V.3. Общая характеристика кадрового состава муниципальной службы в республике Коми на 2004 год.

Общая характеристика.

Численность муниципальных служащих в РК составляет 2033. Распределение муниципальных служащих на количество населения неравномерно и зависит от специфики муниципального образования⁵⁶.

№	Муниципальное образование	Территория тыс. кв.км	Численность населения тыс чел	Число жителей на 1 кв. км	Численность муниципальных служащи		Кол-во мун. служащих на 1000 человек
1.	Республика Коми	416	1005,7	2,4	2033	2,02
2	Сыктывкар	0,7	244,2	333,0	241	0,9
3.	Воркута	24,2	130,1	5,4	171	1,3
4	Вуктыл	22,6	17,9	0,8	76	4,24
5	Инта	30,1	44,9	1,5	86	1,91
6.	Печора	28,9	65,5	2,3	124	1,89
7	Сосногорск	16,5	52,0	2,7	102	1,96
8	Усинск	30,6	53,0	1,7	97	1,83
9	Ухта	13,2	126,9	9,6	184	1,44
10	Ижемский	18,4	21,3	1,2	76	3,56
11	Княжпогостский	24,6	28,9	1,2	67	2,31
12	Койгородский	10,4	9,8	0,9	56	5,71
13	Корткеросский	19,7	23,4	1,2	77	3,29
14	Прилузский	13,2	24,4	1,9	88	3,60
15	Сыктывдинский	7,4	24,4	3,2	82	3,44
16	Сысольский	6,1	16,8	2,7	66	3,92
17	Троицко-Печорский	40,7	17,3	0,4	4,16	4,16
18	Удорский	35,8	24,8	0,7	102	4,11
19	Усть-Вымский	4,8	33,5	7,0	81	2,41
20	Усть-Куломский	26,4	31,9	1,2	116	3,63
21	Усть-Цилемский	42,5	15,3	0,4	69	4,5

Возрастной состав муниципальных служащих РК: в возрасте до 30 лет 281, до 30-39 лет 439 до 40-49 лет 844, 50-59 лет 451.

Из них мужчин 443, женщин 1590.

Имеющих высшее профессиональное образование 1373, среднее профессиональное 616, начальное профессиональное 44.

В зависимости от стажа работы муниципальные служащие распределяются следующим образом: до 1 года 205 человек, от года до 5 лет 566 человек, от 5 до 10 лет 378 человек, от 15 лет 359 человек.

Тема, связанная с исследованиями института муниципальной службой является весьма актуальной в связи с проведением административной реформы. Организация муниципальной службы представляет собой систему, которая определяется как внешней средой, так и внутренней. Тип этой организации может превращаться в сугубо бюрократическую организацию, находящуюся вне общественного и политического контроля, с одной стороны, и в административный аппарат, подчиненный политическим институтам и определяющий свою деятельность на основе принципов современного менеджмента.

К внешним факторам, относятся организация политической власти и организация управления социальными процессами. К внутренним факторам можно отнести такой параметр как профессионализация муниципальной службы. При этом существует определенная зависимость между политическим процессом и стабильностью работы государственной и муниципальной службы. Политизация системы административного управления приводит к нестабильности работы органов муниципального управления. Кроме того, это приводит к социальной незащищенности муниципальных служащих, которые выполняют свою работу на постоянной основе. В связи с этим, основная задача законодательных актов о муниципальной службе – это отделение системы политического управления от системы административного управления. Это связано с развитием системы политического представительства. То есть можно говорить о том, что политический процесс, являющийся внешним фактором определяющим отношения в сфере государственной и муниципальной службы оказывает непосредственное влияние на административные отношения в органах муниципального управления.

