Модели взаимодействия государственного и муниципального управления. Формы контроля.

1 . «Модель партнерства» рассматривает «отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих определенные услуги населению.

Основной тип контроля. Контроль со стороны населения

Политические формы контроля

Выборы, отзыв депутатов, формы прямой демократии.

Гражданские формы контроля

Обращение в суды частных и юридических лиц по поводу правомерности действий администрации. Государство действует как субъект гражданского права.

Политические формы контроля

Выборы, отзыв депутатов, формы прямой демократии.

Гражданские формы контроля

Обращение в суды частных и юридических лиц по поводу правомерных действий администрации. Государство действует как субъект гражданского права.

2. «Агентская модель» предполагает совершенно иной характер взаимоотношений. Главенствующая роль в отношениях между государственными и местными органами принадлежит государству. Органы местного самоуправления рассматривается как агенты центральной власти на территориальном уровне

Основной тип контроля. Административный контроль со стороны государственных органов.

Административные формы контроля.

• роспуск муниципальных органов власти и передача их функций органам, назначенным правительством

• изъятие отдельных полномочий и их передача органам государственного управления

• принудительная отставка муниципальных служащих,

• лишение субсидий

• введение антикризисного управления

Административные формы контроля.

• роспуск муниципальных органов власти и передача их функций органам, назначенным правительством

• изъятие отдельных полномочий и их передача органам государственного управления

• принудительная отставка муниципальных служащих,

• лишение субсидий

• введение антикризисного управления

3 . «Концепция взаимосвязи». Это определяется наличием властных полномочий у обеих сторон, в частности их финансовыми ресурсами. Это и вынуждает их взаимодействовать друг с другом, находя точки соприкосновения на основе переговоров, достижения компромисса.

Основной тип контроля. Государственное администрирование на основе судебных решений.

Основная форма регулирующая отношение государственных и муниципальных органов власти – законотворческая деятельность представительных органов власти.

Основная форма, регулирующая отношение государственных и муниципальных органов власти – законотворческая деятельность представительных органов власти.

II. Структура органов муниципального управления.

II.1. Политический процесс на региональном и муниципальном уровнях.

Когда речь идет о таком всеобъемлющем понятии как политика, в первую очередь имеется в виду общенациональный, региональный и муниципальный уровни данного феномена. При этом наиболее разработанным является уровень общенациональной политики. Как правило, именно этот уровень связан с наличием всех признаков политического процесса: наличие профессиональных политиков, политических партий, политической идеологии, наличием системы политического представительства в представительном органе власти.

Региональный уровень политического процесса обладает не столь ярко выраженной собственно политической спецификой. Это определяется тем, что на этом уровне большое влияние на политический процесс оказывают общественные организации. Это связано с тем, что выражение общенациональных приоритетов существенно изменяется с переходом на региональный уровень. С распадом СССР существенное значение приобретает процесс регионализации. А это значит, что на одной территории осуществляется управление, связанное с федеральным уровнем, уровнем федерального округа и управлением на уровне субъекта федерации¹⁹. Наличие столь многих интересов предполагает наличие в политике нескольких акторов. Общественные организации представляют, как правило, интерес определенных групп населения проживающих на данной территории. Это национально-культурные автономии, группы солидарности (комитет солдатских матерей), профсоюзы. Эти общественные организации обладают вполне определенными группами поддержки, которые представляют собой группы, обладающие наибольшей степенью социально-политической активности. Вместе с тем, в субъекте РФ действуют региональные отделения политических партий. Как правило, рейтинг этих партий на выборах зависит от имиджа руководства этой партии на федеральном уровне. При этом так называемые стопроцентные партии не всегда могут найти себя в региональной социально-политической проблематике. В определенном смысле позиция политической партии может противоречить интересам региона. Так, например, если идеология правых партий, таких как СПС предполагает экономическую политику либерализации регулирования финансовых и экономических процессов на международном уровне, то для северных регионов с преимущественным развитием добывающей отрасли вступление России в ВТО оборачивается сохранением статуса сырьевого региона, что не совсем совпадает с долговременными интересами населения региона.

Между идеологией политических партий на федеральном и региональном уровнях отсутствует преемственность, которая позволила бы отделениям политических партий получить собственно политический приоритет по отношению к организациям выражающим определенные социальные требования. Таким образом, можно сделать вывод, что на региональном уровне на политический процесс оказывают существенное влияние неполитические организации.

