Тема VII. Система управління освітою

План лекції

1.  Управління державною системою освіти в  Україні.

2.  Управління освітніми установами.

3.  Управління освітнім процесом.

Управління освітою є відносно самостійною науковою дисципліною, що входить як галузева дисципліна в науку соціального управління. Управлінські дослідження у сфері освіти використовують достатньо широкий арсенал якісних і кількісних методів і методичних засобів соціальних і гуманітарних наук: соціології, загальної та соціальної психології. Це різні види спостереження, опитувань, експертних оцінок, контент-аналізу, моделювання, експерименту. У практиці управлінського консультування накопичена сукупність специфічних і цілком оригінальних моделей, методик і прийомів, характерних саме для управління освітніми системами.

Основне завдання науки управління у сфері освіти – дослідження і діагностика різноманітних процесів і тенденцій в організаційній системі освіти і їх спрямованість на досягнення загальносистемних цілей і цінностей.

С

Управління державною системою освіти в Україні

труктура управління освітою: суб'єкти управління, їх повноваження і обов'язки.

В  Україні державна система освіти, що склалася на початку 50-х років і  діяла до  початку 90-х років ХХ століття, була освітнім простором закритого типу, зручного для централізованого управління, що має на меті соціалізацію індивіда  як частини колективного цілого. На всіх рівнях даної системи освіти управлінські структури були побудовані за  лінійно-функціональним принципом, а значить, за  своїм типом були жорсткими, здатними ефективно функціонувати тільки в рамках вказаної системи. В  Україні в умовах командно-адміністративної системи таке безпосереднє керівництво приймало форму розподільного, директивного, бюрократичного управління освітою.

В кінці ХХ  століття в  освітній сфері України, як відзначають дослідники, склалися суб'єктивні і  об'єктивні передумови для якісних змін в  системі управління освітою:

1) під впливом інформаційних технологій відбувається практична реалізація ідей розвитку неформальної освіти, тобто освіта не обмежується формальною, шкільною підготовкою;

2) індивідуалізований характер освіти, що акцентує увагу на можливостях кожної конкретної людини;

3) затвердження самоосвіти, самонавчання як провідної форми освіти. Якщо традиційна освітня система передбачала в основному однобічне навчання учня викладачем, то  у  новій освітній системі вчитель діятиме як радник або як консультант;

4. орієнтація на освіту, що творить знання;

5. формування системи безперервної освіти.

Нова система освіти, що зараз складається, виявляє надзвичайну складність і  суперечливість процесів її становлення і розвитку. Роль управління в  діяльності такої системи освіти, що швидко розвивається і  ускладнюється, істотно зростає.

В якості об'єктивних передумов її формування слід вказати наступні:

▪ реформа старої централізованої системи управління і  необхідність визначення нових функцій для органів управління освітою різних рівнів і  встановлення нових взаємин між ними;

▪ становлення ринкових відносин і  необхідність підтримки стабільного функціонування освіти в умовах трансформації соціальної системи;

▪ темпи розвитку освіти і  відсутність досвіду управління у  більшості організаторів освіти в  умовах, що ускладнюються і  постійно змінюються;

▪ виникнення конкуренції між освітніми установами, заснованими на різних формах власності.

Як відомо, конкретна організація, форми і  методи управління освітою в  вирішальній мірі залежать від  особливостей державного ладу, від  специфіки політичних і  культурних традицій тієї або іншої країни. На прикладі організаційної структури системи управління вищою освітою, що склалася на  початок XXI століття в  Україні, можна розглянути всі її рівні і специфіку функціонування.

Функції державного управління вищою освітою в Україні здійснюють: Президент України, Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Міністерство освіти і науки України; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні вищі навчальні заклади; вища атестаційна комісія України; Державна акредитаційна комісія України; Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування, а також підлеглі їм органи управління вищої освіти.

