2. Организация предоставления муниципальных услуг в органе местного самоуправления

2.1 Электронный муниципалитет как инструмент проведения административной реформы на муниципальном уровне

Сейчас применение Интернета в интересах органов власти и местного самоуправления являет собой яркий образ информационного неравенства. Причем различия проявляются не только в доступности широкополосного Интернета в разных уголках России, но и в финансовых возможностях участников процесса. Для значительной части муниципалитетов России не только на уровне поселений, но и районов создание сайта, хотя бы только для обозначения своего существования в Интернете, весьма проблематично в силу жесточайшего дефицита бюджета и отсутствия специалистов по созданию и сопровождению сайтов. В то же время большинство органов государственной власти чуть ли не ежегодно модернизируют до неузнаваемости свои сайты и порталы, демонстрируя все более навороченные, ультрасовременные и дорогие решения.

Проблемы представления местных органов власти и местного самоуправления (МСУ) в Интернете усугубляются отсутствием регламентации содержания и структуры сайтов. И самое главное — сложными для понимания основных пользователей – граждан и организаций — интерфейсами сайтов. В силу чего даже опытный пользователь не всегда может оперативно получить ответ на интересующие вопросы, а зачастую и вовсе теряется в виртуальных лабиринтах. К сожалению, до настоящего времени не решены (а если и решены, то не доведены до МСУ) единые подходы к созданию муниципальных сайтов, в том числе ⁸:

не разработаны методические рекомендации и типовые решения по созданию сайтов муниципальных образований;

не прорабатываются единая процедура идентификации пользователей с применением электронной цифровой подписи (ЭЦП), условия организации;

доверительного пространства для зарегистрированных пользователей органов власти и МСУ и другие многочисленные и важнейшие вопросы.

Без методического сопровождения, без решения технических вопросов (на приемлемом для муниципалитетов уровне) сложно обеспечить повсеместное предоставление информации и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде с помощью Интернета.

Межведомственное информационное взаимодействие⁹: излишне доказывать, что основным условием создания информационного общества и обеспечения функционирования электронного правительства и электронного муниципалитета является наличие полноценно сформированных и актуализируемых информационных ресурсов в электронном виде. Сегодня в Российской Федерации информационные ресурсы формируются по ведомственному принципу, в пределах определенных законодательством полномочий. Собственником информационных ресурсов является та организация, за счет средств которой они были сформированы и актуализированы. Как следствие, суммарный объем информационных ресурсов органов местного самоуправления составляет основание пирамиды таких ресурсов в общегосударственном масштабе.

Однако в силу отсутствия общегосударственных требований и рекомендаций по составу, структуре, форматам и порядку формирования даже одноименные информационные ресурсы не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне субъектов Федерации носят разнородный характер. Отсутствие же единой нормативно-справочной информации делает информационные ресурсы различных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и муниципалитетов трудно совместимыми или же несовместимыми вовсе. Ярчайшим примером может служить отсутствие в стране единого справочника адресов.

Действующим законодательством предусматривается процедура информационного взаимодействия между организациями на основании соответствующих соглашений. В то же время отдельными законодательными и подзаконными актами ограничиваются состав и объем информации, предоставляемой в электронном виде сторонним пользователям. При этом если для органов власти порядок и возможность информационного взаимодействия в электронном виде хоть как-то находят свое отражение в упомянутых документах, то органы местного самоуправления в большинстве случаев не упоминаются вовсе.

Опыт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде до последнего времени формировался в основном инициативным путем, причем в отсутствии даже рекомендательного влияния федерального центра. Что касается муниципалитетов, то они участвуют в данном процессе в режиме «одностороннего движения», предоставляя предусмотренную законодательством информацию органам власти различных уровней и не получая взамен почти ничего.

Правительством РФ принят ряд распоряжений, призванных организовать и регламентировать межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде. Однако полноценных требований к интерфейсам и организационным моментам до настоящего времени не выработано. Ответственность за организацию региональных систем межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде, предусматривающих участие и органов местного самоуправления, возлагается на органы власти субъектов РФ. Естественно, что работа по созданию таких региональных систем ведется не слишком интенсивно.

