3. Совершенствование Организации предоставления муниципальных услуг бюджетным учреждениям

3.1. Разработка и апробация методики оценки соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальных услуг в «Детском саду общеразвивающего вида № 10 «Росинка» (Петроградский район г. Санкт-Петербурга)

Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях. Она не учитывает современные подходы в развитии государственного и муниципального управления, принципы результативности в предоставлении муниципальных услуг. По сути, органы публичной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. Как следствие этого наметилась тенденция отставания уровня бюджетного финансирования учреждений от уровня средних издержек на предоставление ими услуг, формирующихся под давлением роста оплаты труда в экономике в целом, роста стоимости коммунальных услуг, альтернативных экономических издержек и др.

Необходимость реформирования организации деятельности государственных и муниципальных учреждений обусловлена неэффективным использованием выделяемых из бюджетов всех уровней средств, низким качеством оказания гражданам значительной части государственных и муниципальных услуг.

К причинам, негативно влияющим на качество конечного результата и условия обслуживания, можно отнести следующие:

• отсутствие системного и регулярного мониторинга качества обслуживания и процессов управления оказанием муниципальных услуг;

• отсутствие стандартов качества услуг;

• отсутствие или непроработанность административных регламентов оказания услуг;

• недостаточная информированность населения о возможности и условиях получения услуг;

• слабое использование информационно-коммуникационных технологий в организации процессов обслуживания;

• низкий уровень профессионализма и клиентоориентированности персонала;

• межведомственная несогласованность (отсутствие в большинстве случаев системы «одного окна»).

Исходя из вышесказанного, можно предложить следующую систем критериев качества муниципальных услуг, включающую в себя оценку конечного результата и условий обслуживания при оказании услуг (рисунок 1). При этом, безусловно, оценка конечного результата обслуживания имеет первостепенное значение.

Оценка условий обслуживания			Оценка качества конечного результата обслуживания
Информированность потребителя о получении услуги	− о содержании услуги − о порядке и условиях получения (включая необходимые документы) − о правах потребителя		Содержание конечного результата обслуживания	− соответствие нормативным документам и запросам потребителя
Комфортность ожидания и получения услуги	− оснащенные места ожидания, − гардероб, буфет − санитарно-гигиенические условия помещения (освещенность, соблюдение норматива по площади, отопление и чистота воздуха) − эстетическое оформление; − техническая оснащенность; − комфортность организации процесса		Ресурсы, затраченные на получение конечного результата обслуживания	Соответствие нормативным значениям показателя результативности и запросам потребителя по времени, затраченному: − на подготовку необходимых документов, − на ожидание оказания услуги, − на непосредственное получение услуги
Доступность оказываемой услуги	− информационная (объём, носители, воспринимаемость потребителями, − финансовая (цена услуги и дополнительные издержки), − территориальная (транспортная и шаговая), − физическая (пандусы, лифты, режим работы)			- соответствие материальных затрат на получение услуги конечному результату обслуживания
Отношение персонала к потребителю услуги	− вежливость − тактичность − отзывчивость
Возможность обжалования действий персонала	инструменты досудебного обжалования: − имеются − известны − доступны

Рисунок 1. Система критериев качества муниципальных услуг

Указанные критерии выбраны исходя из наиболее важных проблем, с которыми сталкиваются потребители муниципальных услуг, среди которых значительная часть предпринимателей, населения и государственных служащих отмечают низкое качество документов, регулирующих различные стороны предоставления муниципальных услуг.

В настоящее время обязательным для формирования и исполнения документом, устанавливающим показатели качества деятельности учреждения, является государственное (муниципальное) задание. Подобный подход следует из статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой государственное (муниципальное) задание должно содержать показатели качества оказания государственных (муниципальных) услуг.

Источниками получения информации о качестве муниципальных услуг являются:

• опросы населения муниципального образования о качестве предоставляемых муниципальных услуг;

• проведение контрольных мероприятий по проверке соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг;

• сплошное наблюдение за соответствием качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг.