Президент України формує державну політику і визначає систему органів виконавчої влади, які здійснюють державне управління у сфері вищої освіти. Верховна Рада України здійснює законодавче регулювання, встановлює ряд базових параметрів функціонування системи освіти і ратифікує міжнародні угоди в області вищої освіти. Кабінет Міністрів України здійснює державну політику в сфері вищої освіти, видає нормативні правові акти з питань функціонування системи, створює, реорганізує, ліквідує вищі навчальні заклади державної форми власності.

Центральний орган державного управління освітою – Міністерство освіти і  науки України, – основними завданнями якого є: участь у  розробці державної політики у сфері освіти і  науки, розвиток їх  матеріально-технічної і  соціальної бази; визначення перспектив і  напрямів розвитку освіти, вимог до  змісту, рівня і  об'єму освіти; контроль над  реалізацією державної політики у сфері освіти і  науки, дотримання законодавчих актів з  цих питань всіма навчальними закладами незалежно від  їх  підпорядкування і  форм власності; здійснення міжнародної співпраці в  даній галузі.

Галузеві міністерства і  відомства, яким підпорядковані навчальні заклади, забезпечують фінансове і  матеріально-технічне забезпечення навчальних закладів; здійснюють розробку і  тиражування навчально-методичної документації; в рамках своєї компетенції можуть встановлювати нормативи матеріально-технічного і  фінансового забезпечення.

Вища атестаційна комісія України – найвищий орган виконавчої влади, що здійснює присудження науковим і науково-педагогічним працівникам вчених ступенів і звань і організацію державної атестації науковців і фахівців наукових організацій і наукових підрозділів вищих навчальних закладів.

Державна акредитаційна комісія України забезпечує виконання процедур ліцензування, акредитації вищих навчальних закладів, надання і зміну їх статусів.

Місцеві органи народних депутатів, їх  виконавчі комітети і  відповідні структурні підрозділи, які вирішують питання навчально-методичного забезпечення навчальних закладів місцевого значення, підготовки і  підвищення кваліфікації педагогічних кадрів, контролю над  дотриманням державних вимог до  рівня середньої освіти і  професійної підготовки кадрів робочих професій, утворюють четвертую  останню підсистему управління освітньою системою України.

Істотні особливості управління новою освітньою системою України визначаються створенням гнучкої, цілеспрямованої, ефективної системи державно-суспільного управління на  державному, регіональному, муніципальному рівнях і  в  освітніх установах.

Методи і засоби державного управління освітою.

Освіта як сфера життєдіяльності суспільства так само, як і інші його сфери, пов'язана з діяльністю безлічі соціальних організацій і систем; його інститутам властиві всі атрибути соціальних структур. Це дозволяє розповсюдити на освіту всі основні закономірності і принципи соціального управління і менеджменту. В той же час освіта має власну специфіку, істотно відрізняючись, перш за все, від сфери бізнесу. Тому наука управління освітою вивчає специфічні закономірні зв'язки між тим, які завдання і як вирішуються в процесі управління освітньою системою, і результатами її функціонування і розвитку в різних зовнішніх і внутрішніх умовах.

У соціальному управлінні використовують різноманітні методи управлінської дії, серед яких виділяють економічні, організаційно-адміністративні і соціально-психологічні. Сучасна система освіти, що функціонує в ринковому середовищі, також вимагає економічного забезпечення і виконує специфічні економічні функції (наприклад, підготовка кваліфікованих працівників, надання освітніх та інформаційних послуг). Освіта також є певною адміністративно організованою структурою. Нарешті, освіта представлена інституційними структурами, управління якими здійснюється за допомогою соціальних методів. Окрім цього важливо враховувати і систему міжособистісних відносин в сфері освіти, що регулюються за допомогою психологічних і соціально-психологічних методів управління.

До економічних методів управління відносяться засоби досягнення цілей освіти на основі реалізації вимог економічних законів. Проте ці методи в умовах ринкової економіки не можуть розглядатися як методи прямої дії, оскільки існує конкуренція і між студентами, і між викладачами, а значить, освітній попит може задовольнятися диверсифіковано.