Таким образом, сегодняшнее состояние межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде характеризуется ведомственной разобщенностью информационных ресурсов; недостаточной их совместимостью, вызванной отсутствием системы единой нормативно-справочной информации; многократным дублированием и неизбежным при этом искажением информации; непроработанностью интерфейсов и условий обмена информацией; высокозатратными и организационно сложными требованиями по обеспечению защиты информации; отсутствием до последнего времени целенаправленной мотивации обязательности и целесообразности этого процесса, а также рядом других негативных факторов. В совокупности это ставит под сомнение возможность обеспечить предоставление информации и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Изменить ситуацию призван созданный со второй попытки федеральный интернет-портал госуслуг. Однако его полноценному распространению препятствуют организационно-технические моменты, в силу которых портал не продвинулся дальше уровня органов государственной власти и органов власти субъектов РФ. До включения в его работу хотя бы большинства органов МСУ еще очень далеко. Да и знакомство с данным порталом с позиции удобства для пользователя вызывает ряд вопросов, в том числе:

нет ясности, логичности, удобства в структуре меню для действий пользователя на уровне интуитивного понимания;

нет четкости и строгости инструкций (подсказок) для начинающего пользователя портала;

наличие «спрятанных» в разделах меню функций, незнание которых затрудняет использование портала.

Отдельный вопрос – процедура регистрации. Насколько оправданно направление (и ожидание) из Москвы заказного письма с кодом для последующего, возможно, однократного получения услуги в электронной форме? Может, задачу регистрации проще решать в регионе и (или) с применением ЭЦП?

Федеральный закон об услугах определял июль 2012 года как срок обязательного применения процедур предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, за исключением случаев, отдельно предусмотренных законодательством. При этом определены и основные элементы инфраструктуры оказания услуг в электронной форме: Интернет, многофункциональные центры (МФЦ), центры обработки данных (ЦОД). Процедура ЭЦП была названа в качестве основного инструмента аутентификации при оказании услуг в электронной форме.

Принцип «одного окна» и структуры МФЦ для оказания услуг населению остались в наследство от проводимой в 2000-х годах административной реформы, в рамках которой и проходила инвентаризация услуг. К сожалению, за единичными исключениями существующие в настоящее время МФЦ и организации, использующие в своей работе принцип «одного окна», не ориентированы на применение технологий межведомственного информационного взаимодействия и оказание услуг в электронном виде. Соответствующие типовые решения для МФЦ в настоящее время отсутствуют. Что касается ЦОД, то они создаются либо по ведомственному принципу органами власти и МСУ, достигшими соответствующей ступени применения информационных технологий в своей деятельности, либо крупными операторами в интересах группы заинтересованных организаций. Создаваемые в данный момент и тем более уже функционирующие ЦОД не могут служить полноценным инструментом межведомственного информационного взаимодействия и оказания услуг в электронном виде в силу:

сложности интеграции существующих информационных ресурсов;

непроработанности интерфейсов и условий межведомственного обмена информацией;

высокозатратных и организационно сложных требований по обеспечению защиты информации различных собственников, а также ряда других негативных факторов, описанных выше.

Сложившаяся запутанная ситуация с существующими ведомственными и не кроссертифицированными между собой удостоверяющими центрами ЭЦП вынуждает пользователей одновременно иметь несколько ключей ЭЦП и использовать их для строго определенных целей (работа с Федеральным казначейством, налоговыми органами и др.). Принятая новая редакция закона об электронной цифровой подписи, призванная расширить возможности и упростить порядок применения ЭЦП, не внесла ясности в организацию данных работ. Предусмотренное указанным законом существование трех видов ключей ЭЦП, предназначенных для различных групп пользователей и разных сфер применения, безусловно, приведет к появлению на этом рынке новых специализированных удостоверяющих центров ЭЦП и связанных с этим дополнительных неудобств для пользователей ЭЦП. Без принятия жестких организационных решений на федеральном уровне по созданию единого пространства ЭЦП данная процедура как основной инструмент аутентификации при оказании услуг в электронной форме вряд ли будет достаточно удобна.

В целом процесс формирования инфраструктуры информационного общества пока существенно отстает от намеченных сроков реализации поставленных Президентом и Правительством РФ целей и задач.