Функции муниципального управления
Планирование,
организация, мотивация, контроль,
координация
Линейная модель управления
По сферам общественной жизнедеятельности
Финансовое
управление и управление имуществом,
Создание
и поддержание в порядке системы
жизнеобеспечения населения. ЖКХ,
транспорт, дороги, застройка и пр.
Создание
соответствующей социальной инфраструктуры
МО, социальная поддержка населения.
Здравоохранение, образование, ссоциальная
поддержка правопорядокФункциональная модель управления
Таким образом, можно говорить о том, что наличие двух типов функций в системе муниципального управления предполагает введение традиционной линейно-функциональной модели управления. Появление этой модели является компромиссом между двумя принципами организации управления. Таким образом, сама модель предполагает наличие недостатков уже на уровне организации управления.
Наиболее ощутимым недостатком линейно-функциональной схемы является отсутствие действенного механизма координации. В линейной схеме отсутствие горизонтальных связей является сравнительным преимуществом, так как при этом сохраняется системная целостность организации. Каждый начальник наделен всей полнотой полномочий и ответственности за вверенные подразделения.
При переходе к линейно-функциональной схеме задача управления каким-либо одним элементом делится на несколько отдельных задач, каждую из которых выполняет отдельное функциональное подразделение. Появление вертикальных связей по функциональным линиям закрепляет обособление различных функций в качестве самостоятельных, зачастую противоречивых частных целей. В этом случае системная целостность может сохраниться только на самых верхних уровнях. А эффективная координация недостижима именно по причине системной неопределенности.
Из-за отсутствия эффективной текущей, оперативной координации в организации стихийно складываются неформальные горизонтальные связи. Это есть ответная реакция нижних звеньев структуры на перегрузку вышестоящих звеньев и очевидную нерациональность прохождения мелких задач по цепочке "снизу вверх, сверху вниз". Многие исследователи полагают, что регламентация неформальных горизонтальных связей может стать дополняющим элементом линейно-функциональной схемы управления.
Итак, выделим основные реально существующие недостатки линейно-функциональной схемы в крупных предприятиях и, особенно в переходный период:
Несоответствие полномочий и ответственности, прав и обязанностей, контроля и исполнения.
Трудность или невозможность полной и достоверной оценки действий функциональной службы или должностного лица с общесистемных позиций.
Преобладание текущих, оперативных вопросов, имеющих безотлагательный характер и легче формулируемых, над перспективными и стратегическими вследствие излишней концентрации полномочий на верхних уровнях управления.
Ограничения в реализации принципа единоначалия настолько сильные, что сам принцип поставлен под сомнение, это особенно резко проявляется в условиях "острых" ситуаций.
Замедленные реакции управляющей системы по сравнению с динамикой внешних и внутренних возмущений как неизбежное следствие многовластия.
Основным принципом построения административной системы управления при линейно-функциональной модели был принцип двойного подчинения. Так, например, при системе местного управления (татарский вариант организации муниципального управления) районная администрация подчинялась главе районной администрации, с одной стороны, и соответствующему подразделению региональных органов государственной власти, с другой стороны. Система отраслевого финансирования фактически утверждала этот принцип, сосредотачивая реальные рычаги власти в руках регионального правительства.
В 1990-х годах привходит процесс укрепления исполнительной ветви власти. Причем этот процесс происходит практически на всех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований. Усиление административной модели управления на уровне районов связано было с подчинением представительных органов власти исполнительным. Этому способствовало то, что на уровне муниципальных образований практически все депутаты, кроме председателя исполняли свои обязанности на не освобожденной основе, что превращало их в непрофессионалов, которые при разработке конкретных вопросов соглашались с инициативами администрации. Процесс этот был инициирован предыдущим Главой РК Ю. Спиридоновым, который стремился выстроить единую вертикаль административного управления на всей территории республики, несмотря на вполне неоднозначные положения Конституции и федерального закона. Как уже упоминалось, даже, несмотря на то, что положение о рекомендации Главой РК глав МО муниципальными совета было признано несоответствующим со времени его принятия, оно применялось на практике во время выборов 1999 года.
