V.2. Правовые основы, определяющие прохождение муниципальной службы и подготовку муниципальных служащих в Республике Коми.

Муниципальная служба в РК регулируется следующими законодательными актами: № 8 ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ" от 8 января 1998 г., № 9 РЗ "О некоторых вопросах муниципальной службы в Республике Коми" от 5 марта 2005 г.

До принятия закона "О некоторых вопросах муниципальной службы в РК", на основании ст. 72 ч.2 №25 РЗ "О местном самоуправлении в Республике Коми" от 16 июня 1998 г. муниципальная служба в РК приравнивалась к государственной службе РК. В связи с этим законодатели Республики посчитали нецелесообразным принятие закона "О муниципальной службе в РК" (оставшимся на уровне проекта), поскольку он практически дублировал №25 РЗ "О государственной службе в республике Коми" от 25 марта 1996 г..

В результате выстраивалась следующая иерархия права.

ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"	"Об основах государственной службы в Российской Федерации"
РЗ "О местном самоуправлении в РК"	РЗ "О государственной службе в РК"
Местные законодательные акты, регулирующие порядок прохождения муниципальной службы

Правовая коллизия, которая на сегодняшний день определяет основную проблему правового регулирования муниципальной службы, была заложена в представленной иерархии, определенной статьей РЗ "О местном самоуправлении в РК" от 1998 г. С одной стороны, при выработке местных правовых актов (которые на муниципальном уровне так и не были приняты) и при реальной практике организации муниципальной службы муниципальные власти были относительно свободны в выборе той правовой базы, на которую они опирались. Если практика организации государственной службы в РК не соответствовала рамочным нормам федерального закона, то практика организации муниципальной службы могла ориентироваться на федеральную норму. С другой стороны, считалось, что автоматически все нормативные акты, а именно республиканские законы и Указы Главы РК, регулирующие прохождение государственной службы автоматически регулируют и муниципальную службу. Так, например, отсутствие системы классных чинов на республиканском уровне предполагало отсутствие их в сфере муниципальной службы.

Возможность же ссылки на федеральное законодательство проявилось в связи с принятием, с одной стороны №79 ФЗ "О государственной гражданской службе в РФ" от 27 июля 2004 г., №10 РЗ «О некоторых вопросах государственной гражданской службы в Республике Коми» от 5 марта 2005 г., а также № 9 РЗ "О некоторых вопросах муниципальной службы в Республике Коми" от 5 марта 2005 г.

. Теперь иерархия выглядела следующим образом

ФЗ №131, "О государственной гражданской службе в Российской Федерации"
РЗ "О некоторых вопросах муниципальной службы в РК"	"О некоторых вопросах государственной службы Республики Коми
Местные законодательные акты, регулирующие порядок прохождения муниципальной службы

Конфликтная ситуация в сфере муниципальной службы была вызвана принятием в 2004 году закона "О некоторых вопросах муниципальной службы в РК". Приложение 3 этого закона жестко привязывало оклады муниципальных служащих к окладам государственных служащих. Кроме того, этот закон определял основные принципы формирования фонда заработной платы муниципальных служащих. Формирование фонда заработной платы госслужащих в РК имеет свои особенности, которые определяются на основе Указа Главы РК "О регулировании оплаты труда государственных служащих РК". Поскольку ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" является законом прямого действия, то МО был опротестован ряд пунктов РЗ "О некоторых вопросах муниципальной службы", не соответствующих федеральному законодательству.

Эта конфликтная ситуация во многом связана с возможностью двоякого прочтения законодательства о муниципальной службы в РК.

Первая возможность. Муниципальная служба на основании РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы РК» приравнивающего должности муниципальной службы к должностям государственной гражданской службы в РК, автоматически регулируется федеральными нормативными актами, являющимися актами прямого действия. В этом случае муниципальная служба рассматривается как государственная гражданская служба. Этот подход к определению рассматриваемого института имеет свои преимущества и недостатки. К преимуществам относятся

• Муниципальная служба представляет собой единый институт.

• Снимаются вопросы о подготовке и переподготовке муниципальных служащих.

• Появляется возможность подготовки муниципальных служащих за счет бюджета Субъекта Федерации

• Не требуется принятие актов регулирующих прохождение муниципальной службы, а именно: конкурсный отбор, аттестацию, квалификационный экзамен ни на региональном уровне, ни на уровне муниципального образования.

• Снимается вопрос, связанный с единством муниципальной службы и других видов государственной службы в соответствие ФЗ “О системе государственной службы в Российской Федерации”.

К недостаткам данного подхода относятся

• Не учитывается специфика муниципальной службы, связанная с решением не только общегосударственных задач, но и решением вопросов местного значения.

• Существенно снижаются возможности органов муниципальной власти в стимулировании, труда муниципальных служащих

• Затрудняется возможность применения двухуровневой модели управления в контексте программно-целевого управления и принципов “нового государственного менеджмента”

• Сохраняется прямая зависимость муниципального служащего от регионального центра, связанная с вопросами прохождения муниципальной службы.

• Организованный таким образом институт муниципальных служащих является мощным ресурсом сохранения на деле административной системы управления и линейно-функциональной модели управления на муниципальном уровне.

• Существенно ограничиваются гарантированная законодательством самостоятельность муниципального уровня управления.

Возможность иного прочтения законодательства о муниципальной службы связана со спецификой этого института, которая связана с решением местных вопросов.