Будь-який освітній процес вимагає організації і формалізації, для здійснення яких необхідна діяльність адміністративного апарату. Серед організаційно-адміністративних методів виділяють: організаційно-стабілізуючі (регламентація, нормування, інструктаж); розпорядницького впливу (ухвали, накази, розпорядження, вказівки, резолюції); дисциплінарного впливу (дисциплінарні вимоги і система відповідальності). В цілому ці методи базуються на владі, дисципліні і відповідальності, а основною формою їх реалізації є оперативне втручання у процес управління з метою координації зусиль його учасників для досягнення поставлених завдань.

Серед соціальних методів управління у сфері освіти особливу роль грають методи соціальної регуляції. Регулятивну функцію за допомогою різних способів – від норм і правил поведінки до громадської думки – виконують різні соціальні інститути (держава, сім'я, церква, ЗМІ, ринкова економіка, професійні відносини).

Державне регулювання освіти – форма цілеспрямованої управлінської дії, зорієнтованої на підтримку рівноваги у системі освіти і на її розвиток за допомогою введення в неї регуляторів (норм, правил, цілей, зв'язків). Державне регулювання освіти реалізується за допомогою освітньої політики, що здійснюється державою і змістовно визначається відповідними документами. Законодавчою базою освіти в Україні виступають Конституція України (1996), закони України «Про освіту» (1996), «Про професійно-технічну освіту» (1999), «Про загальну середню освіту» (1999), «Про дошкільну освіту» (2000), «Про позашкільну освіту» (2001), Національна доктрина розвитку освіти в Україні (2002) та інші закони, що регулюють окремі питання функціонування освіти (фінансові, майнові і т. п.)

Методи управління конкретизуються і набувають реального змісту в засобах управління, за допомогою яких здійснюється досягнення мети, вираженої в правовій формі і закріпленої в законодавстві. Засоби управління – це ті об'єктивні можливості, здійснення яких передбачає визначені правовими нормами встановлені дії і поведінку людей. Саме засоби виступають сполучною ланкою між суб'єктом мети і об'єктом його діяльності, направленої на досягнення певного результату. Іншими словами, це зв'язок між управлінськими і керованими підсистемами, який реалізовується у процесі управління як цілеспрямована дія, що передбачає певний результат.

Особливістю засобів державного управління є їх загальнообов'язковий характер застосування в об'ємах і межах, що визначаються законами, іншими нормативними правовими актами.

Серед засобів державного управління в області освіти виділяють економічні, правові, організаційні і педагогічні. До економічних засобів відносять: державне фінансування освіти, надання режимів пільгового оподаткування, інших пільг. До правових засобів відносять правові норми, що регулюють суспільні відносини суб'єктів сфери освіти, встановлення юридичної відповідальності. Економічне і правове регулювання визначають зовнішні рамки освітнього процесу, врівноважуючи один одного – через визначення гарантованого суспільством попиту на освіту і захисту освітньої діяльності від зовнішнього втручання (економічного, політичного, ідеологічного та ін.).

До організаційних засобів відносять: ліцензування освітньої діяльності, державний контроль діяльності освітніх організацій, диплом державного зразку. До педагогічних засобів відносять: встановлення державних освітніх стандартів, підсумкову державну атестацію випускників, державну акредитацію освітніх організацій, проведення єдиного державного іспиту, встановлення державою типів і видів освітніх організацій, номенклатури освітніх напрямів і спеціальностей. На перший погляд це формальне втручання в справи освіти, а по суті – механізм забезпечення гарантовано високого рівня надання освітніх послуг.

