3.2. Политические основы конституционного строя

3.2.1. Россия является правовым государством

В соответствии со ст. 1 Конституции Российской Федерации Россия является правовым государством. Под правовым государством понимается форма организации и деятельности публично-политической власти, основанная на праве и подчиняющаяся ему, и обеспечивающая свободы гражданского общества и автономию гражданина. Концепция правового государства возникла ещё в античном обществе. Так, Аристотель приравнивал наличие закона к форме государственного строя. Глубокую разработку она получила в русле борьбы против произвола абсолютной монархии. На конституционном уровне положения о правовом государстве были закреплены в большинстве Европейских стран во второй половине ХХ в. как вследствие горького опыта существования тоталитарных режимов.

Единый подход к определению понятия правового государства в юридической науке отсутствует. Русский правовед В.М. Гессен правовым государством называл государство, которое в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций ограничено и связано правом¹. По мнению М.И. Байтина, сущность правового государства заключается в ограничении правом пределов деятельности государства, в правовой легитимации и регламентации формирования и полномочий его механизма наряду с юридическим обеспечением оптимального развития и охраны прав и свобод личности². Известный юрист из Германии Е. Шмидт-Асман писал: «Правовым в формальном смысле является такое государство, которое признаёт в качестве своих непременных особенностей и институтов разделения властей, независимость суда, законность управления, правовую защиту граждан от нарушения их прав государственной властью и возмещение ущерба, нанесенного им публичным учреждением»³.

Американский профессор Кр. Осакве отмечал, что понимание правого государства в западном праве измеряется объективными критериями, среди которых можно выделить следующие: политический плюрализм, равенство граждан перед законом, республиканское правление или конституционная монархия, разделение властей, неотчуждаемость основных прав и свобод человека, выборность основных государственных органов на основе альтернативности и честности выборов, конституционализм, верховенство закона, примат закона парламента над указами президента, независимость судебной власти от политических властей, неприкосновенность частной собственности, свобода предпринимательства, свобода договорных отношений, минимальное вмешательство государства в рыночные отношения, свобода граждан⁴.

В конституциях зарубежных стран расшифровка понятия «правовое государство» не содержится, в связи, с чем уточнение его характеристик происходит в актах конституционного контроля. В решении от 22 августа 1990 г. Конституционный трибунал Польши указал, что правовое государство есть собирательное понятие, в котором содержится ряд принципов и норм более подробного и конкретного характера. Органом конституционного контроля были отмечены три основополагающих составных принципа, относящиеся к правовому государству: запрещение обратной силы закона, поддержание доверия гражданина к государству (зашита доверия), а также приобретённых прав человека и гражданина¹.

Обобщая существующие точки зрения, можно вывести основные черты правового государства, к которым относятся верховенство права, существование системы разделения властей и взаимная ответственность государства и гражданина.

В соответствии принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции Российской Федерации, власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица или органа государственной власти. В теории конституционного права под органом государственной власти понимается гражданина или коллектив граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями для осуществления задач и функций государства и действуют в установленном государством в порядке присущих ему организационно-правовых формах для решения стоящих перед ним задач и достижения намеченных целей.

Из данного определения можно вывести черты государственного органа:

1. Орган государственной власти наделен государственно-властными полномочиями, дающими возможность решать в пределах предоставленных ему прав определённые вопросы, издавать акты, обязательные для других органов и учреждений, должностных лиц и граждан, к которым данные акты адресованы. Если властными полномочиями могут обладать не только государственные органы (например, органы местного самоуправления), то государственно-властными полномочиями обладают только государственные органы.

Раскрывая понятие государственно-властных полномочий выделяют совокупность следующих прав (обязанностей) государственного органа:

а) возможность непосредственно решать конкретные вопросы государственной и общественной жизни;

б) право принимать индивидуальные и нормативные правовые акты, имеющие обязательную юридическую силу для других государственных органов, должностных лиц, организаций и граждан;

в) право совершать иные действия, имеющие юридическое значение (выдача документов, удостоверение юридических фактов, регистрация общественных объединений и т.д.);

г) возможность путем использования организационных, материально-финансовых рычагов, методов убеждения и принуждения обеспечить выполнение принимаемых решений, осуществлять контроль за их реализацией².

Полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию, под которой понимается совокупность полномочий органа, которыми он наделён в отношении своих предметов ведения.

2. Органы государственной власти образуются в строго установленном государством порядке, что обеспечивает легитимность и исключает возможность их произвольного создания. Порядок образования государственного органа имеет важное значение в определении места органа в конституционной системе власти, так как определяет источник и природу его полномочий. Наибольшее значение в системе государственной власти России имеют органы, формируемые на основе реализации гражданами прямого избирательного права, и имеющие источником своих полномочий суверенную волю народа.

Порядок создания органов или его основные принципы получили закрепление в Конституции Российской Федерации: Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 96 и 97), Правительства (ст. 111 и 112) и т. д. Подробная регламентация процесса создания органов государственной власти прописана в соответствующих нормативно-правовых актах: федеральные органы государственной власти формируются на основе федеральных законов, органы государственной власти субъектов Федерации—законов субъектов Федерации, соответствующих федеральных законов.

3. Каждый орган уполномочен осуществлять свои задачи и функции, которые закрепляются в правовых актах. Так, Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод – человека и гражданина… (см. ст. 80 Конституции). «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ст. 110 Конституции).

