государственной службы и содержащиеся за счет государственного бюджета РФ или государственных бюджетов ее субъектов. В этом смысле госслужба представляет собой индивидуально-правовое явление, как индивидуально-трудовой процесс в особом правовом поле системы государственно-аппаратной деятельности;

– это комплекс нормативно урегулированных отношений между государством и гражданами, находящимися у него на службе, по поводу условий, принципов, форм, методов и результатов данного служения. Именно в процессе управленческой, информационно-аналитической, экспертной и иной деятельности аппарат «вмонтирован» в систему связей политической системы общества, институтов гражданского общества и граждан. Именно поэтому основным критерием оценки эффективности государственной службы и каждого государственного служащего в рамках административного процесса является не количество подписанных документов, а их качество, т.е. реализм, социальная обоснованность, эффективность, правовая, социально-политическая и финансово-экономическая проработанность;

– это нормы, правила, стандарты, процедуры и др. эле­менты, определяющие публично-правовой статус, компетенцию, порядок отбора на госслужбу и ее прохождения, требования, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует в отношениях властвования и тех, кто профессионально обеспечивает полномочия государственных органов, информационно-аналитические, организационно-технические и материально-финансовые условия их высокоэффективного функционирования. Это институт всеобщих правовых безличных регуляций и регламентов, исполняемых в аппаратах государственных органов в бесспорном порядке на основе принципов законности, внепартийности, социального равенства граждан на предмет доступа к государственной службе¹. Реализуя должностные обязанности, госслужащие реализуют принцип демократичности государства, обеспечивают единство закона, государственной власти, интересов общества и его граждан;

– это система публичных отношений, которые придают службе открытый характер, формируют служебные отношения, максимально отвечающие критериям социальности, профессионализма, соответствия историческим потребностям и духовно-культурным традициям российского общества².

Таким образом, понятие «государственная служба» как достаточно сложный феномен общественного бытия может и должен рассматривается с различных точек зрения. В зависимости от обстоятельств, сложившихся социальных условий, целевой направленности власти акцент делается на той или иной модели, на той или иной стороне этого явления. Но в целом, в интегрированном виде государственную службу можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на признание, соблюдение и защиту законных прав и свобод людей, на создание и практическое обеспечение благоприятных условий для их безопасной и достойной жизни.

Одним из первых в России документов, регламентирующих прохождение службы служилых людей, стало Уложением о службе 1556 года. В связи с реформами Петра I и организацией регулярной армии, профессионального чиновничества термин "служилые люди" постепенно выходит из обращения. Вместо него употребляется термин "чиновник", т.е. "служащий царю и жалованный чином" (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах).

В советский период термин "служащий" отражал лишь характер труда и значил "работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве" (Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981, с. 651). Труд служащих регулировался нормами КЗоТ.

Термин "государственный служащий" получает новое значение - в соответствии с Указом Президента от 22 декабря 1993 г. № 2267¹ "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" государственным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном Положением, оплачиваемую государственную должность. Понятие "государственная должность" тесно связано с понятием "государственный орган". Государственная должность является структурообразующим элементом органов государственной власти

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г № 119-ФЗ продолжает выбранный подход к пониманию термина, определяя в п. 1. ст.3, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Особенностями и ключевыми понятиями в определении становятся: исполнение обязанностей именно по государственной должности государственной службы (а значит, только в государственных органах); порядок финансирования и наличие гражданства.

• Современное законодательство о государственной службе дает более четкое определение понятия «Государственный служащий» - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета. При этом в нормативных актах определяется, что данная профессиональная служебная деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государства, органов государственной власти, а также лиц, замещающих государственные должности.