Ліцензування – процедура визнання можливості вищого навчального закладу певного типу приступити до освітньої діяльності, пов'язаної із здобуттям освіти і кваліфікації відповідно до вимог стандартів вищої освіти, а також з державними вимогами щодо кадрового, науково-методичного і матеріально- технічного забезпечення. Ліцензуванню підлягає напрям, по якому за вищим навчальним закладом визнається право проводити освітню діяльність, і спеціальність відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня.

Акредитація освітніх установ – це процедура визнання державного статусу (типу і виду) освітньої установи. Цілями акредитації є контроль ефективності освітнього процесу; захист прав громадян на здобуття освіти. Визнання типу установи здійснюється за наслідками оцінки: відповідності змісту навчальних планів і навчальних програм вимогам державних освітніх стандартів; інформаційної бази навчального процесу; якості підготовки випускників за наслідками трирічних підсумкових державних атестацій випускників та ін. Визнання виду навчального закладу здійснюється на основі обстеження таких його характеристик:

▪ сукупність основних освітніх професійних програм, що дозволяє зробити висновок про універсальність освітньої установи;

▪ наявність умов для професійної діяльності фахівців, що навчаються за профілем підготовки;

▪ можливість продовження освіти за програмами магістрату, аспірантури, додаткової освіти дітей і додаткової освіти дорослих;

▪ наявність і об'єм наукових досліджень (фундаментальні, пошукові, прикладні);

▪ результати науково-методичної роботи (підручники, монографії);

▪ якісний склад науково-педагогічних кадрів;

▪ затребуваність випускників і результатів наукових досліджень освітньої установи.

Акредитаційне обстеження здійснюється державним органом управління освітою у формі експертизи.

Атестація – державно-суспільний контроль над освітньою діяльністю. Атестація встановлює відповідність змісту, рівня і якості підготовки випускників школи вимогам державних освітніх стандартів.

Державний іспит повинен виявити уміння випускника використовувати знання, придбані в процесі теоретичної підготовки, для вирішення професійних завдань на рівні вимог державного освітнього стандарту вищої професійної освіти і його підготовленості до продовження навчання за основними освітніми програмами вищої професійної освіти вищого ступеня або освітніх програм послевузівської професійної освіти.

Освітні стандарти – цілі навчання і виховання, обов'язкові вимоги до освіти, закріплені в особливих нормативних документах. В Україні освітні стандарти визначені у Національній доктрині розвитку освіти (2002). Процесом стандартизації є усвідомлене встановлення впорядкованих діагностичних вимог до освіти замість уявних і неявних.

Стандарт вищої освіти – сукупність норм, які визначають зміст вищої освіти, зміст навчання, засоби діагностики якості вищої освіти і нормативний термін навчання.

Стандарт загальної середньої освіти являє собою документ, що встановлює комплекс норм і вимог до структури, змісту і рівня освіти осіб, що її отримують.

Особливістю всіх засобів державного управління у сфері освіти є їх правова форма. Не тільки власне юридичні засоби, але і педагогічні, економічні та інші засоби повинні бути встановлені законом, застосовуватися у певній процесуальній формі.

Механізми децентралізації системи управління освітою. В Україні здійснюється реорганізація національної системи освіти, яка передбачає відповідність системи вимогам ринкової економіки демократичного суспільства. Основні положення цього процесу закладені Державною програмою «Освіта» (Україна ХХІ століття) (від 3.11.93 р., з доповненнями від 29.05.96 р.). Згідно чинному законодавству, нова система управління освітою визначається як державно-суспільна. Реформування освіти в цьому напрямі передбачає поступове звуження державного контролю (централізації управління) з одночасним розширенням основ суспільного самоврядування (регіоналізація освітніх систем, зростання самостійності навчальних установ).

Діяльність суб'єктів державно-суспільного управління освітою здійснюється по  двох головних напрямах: 1) забезпечення функціонування освітньої сфери; 2) розвиток системи освіти. В  організаційну структуру державно-суспільного управління освітою включаються такі органи, як: державна влада і  місцеве самоврядування; регіональні і  місцеві органи управління освітою, управління освітніми установами, а також суспільне управління і  самоврядування всіх рівнів.