В этом случае муниципальная служба рассматривается как самостоятельный профессиональный институт, а РЗ “О некоторых вопросах муниципальной службы” как частный нормативный акт, решающий проблему регулирования оплаты труда муниципальных служащих и предоставления соответствующих гарантий. К достоинствам этого подхода относится:

• Муниципальная служба рассматривается как профессиональный институт, имеющий свою специфику и одновременно выполняющий общенациональные задачи

• Подготовка и переподготовка муниципальных служащих непосредственно связана с задачами, стоящими перед конкретным муниципальным образованием.

• Самостоятельность МО в выборе форм подготовки муниципальных служащих, учебных заведений, образовательных программ.

• Соответствие процедуры конкурсного отбора, аттестации, содержания квалификационного экзамена системе управления МО.

• Возможность применения принципов прграммно-целевого управления и “нового государственного менеджмента”

• Самостоятельность местного самоуправления и реальное подчинение муниципального служащего органам муниципального управления, а точнее представительной власти МО.

К недостаткам этого подхода относится.

• Необходимость принятия законодательства о муниципальной службе на региональном уровне, разграничивающего полномочия в сфере управления муниципальной службой между региональной властью и местным самоуправлением.

• Существенное изменение структуры управления государственной и муниципальной службой в Администрации Главы РК.

• Создание межмуниципальной инфраструктурной организации, обеспечивающей подготовку муниципальных служащих.

• Дублирование при подготовке муниципальных и государственных служащих по отдельности многих программ профессиональной подготовки, что приводит к существенному удорожанию подготовки муниципальных и государственных служащих.

• Увеличение расходов в консолидированном бюджете расходов на подготовку муниципальных и государственных служащих.

• Возможность утраты единства муниципальной службы как профессионального института, что может привести к негативным последствиям, связанным с соблюдением ограничений муниципальной службы.

Варианты прочтения закона «О некоторых вопросах муниципальной службы в Республике Коми»

Муниципальная служба на основании РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы РК» приравнивающего должности муниципальной службы к должностям государственной гражданской службы в РК, автоматически регулируется федеральными нормативными актами, являющимися актами прямого действия

Муниципальная служба рассматривается как самостоятельный профессиональный институт, а РЗ “О некоторых вопросах муниципальной службы” как частный нормативный акт, решающий проблему регулирования оплаты труда муниципальных служащих и предоставления соответствующих гарантий.

Достоинства Достоинства

• Муниципальная служба рассматривается как профессиональный институт имеющий свобю специфику и одновременно выполняющий общенациональные задачи

• Подготовка и перепордготовка муниципальных служащих непосредственно связана с зхадачами, стоящими перед конкретным муниципальоным образованием.

• Самостоятельность МО в выборе форм подготовки муниципальных служащих, учебных заведений, образовательных программ.

• Соответствие процедуры конкурсного отбора, аттестации, содержания квалификационного экзамена системе управления МО.

• Возможность применения принципов прграммно-целевого управления и “нового государственного менеджмента”

• Самостоятельность местного самоуправления и реальное подчинение муниципального служащего органам муниципального управления, а точнее представительной власти МО.

• Муниципальная служба представляет собой единый институт.

• Снимаются вопросы о подготовке и переподготовке муниципальных служащих.

• Появляется возможность подготовки муниципальных служащих за счет бджета Субъекта Федерации

• Не требуется принятие актов регулирующих прохождение муниципальной службы, а именно: конкурсный отбор, аттестацию, квалификационный экзамен ни на регионалдьном уровне, ни на уровне муниципального образования.

• Снимается вопрос, связанный с единством муниципальной службы и других видов государственной службы в соответствиее ФЗ “О системе государственной службы в Российской Федерации”.

Муниципальная служба на основании РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы РК» приравнивающего должности муниципальной службы к должностям государственной гражданской службы в РК, автоматически регулируется федеральными нормативными актами, являющимися актами прямого действия

Муниципальная служба рассматривается как самостоятельный профессиональный институт, а РЗ “О некоторых вопросах муниципальной службы” как частный нормативный акт, решающий проблему регулирования оплаты труда муниципальных служащих и предоставления соответствующих гарантий.

Недостатки Недостатки

• Не учитывается специфика муниципальной службы, связанная с решением не только общегосударственных задач, но и решением вопросов местного значения.

• Существенно снижаются возможности органов муниципальной власти в стимулировании, труда муниципальных служащих

• Затрудняется возможность применения двухуровневой модели управления в контексте программно-целевого управления и принипов “нового государственного менеджмента”

• Сохраняется прямая зависимость муниципального служащего от регионального центра, связанная с вопросами прохождения муниципальной службы.

• Организованный таким образом институт муниципальных служащих является мощным ресурсом сохранения на деле административной системы управления и линейно-функциональной модели управления на муниципальном уровне.

• Существенно ограничиваются гарантированная законодательством самостоятельность муниципального уровня управления.

• Необходимость принятия законодательства о муниципальной службе на региональном уровне

• Существенное изменение структуры управления государственной и муниципальной службой в Адмнистрации Глвы РК.

• Создание межмуниципальной инфраструктурной организации, обеспечиивающей подготовку муниципальных служащих.

• Дублирование при подготовке муниципальных и государственных служащих по отдельности многих программ проффесиональной подготовки, что приводит к существенному удорожанию подготовки муниципальных и государственных служащих.

• Увеличение расходов в консолидированном бюджете расходов на подготовку муниципальных и государственных служащих.

• Возможность утраты единства муниципальной службы как профессионального института, что может привести к негативным последствиям, связанным с соблюдением ограничений муниципальной службы