Региональный политический процесс имеет свою специфику. Сущность ее состоит в том, что, как правило, региональные политические партии не имеют достаточно стабильного кадрового состава, способного возглавить систему политического управления в регионе. В конечном счете, это приводит к тому, что реальными претендентами на власть выступают чиновники высшего административного звена, обладающие опытом решения конкретных региональных проблем. Таким образом, можно сказать о том, что на уровне регионального политического управления осуществляется взаимопроникновение политической и административной составляющей.

Поэтому, исходя из анализа такой внешней характеристики как региональный политический процесс, мы можем задаться вопросом о стабильности работы муниципальных служащих в течение определенного времени.

Важнейшим внутренним фактором, определяющим качество муниципальной службы является профессионализация этого института. Под профессионализацией в данном случае понимается создание профессионального сообщества муниципальных служащих. Важнейшим моментом дебюрократизации в этой сфере является формирование открытого института муниципальной службы. т.е. речь идет о предоставлении равного доступа на муниципальную службу через механизм конкурсного отбора, и принципа контрактного прохождения службы. Внедрение инновационных управленческих технологий и принципов менеджмента в систему государственного управления предполагает единство финансового и административного управления с приоритетным обращением внимания на достижение конкретных целей, а не на выполнение управленческих процедур. Это в свою очередь предполагает изменение профессионального состава муниципальной службы. Сущность этого изменения может быть определена как смещение административно-бюрократической составляющей деятельности государственных институтов в сторону бизнес администрирования

Одним из важнейших факторов, определяющих качество муниципальной службы как профессионального института, и является исследование управленческой культуры. При этом под традиционной управленческой культурой понимается стремление служащего к гарантированному карьерному росту, стабильному развитию органа государственного управления, к стремлению снять ответственность с себя, а также безынициативность. С этими качествами, как правило, должно коррелировать отрицательное отношение к конкурсному принципу отбора на муниципальную службу и к прохождению службы на основе контракта.

В соответствии с вышесказанным, противоположная управленческая культура определяется через инициативность, творческий подход к делу, меритократическому отношению к карьере, а также в поддержке контрактного прохождения муниципальной службы.

Кроме того, последний тип управленческой культуры возникает на основе гражданско-правовых отношений, то есть он возможен только в том случае, если государственными служащими этот институт осознается как институт гражданского общества. Поэтому, исследуя профессионализацию в сфере государственной гражданской службы необходимо обратить внимание на анализ гуманитарного и административного ресурсов.

Таким образом, при исследовании кадрового потенциала муниципальной службы в РК необходимо обратить внимание на то какие критерии ими выбираются как повышающие эффективность деятельности государственной службы, и наоборот. Кроме того, следует обратиться к исследованию демократического гуманитарного и административного ресурсов.

Под гуманитарным ресурсом понимается совокупность личностных свойств и качеств, которые реализуются в процессе управления.

Под демократическим ресурсом в сфере государственного и муниципального управления понимается возможность участия самих служащих, а также государственных и общественных институтов в процессе принятия решений.

Под административным ресурсом понимается совокупность формальных и неформальных отношений между служащими аппарата управления, складывающихся при выполнении последними своих служебных обязанностей, прежде всего, в процессе принятия решений.

Основная гипотеза исследования базировалась на таком универсальном принципе как политико-административная дихотомия. Это позволяло сделать предположение о том, что со времени принятия законодательных актов, регулирующих прохождение государственной и муниципальной службы. появилась основа, для демократизации процесса государственного и муниципального управления. Это должно было выразиться в стабильности функционирования муниципальной службы как социального и профессионального института. Стабильность функционирования муниципальной службы должна была определяться постоянством показателей, связанных с основными ресурсами функционирования государственной и муниципальной служб Республики Коми

В течение 2001 и 2004 гг. проводилось исследование государственной и муниципальной службы в Республике Коми. Было опрошено в каждом исследовании 1031 человек, из них 68 % муниципальных служащих