• обращения граждан, которые могут поступать в следующих формах: в устной, письменной, электронной и в форме заявлений, жалоб и предложений, зафиксированных в книге обращений, обязательной к ведению во всех организациях, оказывающих муниципальные услуги;

• в качестве дополнительных источников информации могут использоваться ведомственная статистика и отчетность, социологические опросы населения (проводимые независимыми негосударственными организациями), данные сети Интернет, средств массовой информации.

Степень соблюдения зафиксированных в муниципальном задании показателей качества является основным критерием результативности деятельности субъекта предоставления муниципальной услуги.

При разработке методики оценки результативности оказания услуг рекомендуется принимать во внимание состав видов деятельности учреждения, закрепленных в его учредительных документах, а также показатели, устанавливаемые в докладах о результатах и основных направлениях деятельности, долгосрочных и ведомственных целевых программах.

Для упрощения разработки предлагается для каждой из услуг выделять две группы показателей:

• характеризующие важнейшие результаты работы учреждения, соответствующие целевым показателям развития соответствующей отрасли, в том числе удовлетворенность потребителей государственных (муниципальных) услуг;

• характеризующие состояние наиболее проблемных вопросов материально-технического обеспечения, кадрового состава, сохранности предметов и оборудования, организации работы по оказанию государственной (муниципальной) услуги, на которые может повлиять учреждение, оказывающее государственную (муниципальную) услугу.

Показатели могут включать в себя:

• количественные характеристики оказанных услуг;

• характеристики периодичности и продолжительности оказания услуги;

• наличие/отсутствие у исполнителя лицензии на предоставление услуги;

• характеристики уровня квалификации, опыта работы персонала, оказывающего услугу;

• характеристики оборудования и инструментов, используемых для оказания услуги;

• характеристики расходных материалов, используемых для оказания услуги.

Поскольку муниципальное задание — это индивидуальный для каждого учреждения документ, в него невозможно включить детальное описание процедуры контроля выполнения задания, которое обычно утверждают нормативно-правовым актом. Более того, этого и не требуется, так как задание — документ, обязательный для учреждения, а порядок осуществления контроля — документ, регулирующий права и обязанности не только учреждения, но и контролирующих органов.

В связи с этим в муниципальном задании целесообразно: достаточно кратко указать на формы контроля и органы, проводящие мероприятия по контролю; установить порядок отчетности о его выполнении. Для этих целей представляется целесообразным указывать формы отчетности о результативности оказания услуг и периодичность их предоставления учреждением (например, ежегодно либо ежеквартально).

При проведении контрольных мероприятий за основу рекомендуется принять перечень показателей, разрабатываемый в соответствии со сферой деятельности конкретного учреждения и предложенными в диссертации критериями качества предоставления услуг.

Контрольные мероприятия по проверке соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателя качества муниципальных услуг должны проводиться отраслевыми подразделениями органов местного самоуправления на основе ежегодно составляемых ими планов и на основании поступивших жалоб на качество услуг. При этом за нормативные принимаются плановые значения показателей, зафиксированные в муниципальных нормативных документах.

Автором работы предлагается методика оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателя качества муниципальных услуг, которая проводится в два этапа:

1-й этап - расчет каждого показателя соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальной услуги. При этом необходимо реализовать пошаговую реализацию следующих мероприятий:

1. Формирование системы показателей качества предоставления муниципальной услуги для учреждений одной отрасли. Может производиться в пределах перечня критериев качества предоставления услуг, разработанных в диссертации, путем экспертной оценки. Экспертное решение предлагается принимать совместно представителями отраслевых подразделений органа местного самоуправления, руководителем учреждения и представителями ведущих учреждений региона в данной отрасли. Привлечение последних может быть реализовано региональными властями через формирование отраслевых перечней показателей, обязательных для включения в муниципальные нормативные документы.

2. Определение значений приоритетности каждого показателя в разрабатываемой системе, проводимое тем же составом экспертов. Приоритетность каждого показателя соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальной услуги в сводной оценке устанавливается таким образом, чтобы их сумма по перечню показателей каждого учреждения составляла 100%.