Другим актором регионального политического процесса является административная элита республики, которая группируется вокруг лидеров, имеющих в той или иной степени отношение к административному ресурсу. Ее влияние на политический процесс оказывается наиболее существенным в силу практически тех же самых причин. Дело в том, что среди основных акторов действующих на политическом поле региона именно этот оказывается в большей степени способным выражать социально-экономические интересы в комплексе, т.е. доводить их до уровня региональной политики. Именно поэтому объединение политического ресурса с административным на региональном уровне осуществляется в большей степени, нежели на уровне федерального политического пространства.

Акторы регионального политического процесса.

О бщественные организации Региональные отделения Региональная

политических партий административная элита

Обладают вполне определенными группами поддержки, которые представляют собой группы, обладающие наибольшей степенью социально-политической активности.

Сосредоточены на политическом процессе федерального уровня. Может отсутствовать преемстсенная связь между политическим интересом на региональном и федеральном уровнях

Среди основных акторов действующих на политическом поле региона именно этот оказывается в большей степени способным выражать социально-экономические интересы в комплексе, т.е. доводить их до уровня региональной политики.

Уровень муниципальной политики существенно изменяется по сравнению с уровнем региональным. На первый взгляд может показаться, что население может быть организовано по территориальному принципу. В этом случае избиратели представляют собой население, политическая организация которого на муниципальном уровне практически совпадает с организацией избирательной кампании. Именно этот фактор не позволяет говорить о существовании муниципальной политики в полном смысле этого слова. Здесь практически отсутствуют интересы крупных политических партий, ослаблено влияние региональных общественных организаций. Но вместе с тем выявляется актор, который рассматривает политическое пространство муниципального образования как свою естественную среду существования. Речь идет о коммерческих организациях, предприятиях и пр. Именно этот актор существенно заинтересован в результатах той политики, которую проводят органы местного самоуправления, поскольку речь идет о таких вопросах как землепользование, недвижимость, осуществление разрешительных процедур, связанных с хозяйственной деятельностью организаций. Представители этих организаций осуществляют наибольшую социально-политическую активность на муниципальном уровне.

С другой стороны, сам интерес муниципального образования рассматривается на уровне федеральной и региональной политики как частный интерес, что затрудняет собственно политическое определение муниципального властного процесса. Муниципальное образование может выступать как полноправный участник рыночных отношений, что весьма затруднительно для органов государственного управления федерального и регионального уровней. Таким образом, возникает определенная рассогласованность при определении муниципальной политики. Органы местного самоуправления должны реализовывать общественный интерес жителей муниципального образования, как путем административных методов, так и рыночных методов, вступая в хозяйственные отношения с предприятиями, находящимися на территории этого муниципального образования.

При этом население муниципального образования рассматривается не только как территориально организованное по месту жительству, но и как организованное по месту работы. Территориальное и производственное деление при определении властных отношений на уровне муниципальной политики представляет собой базовую дихотомию муниципального процесса. Здесь воспроизводится азбучная дифференциация, лежащая в основе социальной эволюции. Она связана с отделением места производства от места жительства.

Таким образом, орган муниципальной власти воспринимается жителями муниципального образования, с одной стороны как организация выражающая их общий интерес как территориальная организация. С другой стороны, он воспринимается как организация, вступающая в деловые отношения с той организацией, на которой человек работает. Таким образом, эта двойственность по отношению к органу муниципальной власти существенно усложняет определение муниципального социально-политического процесса.

До поры до времени противоречия между территориальным и производственным принципами организации населения остаются скрытыми. Это происходит в условиях расширяющегося производства, ростом занятости и пр. Как показала практика 1990-х годов, при спаде производства происходит отток квалифицированной рабочей силы из поселений с одним основным градообразующим предприятием. В условиях больших городов сохранение кадров возможно потому, что здесь существует множество предприятий, и социальная инфраструктура большого города предоставляет гораздо больше возможностей для того, чтобы воспрепятствовать активному оттоку рабочей силы. Городами, способными справиться с этой задачей являются краевые, областные центры, столицы республик в составе РФ.

Таким образом, двойственный характер муниципальной политики, связанный с сочетанием территориального и производственного принципов организации населения предполагает возможность приоритета производственного принципа, что приводит к приоритету представителей крупных корпораций в представительных органах власти МО. Это может приводить к дезорганизации работы представительного органа власти при наличии многих групп интересов и к подчинению органов управления МО корпорации в образованиях монофункционального типа. В этих условиях единственным актором муниципальной политики, способным противостоять корпоративному интересу и отстаивать собственно политический (в смысле всеобщего интереса) интерес является региональная власть. При этом следует учитывать, что если в качестве такого актора выступает представительная власть, то это приводит к формированию определенной правовой практики в отношениях между муниципальным образованием и государственной властью субъекта Федерации. В случае же приоритета исполнительно-распорядительной ветви власти происходит укрепление административной вертикали власти.

Акторы политического процесса на муниципальном уровне