Полученные результаты свидетельствуют в целом о стабильности кадрового потенциала государственной и муниципальной службы Республики Коми по основным параметрам опроса. Так, исследовались следующие показатели: эффективность кадровой политики, гуманитарный, демократический и административный ресурсы. Так, при исследовании эффективности кадровой политики опрашиваемыми были отмечены следующие показатели: по критериям оценки эффективности органа государственного и муниципального управления: устойчивое развитие подведомственной сферы: (91,9%), количество выделяемых бюджетных средств на подведомственную сферу (81, 9), количество услуг, оказанных органом государственного управления: (81,2). Во вторую группу критериев вошли такие показатели как «количество принятых решений и программ» (59,1%), «количество жалоб и обращений граждан в соответствующую структуру» (51,3%), В целом распределение по группам критериев соответствует показателям 2001 года за исключением того, что в 2001 году большее количество работников отдавало предпочтение «количеству оказываемых услуг перед количеством бюджетных средств, выделяемых на подведомственную сферу.

Фактически три пятых госслужащих в той или иной степени переживают на работе стресс, связанный с чувством риска. Только треть опрошенных, 31,5% заявили, что они «никогда не рискуют» при выполнении своих служебных обязанностей. 10,1% не смогли определенно высказаться по данному вопросу. Этот показатель существенно изменился по сравнению с 2001 годом, когда всего лишь 17% опрошенных ответили, что они рискуют постоянно. Этот фактор может быть воспринят как повышение уровня ответственности у служащих категории В.

Снизился показатель, связанный с внедрением нововведений. Так в 2004 году 22% опрошенных довольно часто сталкиваются с необходимостью нововведений против 31% в 2001 году.

По-прежнему не пользуются популярностью такие меры повышения эффективности деятельности государственных служащих как аттестация, конкурсная и контрактная системы найма на работу. И по-прежнему отдается предпочтение «справедливой системе продвижения по карьерной лестнице. В этом отношении показатели находятся на уровне 2001 года.

По сравнению с 2001 годом несколько изменились показатели, связанные с факторами отрицательно влияющими на эффективность деятельности государственного служащего. Так, в 2004 году коррупция признается в этом отношении как менее значимый фактор по сравнению с задержкой карьерного роста. Конкуренция при найме на работу по-прежнему считается фактором, снижающим эффективность деятельности государственного служащего у каждого пятого служащего.

При исследовании гуманитарного ресурса у государственных и муниципальных служащих РК была выявлена следующая динамика по сравнению с 2001 годом:

В отношении распределения должностных обязанностей с 2001 г. существенных изменений не произошло, хотя, в целом, заметно некоторое снижение числа неудовлетворенных по этому показателю. Показатель неудовлетворенности условиями труда в 2004 г. остается по-прежнему высоким, несмотря на некоторые положительные изменения по сравнению с уровнем 2001 г. Степень неудовлетворенности вознаграждения труда значительно (на 18%) возросла по сравнению с данными за 2001 г., когда общее число неудовлетворенных составило 42% («скорее не удовлетворены» - 30% респондентов, «совершенно не удовлетворены» – 12%).

В сфере профессиональной идентификации по сравнению с 2001 годом не произошло изменений 73% идентифицировали себя с государственными служащими, при этом речь идет и о муниципальных служащих

Сравнивая данные по ценностным ориентациям государственных и муниципальных служащих с результатами опроса 2001 года, можно отметить, что этот набор из трех доминирующих ценностей изучаемой профессиональной группы остается стабильным, но если в 2004 г. второе место после семьи занимает работа, то 2001 г. на втором месте по значимости после семьи находилось образование.

Таким образом, можно говорить о достаточно сплоченной профессиональной группе с высоким корпоративным духом и преобладанием одинаковых ценностей, в которой профессиональные практики в достаточной степени унифицированы.

При анализе демократического ресурса показатели в целом остались на том же уровне, что и в 2001 году. Так, по-прежнему в своей деятельности служащие ориентируются в первую очередь на интересы своей организации, затем на требования своей организации и в последнюю очередь ориентируются на предписания руководителя организации. Прежним остался и процент (порядка 37 %) считающих, что руководитель принимает решения не посоветовавшись с подчиненными.