3. Тот же состав экспертов предлагается привлечь для определения нормативных значений показателей с использованием данных региональной отраслевой статистики для обеспечения равного положения потребителей на всей территории региона.

4. Проведение контрольных мероприятий по оценке фактических значений показателей должно быть закреплено за представителями отраслевых подразделений органов местного самоуправления.

2-й этап - проведение комплексной оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативным значениям показателей качества муниципальных услуг по каждому учреждению (структурному подразделению), предоставляющему муниципальные услуги.

По итогам расчета оценки каждого показателя определяется комплексная оценка соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества по каждому учреждению, предоставляющему муниципальные услуги, по следующей формуле:

,

где So – комплексный показатель соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальных услуг по каждому учреждению, предоставляющему муниципальные услуги;

Fi - фактическое значение показателя качества муниципальной услуги;

Hi - нормативное значение показателя качества муниципальной услуги;

Pi - приоритетность каждого показателя соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги в общей оценке.

Оценка результатов контроля соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативному значению показателя качества муниципальных услуг по каждому учреждению, предоставляющему муниципальные услуги, производится по следующим критериям (таблица 1).

Таблица 1. - Оценка результатов контроля соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативному значению показателя качества муниципальных услуг по каждому учреждению, предоставляющему муниципальные услуги, по предложенным критериям

Критерии оценки	Сводная оценка (в %)	Интерпретация оценки
Отсутствие выявленных в ходе контрольных мероприятий нарушений требований стандартов качества	91 - 100	услуга соответствует стандартам качества
Выявленные в ходе контрольных мероприятий единичные нарушения требований стандартов качества	51 - 90	услуга в целом соответствует стандартам качества
Выявленные в ходе контрольных мероприятий многочисленные нарушения требований стандартов качества	21 - 50	услуга предоставляется с устранимыми нарушениями стандартов качества
Выявленные в ходе контрольных мероприятий многочисленные нарушения требований стандартов качества и не устранение исполнителем услуг ранее выявленных нарушений	0 - 20	услуга не соответствует стандартам качества

Обобщенную информацию о результатах оценки качества муниципальных услуг предлагается представлять отраслевыми подразделениями органов местного самоуправления в финансовый орган местной администрации.

Апробация методики оценки соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальных услуг была проведена в муниципальном дошкольно-образовательном учреждении «Детский сад общеразвивающего вида № 10 «Росинка» в Петроградском районе г. Санкт-Петербурга. Проведенные контрольные мероприятия позволяют заполнить таблицу для расчета соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальной услуги (таблица 2).

Таблица 2 - Пример использования методики оценки соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальной услуги «Дошкольное воспитание и образование» «Детском саду общеразвивающего вида № 10 «Росинка» (Петроградский район г. Санкт-Петербурга)

Показатель стандарта качества муниципальной услуги	Нормативное значение показателя качества муниципальной услуги (Hi)	Фактическое значение показателя качества муниципальной услуги (Fi)	Удель-ный вес (Fi/Hi)	Приоритетность показателя соответствия качества в сводной оценке (Pi, %)
1	2	3	4	5
Наличие учредительных документов	1	1	1,0	10
Наличие лицензии на образовательную деятельность	1	1	1,0	10
Наличие свидетельства государственной аккредитации	1	1	1,0	10
Уровень санитарно-гигиенической защищенности	1	0,85	0,85	10
Уровень соответствия норм требованиям Госпожнадзора	1	0,89	0,89	10
Доля детей, не посещающих занятия по болезни	≤ 10%	14,2%	0,7	5
Число дней пропусков по болезни в расчете на одного ребенка	≤12%	15%	0,8	5
Общий уровень укомплектованности кадрами	100%	90%	0,9	10
Доля педагогов с высшим образованием	60%	56,4%	0,94	5
Доля педагогов, прошедших курсовую переподготовку не менее 1 раза в пять лет	60%	55,2%	0,92	5
Охват детей дошкольным образованием	65%	31,8%	0,49	5
Охват детей 5-7 лет системой подготовки к школе	100%	90%	0,9	5
Готовность выпускников к обучению в 1 классе	80%	64%	0,8	5
Успешность обучения выпускников в 1-м классе	100%	90%	0,9	5
Итого	x	x	x	100