У різних країнах сформувалися різні системи освіти і відповідні моделі управління освітою, серед яких виділяють централізовані і децентралізовані. Так, наприклад, американська система освіти певною мірою є децентралізованою. Це виявляється в тому, що федеральний уряд ніколи безпосередньо не контролював діяльність системи освіти на будь-якому рівні. Полем його діяльності є виділення відповідних фондів на програми наукових досліджень, надання фінансової допомоги студентам, а також підтримка деяких політичних заходів. Навіть якщо уряд затверджує освітні інновації, місцеві органи всіляко прагнуть обмежити його втручання у процес навчання і управління. У будь-якому випадку контроль системи освіти в США здійснюється органами державного і місцевого рівнів. Так, наприклад, остаточне рішення про використання навчальними установами фінансових коштів, що виділяються державою, залишається за місцевими педагогічними колективами і не підлягає регулюванню «зверху».

Іншим показником децентралізації американської системи управління освітою є наявність значної кількості приватних шкіл, які взагалі не підпадають під контроль держави. У системі вищої освіти також існує практика оплати витрат на її функціонування за рахунок недержавних фондів.

Цікавий досвід накопичений у США в плані залучення батьків до активної реалізації навчальних програм. Як показали дослідження, ідеї і пропозиції, висунуті батьками, знайшли відображення у 37% робочих навчальних планів; у 58% сімей учнів батьки брали активну участь у визначенні актуальних питань виховання і розвитку дітей, в оцінці ефективності просвітницької роботи з сім'єю; 80% батьків допомагали формувати штат викладачів; у 88% програм відображена діяльність батьків як представників батьківських фондів, організаторів екскурсій, добродійних заходів.

Управління освітою децентрализуется і в інших розвинених країнах. Для цього, зокрема, деякі функції, які раніше виконувала держава, все частіше передають місцевим органам влади, громадським організаціям і приватному сектору. Посилюються тенденції, коли приватні компанії виграють тендери на надання управлінських послуг, підготовку вчителів, організацію освітнього процесу.

Зростає значення в цій справі громадських організацій, органів місцевого самоврядування, асоціацій батьків і навчальних закладів. Наприклад, у Франції муніципалітети як органи самоврядування беруть участь у регулюванні освітньої політики на місцевому рівні, зокрема, у фінансуванні освітніх програм і контролі над їх реалізацією. Залучення громадськості до управління навчальними закладами зменшує відчуження суспільства від системи освіти, попереджає протистояння між ними. Аналогічні зв'язки між місцевою общиною і навчальними закладами існують в Іспанії. У Великобританії опікунські ради мають право контролювати умови навчання дітей, забезпечення їх харчуванням, проведення спортивно-оздоровчих, розважальних заходів. Представників ради активно привертають до обговорення і затвердження навчальних програм, регулювання їх реалізації. Зворотний зв'язок здійснюється по лінії надання батькам професійної психолого-педагогічної допомоги у вихованні дітей.

У Австралії школи вважаються своєрідним центром, який охоплює: шкільне співтовариство (батьки, учні, педагогічний колектив, обслуговуючий персонал) і соціальні зв'язки, які існують між її членами; навчання і середовище навчання (фізичне середовище і методи функціонування школи); навчання і навчальні програми (програма і організація її реалізації). Управління навчальними закладами здійснює робоча група, до складу якої входять шкільні викладачі і адміністрація, інші працівники освіти, батьки учнів, службовці Департаменту освіти.

Що стосується України, то серед істотних інновацій в її освітній системі можна назвати впровадження локальних освітніх округів, які очолюють виборні освітні ради, у повноваження яких передбачається ввести не тільки освітні питання, але і такі проблеми, як виховання дітей, профілактика правопорушень, соціальний захист і розвиток місцевої громадськості.