Существенные различия по показателям существуют по отношению к административной реформе. Если в 2001 году 71% считал эту реформу актуальной, то в 2004 году только 48% опрошенных смогли дать однозначную оценку реформе. При этом половина из них высказала положительное мнение, половина отрицательное. Этот параметр показывает, что необходимо обозначить причины подобного отношения к административной реформе у государственных и муниципальных служащих.

Эти результаты опроса свидетельствуют о тенденции наметившейся еще в 2001 году. Несмотря на то, что поддерживали в это время проведение реформы большинство государственных и муниципальных служащих, расхождения при оценке управленческой культуры были примерно такими же. То есть в 2001 году результате кластерного анализа, определяющего эффективность деятельности органа управления выявились три группы: поддерживающая конкуренцию при приеме на работу, регламентацию работы, контрактную систему найма с одной стороны, группу, считающую, что эти меры приведут к снижению эффективности работы, и тех, кто признает в равной степени необходимость этих мер вместе с такими мерами как расширение штатов, стабильное развитие управленческой структуры и пр.

Проведенный в 2004 году кластерный анализ показал, что по-прежнему сохраняются два типа культуры в органах государственного и муниципального управления. При этом значительно возросло количество людей предпочитающих не высказывать свое отношение к административной реформе, идущей по пути демократизации процесса управления.

Заключительный этап исследования был связан с определением параметров административного ресурса, в который исследователи включили совокупность формальных и неформальных отношений между служащими аппарата управления, складывающихся при выполнении последними своих служебных обязанностей, прежде всего, в процессе принятия решений.

Показатели, связанные с самостоятельностью принятия решений и обращение за помощью к вышестоящим руководителям практически не изменилось. Лишь 19 % принимают решения самостоятельно. Существенным фактором, определяющим характер принятого решения, является образование, причем качественный аспект полученного образования (центральный вуз, наличие второго высшего образования и пр.) и доход государственного и муниципального служащего.

За период с 2001 по 2004 год несколько увеличилось число тех, кто считает, что для назначения на руководящую должность значение имеет поддержка коллектива, хотя по-прежнему, поддержка руководства считается решающим фактором.

В 2004 году, как и в 2001 64% опрошенных считали, что у них достаточно полномочий для выполнения своих служебных обязанностей.

Остался прежним показатель, связанный с таким параметром как конфликтность, возникающая при выполнении своих обязанностей. У 57% опрошенных конфликтные ситуации бывают довольно редко. Анализ ответов на вопрос о сферах конфликтных ситуаций позволяет сделать вывод, что чаще всего (36%) эти ситуации возникают в отношениях со смежными подразделениями. На втором месте – прием посетителей (27%). Далее идут конфликты с сотрудниками (23%) и с руководством (22%). В 2001 году распределение было почти таким же, за исключением приема посетителей (33%). В этом плане хуже обстоят дела в органах муниципального управления (стандартизованный остаток по последней альтернативе равен +3,2).

Исследование, определяемое основной гипотезой было связано с конкретной ситуацией, сложившейся в системе политического управления региона. Речь идет о динамике смены политических элит. Так, если в 1990-х годах можно было говорить о том, что основная часть аппарата политического управления была представлена кадрами получившими образование и основной опыт работы в советских и партийных органах, то к началу 2000 года большее влияние на политический процесс начинают оказывать управленцы, пришедшие в политику региона из параллельных структур: образовательных учреждений, учреждений культуры, бизнеса. Этот процесс нашел свое выражение в результатах выборов Главы РК в 2001 году.