Учитывая, что МДОУ «Детский сад общеразвивающего вида № 10 «Росинка» предоставляет только одну услугу («Дошкольное воспитание и образование»), можно говорить о формировании комплексной оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг нормативному значению показателя качества муниципальных услуг по каждому учреждению, предоставляющему муниципальные услуги. В ходе контрольных мероприятий были выявлены отдельные незначительные нарушения установленных нормативных требований. Согласно данным таблицы 2 это свидетельствует о том, что данная услуга в целом соответствует нормативным показателям качества, однако по некоторым составляющим уровень организации предоставления недостаточный.

Результаты применения данной методики могут быть использованы отраслевыми подразделениями органов местного самоуправления для достижения следующих целей:

• создания источника информации для формирования отраслевой статистики;

• формирования базы для принятия обоснованных решений в отношении организаций и их руководителей, нарушающих стандарты, а также для поощрения организаций, соблюдающих стандарты, и их руководителей;

• учета результатов проведенных контрольных мероприятий при финансировании, исполнении и формировании муниципальных заданий и (или) муниципального заказа на предоставление муниципальных услуг.

Реализация предлагаемых в работе рекомендаций по совершенствованию организации предоставления муниципальных услуг позволит:

• оптимизировать порядок предоставления муниципальных услуг, повысить их качество и доступность для потребителей на территории муниципального образования;

• создать систему контроля качества предоставления муниципальных услуг на территории муниципального образования;

• снизить организационные, временные, финансовые затраты потребителей муниципальных услуг.

Заключение

Совершенствование системы государственного управления является одним из приоритетных направлений деятельности Правительства Российской Федерации. С этой целью в стране проводится административная реформа, приоритетным направлением которой, начиная с 2007 г., стал проект по созданию многофункциональных центров, предоставляющих государственные и муниципальные услуги в режиме «одного окна».

Значительное внимание развитию сферы муниципальных услуг уделяется в Концепции административной реформы в Российской Федерации 2006–2008 годов, а также в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», принятом в июле 2010 года. Однако отдельные аспекты организации предоставления муниципальных услуг по-прежнему остаются непроработанными. В частности, планирование деятельности создаваемых многофункциональных центров предоставления услуг на федеральном уровне до 2013 года велось в единицах. И только в настоящее время начата работа над базовыми параметрами создания многофункциональных центров, которые напрямую зависят от фактической численности населения, проживающего в муниципальном образовании.

В соответствии с утверждённой Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы одной из главных задач является повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых гражданам и организациям, в том числе и посредством нового вида учреждений – многофункциональных центров.

В настоящее время отсутствуют единый перечень муниципальных услуг, система количественно измеримых характеристик их качества, что затрудняет общую объективную оценку деятельности органов местного самоуправления в данном направлении. В муниципальных образованиях не осуществляется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения затрат на их предоставление с извлекаемым доходом и удовлетворенностью получателей. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за производство и предоставление муниципальных услуг приводит к снижению поступлений средств в местные бюджеты, что вызывает падение эффективности муниципальной экономики.

В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы регулирования, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг.

Особенно актуальным решение этой проблемы становится в условиях реформирования сети бюджетных учреждений, на которые в основном ложится нагрузка по предоставлению основной массы муниципальных услуг.

Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр подходов и методов в организации предоставления муниципальных услуг. Прежде всего, речь идет о реализации эффективного распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, интеграции механизмов организации предоставления муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории.

Предложенная в результате исследования методика оценки соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги нормативному значению показателя качества муниципальных услуг может быть использована отраслевыми подразделениями органов местного самоуправления для достижения следующих целей:

• создания источника информации для формирования отраслевой статистики;

• формирования базы для принятия обоснованных решений в отношении организаций и их руководителей, нарушающих стандарты, а также для поощрения организаций, соблюдающих стандарты, и их руководителей;

• учета результатов проведенных контрольных мероприятий при финансировании, исполнении и формировании муниципальных заданий и (или) муниципального заказа на предоставление муниципальных услуг.