4. Каждый орган действует в присущих ему организационно-правовых формах, закрепляемых нормативно-правовыми актами. В данном случае речь идет только «об основных формах и методах, поскольку в повседневных действиях органа власти много делового обыкновения и согласительных методов решений. Однако ни при каких условиях орган государственной власти не вправе прибегать к действиям, выходящим за рамки допустимых организационных форм и методов, особенно в отношении применения принудительных мер»¹, большинство которых закрепляются в подзаконных актах.

Степень правовой регламентации порядка и процедуры деятельности органов государственной власти имеет различный уровень. Особенно она высока в отношении законодательных (представительных) органов, что связана с важной сферой их деятельности—законотворчество. Органы законодательной власти работают в сессионном порядке. Необходимость обеспечения судебной защиты прав и свобод человека и гражданина определяет детальную регламентацию порядка принятия и вступления в силу судебных решений.

5. Орган государственной власти является составной и относительно обособленной частью единой системы органов государственной власти. Каждый орган наделен соответствующей компетенцией, нарушать которую не вправе другие органы государственной власти. Но при этом все органы государственной власти действуют на основе единых принципов.

Во избежание деспотизма государственная власть должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной властью. С помощью компетенции, принадлежащей различным ветвям власти, органы публичной власти могут контролировать друг друга. Только при соблюдении этих условий может быть установлен демократический режим правления. Законодательная власть представлена парламентом, исполнительная - правительством, судебная – судами. В пределах своей компетенции по осуществлению своих функций органы государственной власти самостоятельны и независимы, но при этом не могут не взаимодействовать. Таким образом, каждая ветвь следит за тем, чтобы другая не превышала пределы отведенных ей полномочий.

Анализируя систему государственного устройства различных стран, В.Е. Чиркин обращает внимание, что традиционное деление власти на законодательную, исполнительную и судебную не соответствует современному конституционному нормотворчеству: происходит выделение четвертой власти – «контрольной»². Также в некоторых странах можно наблюдать появление избирательной, учредительной и других властей. В Конституции Алжира 1976 г. названы шесть властей, в их числе политическая³.

В Российской Федерации на федеральном уровне законодательная власть представлена Федеральным Собранием Российской Федерации, исполнительная - Правительством Российской Федерации, судебная – федеральными судами Российской Федерации (Верховный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд, суды субъектов Российской Федерации и др.). Анализ конституционных норм позволяет высказать точку зрения, что Президент Российской Федерации не относится ни к одной из ветвей власти. Он является главой государства, и в этом качестве обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Конституция Российской Федерации не определяет четко место российского Президента в системе разделения властей. В настоящее время в российской правовой науке принято считать, что «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из её ветвей»¹. Е.И. Колюшин рассматривает институт президентства в России как самостоятельную ветвь власти². По мнению В.И. Радченко Президент Российской Федерации не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти и его основное назначение заключается в обеспечении согласованного функционирования трех ветвей власти и координировании их взаимодействия³ Л.А. Окуньков, считает, что не включение Президента ни в одну из трех ветвей власти, не означает неопределенности в вопросе его полномочий. Конституция определяет положение Президента в тесной связи со всеми ветвями власти, но не возвышает над ними. Однако в сфере организации и функционирования исполнительной власти Президент играет большую роль, чем в отношении других ветвей власти⁴. Иной подход к правовому статусу Президента Российской Федерации сложился в административном праве. Д.Н. Бахрах, анализируя полномочия главы Российского государства, делает вывод, что «фактически и юридически Президент - глава исполнительной власти»⁵

На уровне субъектов Российской Федерации законодательную власть представляют законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Исполнительную власть возглавляет высшее должностное лицо субъекта Федерации. В структуру судебной власти субъектов Российской Федерации входят конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, мировые судьи. В пределах своей компетенции по осуществлению своих функций органы государственной власти самостоятельны и независимы, но при этом не могут не взаимодействовать. Таким образом, каждая ветвь следит за тем, чтобы другая не превышала пределы отведенных ей полномочий.

По поводу распространения принципа разделения властей на местное самоуправление в отечественной правовой науке отсутствует единая точка зрения. Существует мнение, что принцип разделения властей на местное самоуправление может не распространяться. Поэтому на местном уровне принятие решения, его исполнение сосредоточены в одних руках, одном органе или лице. Выборные коллегиальные органы не освобождены от исполнения решений, а управляющие не только исполняют решение коллегиальных органов, но и сами принимают решения⁶. В соответствии с позицией других авторов принцип разделения властей распространяется на все уровни власти, в том числе и на местное самоуправление⁷.

Важным признаком правового государства является верховенство права, которое заключается в связанности, ограничении государства правом, обязанности государства и всех его органов подчиняться праву. Данный признак находит выражение в его нормативном закреплении. В соответствии со статьёй 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, а законы и иные правовые акты, принимаемые на территории России, не должны им противоречить. В отличие от советских времен, когда применялись неопубликованные законы, в настоящее время все законы подлежат обязательному опубликованию, кроме содержащих государственную тайну и сведения конфиденциального характера.

В правоотношениях между государством и человеком стороны по своему статусу являются равными и несут взаимную ответственность. В случае причинения человеку вреда незаконным действием (или бездействием) органами государственной власти или её должностными лицами потерпевший от таких действий имеет право на возмещение вреда. Так, в соответствии со статьёй 53 Конституции Российской Федерации «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».

Также признаком правового государства можно считать приоритет международного права, который находит отражение в конституциях большинства демократических государств. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.