Исследовательская группа исходила из того, что процесс смены политической элиты проходил на фоне относительно стабильного административного управления в сфере государственной и муниципальной службы. В соответствии с этим предположением, в качестве основной гипотезы было принято допущение, что, несмотря на некоторые кадровые изменения в аппарате государственной и муниципальной службы кадровый потенциал в целом оставался стабильным по основным показателям. Как видно из приведенных результатов исследования в целом показатели по основным ресурсам функционирования государственной и муниципальной службы не изменились в течение периода, когда происходили существенные изменения в системе политического управления регионом.

В целом можно говорить о том, что основная гипотеза исследования нашла свое подтверждение. Вместе с тем, были получены данные, позволяющие уточнить и конкретизировать предположение, которое лежало в основании предпринятого исследования.

Основанием для подобного пересмотра исходной гипотезы явились результаты замеров по следующим показателям: удовлетворенность условиями труда и отношение к административной реформе. Кроме того, существенные расхождения в этих показателях по сравнению с 2001 годом заставили в несколько ином ключе рассматривать основные распределения по ответам на вопросы, связанные с эффективностью деятельности государственного служащего, органа государственного и муниципального управления, принципов назначения на руководящую должность, профессиональных качеств государственного служащего.

Так, тенденция, отмеченная в 2001 году, нашла свое отражение в кластерном анализе

Здесь было выявлено три основных группы: сторонники открытой системы государственной и муниципальной службы, противники и те, кто занимает неопределенную позицию. По результатам аналогичного анализа (См. приложени3) 2004 года данное соотношение практически не изменилось. Здесь по-прежнему присутствуют два типа управленческой культуры: иерархическо-административный и менеджериальный. То есть в этом смысле показатели остались стабильными.

На 18% изменяется показатель удовлетворенности материальным вознаграждением за труд. Эта тенденция свойственна и всей группе показателей, связанной с удовлетворенностью условиями труда.

Кроме того, изменяется показатель, связанный с оценкой административной реформы. В 2001 году 71% государственных и муниципальных служащих поддерживали необходимость проведения административной реформы. В 2004 году только 48% определилось по отношению к тем шагам реформирования государственной службы, которые были предприняты в последние годы. При этом 24% высказались за проведение реформы, 24% высказались против. Учитывая основную направленность реформирования института государственной и муниципальной службы, связанную с формированием государственного института как профессионального института гражданского общества, предполагающего открытую систему прохождения государственной службы, можно сказать о том, что выявленные в ходе двух социологических исследований группы, отличающиеся по типам управленческой культуры, коррелируют с показателями отношения к реформе. Так и в том и в другом случае мы встречаем одинаковое распределение государственных и муниципальных служащих на три группы.

Исходя из полученных результатов, можно сказать о том, что речь идет об изменении отношения стабильного по своим профессиональным характеристикам института к административной реформе. В 2001 году, когда представления о конкретных шагах реформирования государственной и муниципальной службы было довольно абстрактным, большинство государственных служащих признавали ее необходимость. В 2004 году, когда реформирование института государственной и муниципальной службы уже определялось рядом законодательных актов, предполагающих переход на открытую систему прохождения государственной службы, отношение к реформе существенно изменилось. Изменение такого показателя как оценка условий труда, также находится во взаимосвязи с отношением к административной реформой. Этот показатель говорит о том, что большинство государственных и муниципальных служащих связывало свои ожидания, связанные со стабильным улучшением своего положения с проведением реформы. Эти ожидания не оправдались, поэтому и отмечается резкое изменение показателя.

Полученные результаты дают возможность уточнения предмета исследования, а именно, кадрового потенциала государственной и муниципальной службы Республики Коми. В рамках логического и операционального анализа понятий, при следующем исследовании, необходимо интерпретировать функционирование института муниципальной службы как института гражданского общества, с одной стороны (где отношения строятся на прозрачных отношениях, и где приоритетным элементом выступает государственный служащий как гражданин); и как института с замкнутой корпоративной культурой, не предполагающей введение формальной регламентации в горизонтальных и вертикальных связях, с другой.