Реализация предлагаемых в работе рекомендаций по совершенствованию организации предоставления муниципальных услуг позволит:

• оптимизировать порядок предоставления муниципальных услуг, повысить их качество и доступность для потребителей на территории муниципального образования;

• создать систему контроля качества предоставления муниципальных услуг на территории муниципального образования;

• снизить организационные, временные, финансовые затраты потребителей муниципальных услуг.

Литература

1. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

4. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

5. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

6. Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

7. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях

8. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)».

9. Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы)».

10. Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы.

11. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 года № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».

12. Постановление Правительства РФ и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

13. Постановление Правительства РФ от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» (в редакции от 22.12.2012).

14. Белицкая А.В. Правовые аспекты предоставления публичных услуг в рамках государственно-частного партнерства / А. В. Белицкая// Предпринимательское право. – 2010. – № 2.

15. Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте Федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций») / М. В. Глигич-Золотарева // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 7.

16. Губов А.Ю. Электронный муниципалитет и электронное правительство: состояние и перспектива / А. Ю. Губов //Электронная Россия. –№10. –2011.

17. Жильцова Е.Н. Экономика общественного сектора / Е. Н. Жильцова. –М.: Инфра-М, 2008. – 345 с.

18. Нестеров А.В. Обсуждаем законопроект о госуслугах / А. В. Нестеров // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 10.

19. Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной / А. В. Нестеров // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. – № 11.

20. Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления / Н. В. Путило// Журнал российского права. – 2007. – № 6.

21. Слатинов В.Б. Государственная политика в сфере административной реформы: противоречия и проблемы / В кн.: Проблемы формирования государственных политик в России. – М.: Научный эксперт, 2006.

22. Соколова О.С. Вопросы информационного обеспечения предоставления муниципальных услуг в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» / О. С. Соколова // Современное право. – 2010. – № 12.

23. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные / Л. К. Терещенко // Журнал российского права. – 2004. – № 10.

24. Янбекова Г.Г. О предмете правового регулирования организации предоставления государственных и муниципальных услуг / Г. Г. Янбекова // Евразийский юридический журнал. – № 11 (42).–2011.

1Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013годы.

2 Административная реформа в Российской Федерации. Нормативная база, проблемы реализации, рекомендации. В.Н. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н Чучелина, эксперты проекта «Административная реформа в Российской Федерации». Отчет №5. 2006. ARCADISBMB / GOPA / VNGInternational / ILPP

3 К остальным характеристикам государственного управления ООН относит: совместную работу граждан и власти (participation); ориентацию на консенсус (consensusoriented); оперативность реагирования на проблемы (responsiveness); равенство и недискриминацию(equity andinclusiveness); верховенствоправа (rule of law); результативность, эффективностьиэкономичность (effectiveness and efficiency) (http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm).

4С «технической» точки зрения решение проблемы прозрачности тождественно решению проблемы «асимметрии» информации.

5В определении Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

6Белицкая А.В. Правовые аспекты предоставления публичных услуг в рамках государственно-частного партнерства // Предпринимательское право. – 2010. – № 2.

7Янбекова Г.Г.О предмете правового регулирования организации предоставления государственных и муниципальных услуг. – Евразийский юридический журнал. - № 11 (42) 2011.

8 Губов. А.Ю. Электронный муниципалитет и электронное правительство: состояние и перспектива//Электронная Россия. №10, 2011 г.

9 Губов. А.Ю. Электронный муниципалитет и электронное правительство: состояние и перспектива//Электронная Россия. №10, 2011 г.

10 Общероссийский опрос населения проведен по репрезентативной выборке в 1719 населенных пунктах в 60 субъектах Российской Федерации. Объем выборки 30 000 респондентов старше 18 лет.

11 Собрание Законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.

12 Собрание Законодательства РФ. 2009. № 41. Ст. 4782.

49