6.6. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами

Под предметом ведения понимается круг вопросов, по которым вправе законодательствовать и осуществлять управление либо федерация в целом, либо ее субъекты, либо они вмести. Разграничение предметов ведения является одной из важных сфер отношений между федерацией и субъектами. В различных федерациях разделение компетенции между федерацией и субъектами осуществляется неодинаковыми способами. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются различные исключения и оговорки, существуют уточняющие решения органов конституционного контроля по спорам компетенции.

В мировой конституционной практике существует несколько моделей разделения компетенции.

1. Установление исключительной компетенции федерации, а все остальные вопросы относятся к ведению субъектов. Данный подход использовался в конституциях СССР, Конституции Танзании 1977 г.

2. Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Обычно это вопросы культуры, образования, сельского хозяйства. Данная модель в настоящее время в чистом виде не используется, но её черты применяются в Мексике, Швейцарии.

3. В конституции перечисляются вопросы, отнесённые к ведению федерации и введению субъектов. Такой порядок предусмотрен конституциями Аргентины, Канады, Эфиопии.

4. Указываются три сферы компетенции: исключительная компетенция федерации, совместная компетенция федерации и субъектов, исключительная компетенция субъектов. Причём в пределах каждой сферы содержатся исчерпывающий перечень вопросов. Наиболее подробное перечисление вопросов компетенции, распределённых в соответствии сданной моделью, содержится в Конституции Индии 1949 г.

5. В конституции закрепляются вопросы исключительной компетенции федерации и совместной компетенции. Остальные вопросы, которые не перечисляются, относятся к компетенции субъектов. Данная модель характерна для Пакистана, Нигерии, Российской Федерации.

Позитивной чертой пятой модели распределения компетенции является то, что он учитывает невозможность учесть все вопросы и разграничить их должным способом. Но при этом выделение вопросов совместной компетенции и нечёткое выделение способов их решения приводит к стремлению субъектов «охватить больше суверенитета». В России данная проблема нашла отражение в заключение договоров между Федерацией и отдельными субъектами. А это привело к неравному положению субъектов Российской Федерации ¹.

Конституции США, Швейцарии, Австралии устанавливают лишь исключительную законодательную компетенцию федерации, таким образом, остаточная компетенция принадлежит субъектам федерации. Правда, швейцарская Конституция определяет также некоторые вопросы совместной компетенции, по которым законы принимает федерация, а исполняют их кантоны (например, законодательство о защите животных). Американская же модель дополняется подразумеваемой компетенцией федерации, которая по конституции уполномочена принимать законы не только по вопросам, прямо предусмотренным в ней, но и по проблемам, связанным с этими вопросами.

Основной закон ФРГ разграничивает компетенцию федерации и ее субъектов (земель) отдельно в законодательной и исполнительной сферах. В законодательной сфере он закрепляет федеральную (исключительную) компетенцию, конкурирующую компетенцию федерации и земель, рамочную компетенцию федерации и остаточную компетенцию земель, сформулиро­ванную посредством презумпции. В сфере исключительной компетенции земли могут осуществлять законодательную деятельность лишь в том случае, если они специально уполномочены на это федеральным законом. Наибольший интерес представляет конкурирующая компетенция федерации и земель. Она означает, что земли вправе принимать законы по соответствующим вопросам в том случае, если федерация свои права законотворчества не использует. Но федерация не может принимать законы по вопросам конкурирующей компетенции по своему усмотрению. Она вправе издавать законодательные акты по этим вопросам только в строго определенных случаях, а именно: если необходимо обеспечить соблюдение правового или экономического единства, если урегулирование вопроса землями неэффективно и если такое регулирование нарушило бы права других земель.

Индийская модель разграничения полномочий между федерацией и субъектами содержит три перечня вопросов: составляющих компетенцию федерации, штатов и их совместной компетенции. При этом первый перечень является открытым, а второй и третий - исчерпывающими. Кроме того, Конституция предусматривает ряд оснований вмешательства федерации в компетенцию штатов.

Австрийская модель устанавливает четыре перечня вопросов. Первый - это перечень, в рамках которого и принимать, и исполнять законы вправе исключительно федерация. Второй перечень включает вопросы, по которым законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнение законов - к ведению субъектов федерации. В третий перечень входят вопросы, по которым федерация издает рамочные законы, а земли принимают законы, конкретизирующие их, и осуществляют исполнительную деятельность. Наконец, в рамках четвертого перечня и законодательство, и исполнение законе находятся в компетенции земель.

Позитивной чертой пятой модели распределения компетенции является то, что он учитывает невозможность учесть все вопросы и разграничить их должным способом. Но при этом выделение вопросов совместной компетенции и нечёткое выделение способов их решения приводит к стремлению субъектов «охватить больше суверенитета». В России данная проблема нашла отражение в заключении договоров между Федерацией и отдельными субъектами. А это привело к неравному положению субъектов Российской Федерации ¹.

В соответствии со статьёй 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

По вопросам совместного ведения Федерация вправе принимать федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента, Постановления правительства, а также указы и постановления высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Но если принимается федеральный закон по вопросам совместного ведения, то он имеет приоритет над законом субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 109 Регламента Государственной Думы Российской Федерации конопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

В научной литературе иногда выдвигаются предложения ликвидировать вообще такую категорию, как сфера совместного ведения, отнеся часть положений статьи 72 Конституции Российской Федерации в область исключительной компетенции Российской Федерации, а другую часть - к исключительной сфере ведения её субъектов. По мнению С.В. Полениной, это предложение можно реализовать только в отдельных случаях. Например, согласно пункту «п» статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации находится трудовое законодательство, что весьма сомнительно с точки зрения задачи создания в стране единого правового и экономического пространства. По этому регламентацию трудового законодательства, безусловно, следует перевести из сферы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов в сферу исключительного ведения Федерации.

Но данный подход нельзя применить в отношении защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м» ст. 72 Конституции Российской Федерации). По всей логике это должно относится к компетенции субъектов, но финансовые возможности их могут различаться. Поэтому, данный вопрос необходимо сохранить в совместной компетенции Федерации и её субъектов¹.