П олитические партии Общественные организации Корпорации Региональная власть

Политические партиии оказывают довольно слабое влияние на политический процесс. При условии создания общественными организациями отделений на муниципальном уровне есть возможность существенного усиления их влияния на политический процесс на муниципальном уровне

Довольно серьезный актор муниципального политического процесса, имеющий свои четко определенные как кратковременные так и долговременные интересы на территории муниципального образования

Актор, отстаивающий интересы территории в контексте сбалансированного регионального развития. Претендует на отстаивание собственно политического «всеобщего» интереса. При приоритете исполнительной власти стремится к подчинению политического процесса административному

II.2 Политико-административные отношения в системе муниципальной власти.

В современных исследованиях государственной и политической власти существенное место отводится политико-административной дихотомии или разделению в государственном, а в нашем случае и муниципальном управлении политических и административных функций. Под политическими функциями понимаются управленческие воздействия на объект, связанные с реализацией долгосрочных стратегических курсов, определяемых соответствующей политической и экономической идеологией. При этом ответственность за успех или не успех данного курса несет политик, занимающий руководящую должность в результате электоральной процедуры.

Административные функции. Предполагают реализацию политического решения на основе установившихся формальных процедур, при соблюдении которых администратор не несет никакой политической ответственности за результаты управленческой деятельности.

Разделение политических и административных функций, связано с тем, что при смешении этих функций, с одной стороны, возможна узурпация политической власти государственной бюрократией, а с другой политизация административного процесса, что приводит к некомпетентности в реализации основных административных функций: планирования, организации, контроля и координации.

Однако и полное разделение этих типов управления фактически невозможно, поскольку даже проводящаяся в настоящее время реформа, направленная на реализацию принципов “нового государственного менеджмента” связана с одной стороны с представлением о государственном управлении как о менеджменте (управлении направленном на результат) в котором политические, и идеологические эффекты от управленческого воздействия игнорируются, что предполагает резкое разделение политических и административных функций. С другой же стороны, концепция нового государственного менеджмента предполагает публичность фигуры администратора, умение вести переговоры, то есть, те качества, которые свойственны политическому лидеру, что не может не сближать адмистратора с политиком.

В современной литературе авторы выделяют несколько моделей отношений между политиками и администраторами²⁰:

• Четкое разделение политиков и управленцев, где администрация полностью подчиняется политикам.

• Чиновники и политики образуют единую элиту, между ними нет противоречий по поводу власти (модель “сельской жизни”)

• Чиновники и политики из одного ведомства образуют сплоченную группу, у которой гораздо больше общего, чем у политиков и чиновников из другого ведомства (модель “функциональной сельской жизни”).

• “Антагонистическая модель” – отчетливое разделение чиновников и политиков в борьбе за власть.

• Разделение чиновников и политиков, когда представители администрации занимают доминирующие позиции

Данная классификация разрабатывалась для сферы государственного управления. Однако вышеперечисленные модели могут быть вполне применимы и к системе муниципального управления. Исключение лишь будет составлять модель “функциональной сельской жизни”, учитывая, что в системе муниципального управления дистанция между функционально-отраслевыми структурами не столь значительна как между государственными ведомствами. Таким образом, можно распространить четыре модели на систему муниципального управления.

• Подчинение администраторам чиновников

• Формирование единой элиты из числа политиков и администраторов

• Дуалистическая модель – борьба политиков и администраторов за власть

• Приоритет администраторов над политикамии.

Введение данной типологии дает ключ к пониманию распределения власти в муниципальных образованиях. Разделение на политиков и администраторов существует и на муниципальном уровне. К политикам следует отнести депутатов, образующих представительный орган власти, главу муниципального образования, а также лиц обеспечивающих деятельность муниципальных политиков в качестве советников. К администраторам относятся муниципальные служащие, осуществляющие свою деятельность на основании контракта, который заключается между органами муниципальной власти и муниципальным служащим.

Достоинством приведенной классификации является то, что она практически исчерпывает все формы взаимоотношений (включая конфликтные и отношения сотрудничества) которые могут возникать в системе муниципальной власти.

Спецификой политико-административных отношений в муниципальной сфере является то, что если администрация (т.е. муниципальные служащие) в МО на уровне районов и муниципальных округов является относительно устоявшимся профессиональным и социальным институтом (дает о себе знать тот факт, что до недавнего времени этот институт был неотъемлемой частью государственной службы), то корпус политиков на муниципальном уровне требует соответствующей классификации. Это обусловлено спецификой политического процесса в муниципальных образованиях, которая будет рассмотрена в соответствующей главе

Распределение политических и административных функций между должностными лицами и органами муниципальной власти на муниципальном уровне

Стоит остановиться и на вопросе о том, где проходит граница между политической и административной функциями в системе муниципальной власти. С одной стороны, можно говорить о том, что представительный орган власти (совет МО) является политическим органом по определению. В то время как исполнительно-распорядительный орган власти (администрация МО) является преимущественно административным органом. Вместе с тем, должностное лицо, возглавляющее администрацию, выполняет политические функции и является политической фигурой на муниципальном уровне. В этом отношении выделяют администрацию МО как самостоятельный орган, которому принадлежит исключительно административная функция.

П олитические функции Административные функции

С

Совет муниципального образования

Должностное лицо возглавляющее администрацию

Администрация МО

овет муниципального Должностное лицо Администрация МО

образования возглавляющее

администрацию МО

Политическое Политическое

взаимодействие управление

В приведенной модели между представительным органом муниципальной власти и главой администрации МО осуществляется политическое взаимодействие. Глава администрации в свою очередь выполняет функцию политического управления администрацией МО

В системе муниципальной власти предусмотрено иное распределение политических функций, предполагающее сосредоточение политических функций исключительно в руках представительного органа власти. Это возможно в том случае, если должностное лицо, возглавляющее администрацию МО, осуществляет свою деятельность на основе контракта²¹ и поэтому не представляет собой отдельного политического института.

Тогда модель распределения политических и административных функций выглядит следующим образом.

П олитические функции Административные функции

С

Совет муниципального образования

Глава администрации по контракту

Администрация МО

овет муниципального

образования

Политическое

управление