Перші кроки в цьому напрямі (поки на експериментальному рівні) здійснюються у Львові. У 2005 році набули чинності опікунські ради – органи самоврядування, які створюються у загальноосвітніх навчальних закладах для залучення громадськості в управлінські процеси.

Опікунська рада освітньої установи – добровільна громадська некомерційна організація, основною метою якої є сприяння у вирішенні актуальних завдань розвитку освітньої установи. Опікунська рада створюється його засновником (засновниками) за представленням вченої ради освітньої установи або педагогічного колективу. Порядок діяльності опікунської ради визначається відповідним положенням, яке затверджується засновником (засновниками) освітньої установи.

Опікунська рада формується залежно від цілей і завдань освітньої установи. До її складу за рекомендацією відповідних органів можуть бути включені представники державних і місцевих органів виконавчої влади, підприємницьких, фінансових і наукових кіл, засобів масової інформації, суспільних об'єднань і асоціацій, підприємств, організацій і установ, незалежно від форм власності, зокрема зарубіжних.

Опікунська рада діє в тісному контакті із засновником (засновниками), адміністрацією і вченою радою освітньої установи; створює фонд опікунів з метою надання фінансової допомоги освітній установі в здійсненні її статутної діяльності, у збереженні і розвитку матеріально-технічної бази. Діяльність фонду регулюється рішеннями опікунської ради. Опікунська рада спільно із засновником (засновниками) здійснює контроль над використанням фінансових коштів, що виділяються освітній установі по лінії фонду опікунів.

Опікунська рада освітньої установи створюється на весь термін діяльності освітньої установи; очолюється головою. Число членів опікунської ради є довільним і залежить від кількості опікунів освітньої установи. У число членів опікунської ради входить також представник(и) засновника (засновників) освітньої установи.

Рада повинна здійснювати співпрацю з учасниками навчально-виховного процесу з метою його поліпшення, проведення заходів щодо охорони здоров'я і організації дозвілля учнів і вчителів. Також опікунська рада здійснює контроль за виконанням чинного законодавства в області загальної середньої освіти. Окрім цього, члени ради займаються працевлаштуванням випускників, забезпечують стимулювання творчої праці всіх суб'єктів навчально-виховного процесу, їх соціальну підтримку, проведення соціально-правового захисту, зміцнення зв'язків з сім'ями учнів.

Для надання організаційної допомоги керівникам загальноосвітніх навчальних закладів, місцевим органам управління освітою і для впровадження державно-суспільного управління наказом Міністерства освіти і науки України (№ 440 від 02.06.2004 р.) було затверджено Зразкове положення про батьківські комітети (ради) загальноосвітнього навчального закладу. Цей документ визначає принципи створення і функції батьківських комітетів у державно-суспільній системі управління, їх статус як добровільних суспільних формувань, організованих на основі єдності інтересів батьків у справі реалізації прав і обов'язків своїх дітей – учнів загальноосвітніх навчальних закладів.

Основна мета батьківських комітетів полягає в захисті законних інтересів учнів в органах суспільного самоврядування закладу і у відповідних державних, судових органах, а також у наданні допомоги педагогічному колективу в реалізації завдань загальної середньої освіти.

Завдання комітету полягають у створенні відповідних умов для формування, розвитку, національного виховання учнів, засвоєння навичок загальнолюдської культури, а також у сприянні захисту здоров'я і безпеки життєдіяльності. Важливе місце займають питання попередження безпритульності дітей у вільний від занять час; зміцнення зв'язків між навчальним закладом, сім'ями учнів і громадськістю. Крім того, представники батьківського комітету повинні залучатися до розвитку матеріально-технічної бази навчального закладу, його впорядкування.

Таким чином, можна стверджувати, що педагоги і громадськість в Україні не тільки вивчають досвід розвинених країн у справі реалізації державно-суспільних форм управління освітою, але і роблять конкретні кроки по їх впровадженню.