Усиление административной ветви власти в МО РК продолжалось и после смены республиканской власти. Теперь это было связано с изменением процедуры выборов глав МО. В некоторых районах были изменены уставы через процедуру референдума, что привело к отдельным выборам глав МО. В 2003 году прошли выборы 16 глав МО, среди которых в 14 МО были выбраны главы администрации или их заместители.
Таким образом, в РК вплоть до 2003 года сохранялась тенденция к усилению административной, а точнее исполнительно-распорядительной власти на местном уровне.
Подобная система была эффективной при условии реализации принципа двойного подчинения и линенйно-функциональной системы управления, превращающей местное самоуправление в местное управление. При этой системе на основе централизованного отраслевого финансирования распределялись средства на здравоохранение, образование, социальную поддержку населения. Таким образом, администрация МО снимала с себя финансовую ответственность и ответственность за соблюдение федеральных мандатов в социальной сфере.
Подобная система управления сохранялась в РК в некоторых отраслях, и после принятия местного закона о местном самоуправлении. В этом отношении показателен опыт министерства здравоохранения в РК в конце 1990-х годов. Все медицинские учреждения на территории муниципальных образований напрямую подчинялись министерству здравоохранения. По заявлению представителей министерства образования это была вынужденная мера, связанная с тем, что данная схема управления дает возможность прямого финансирования объектов здравоохранения, что спасает отрасль от развала. В определенном отношении они были правы, поскольку данный тип управления существенно упрощал процедуру финансирования.
Функции муниципальных образований были определены законом «О местном самоуправлении в РК» 1998 года. Основная проблема: наряду с передачей полномочий на муниципальный уровень отсутствовал механизм передачи материальных средств для реализации этих полномочий. До 1998 г. материальные средства распределялись следующим образом: из республиканского бюджета выделялись деньги на отраслевое министерство, исходя из той цифры, которая была заложена в бюджет. При этом сумма включала расходы и на подразделения в муниципальных образованиях. То есть речь шла о прямом финансировании по отраслевому принципу. Бюджетная самостоятельность МО после 1998 года существенно усложняет процесс финансирования учреждений здравоохранения, образования и социальной защиты. Теперь МО сами определяют потребности в средствах на обслуживание социальной сферы. При формировании дефицитного бюджета бюджеты дотируются за счет средств Фонда поддержки муниципальных образований. Отраслевые министерства оказались отныне не в состоянии обеспечивать основные стандарты в социальной сфере, поскольку поддержка МО осуществлялась не на целевой основе, а за счет поддержки бюджета в целом. Таким образом, на уровне МО происходило невыполнение даже тех минимальных социальных стандартов, которые были обязательны на региональном уровне46. Поэтому инициатива министерства здравоохранения после 1998 года выглядела как своего рода геройское невыполнение принципов бюджетной самостоятельности МО во имя соблюдения минимальных стандартов в сфере здравоохранения.
Таким образом, в РК в течение 1990-х. 2000-х годов сохранялась тенденция к укреплению административной власти, которая предполагала отраслевой принцип построения администрации и государственную опеку над основными социальными сферами: здравоохранением, образованием, социальным обеспечением.
Как уже отмечалось, в связи с изменившейся системой финансирования и дотирования МО, отсутствие целевого финансирования здравоохранения, образования и социальной сферы приводит к тому, что дефицит муниципальных бюджетов не позволяет финансировать эти отрасли в полном объеме. Как и в других регионах, в Республике Коми эта проблема была обозначена как передача государственных полномочий на муниципальный уровень без достаточного финансового обеспечения. При этом конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти не только административными работниками, но и депутатами представительных органов МО в 1999 году воспринимается как недоразумение «Депутаты МО критично оценивают положение федерального закона о МСУ, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Неправильным такое положение считают 31, 7%, неоднозначно относятся – 33, 9%»47.
Фактически в РК, как и в других регионах, складывается как наиболее желательная модель местного самоуправления по советскому образцу, то есть минимальная свобода местных администраций при 100% финансировании основных направлений. Это обусловлено тем, что в отличие от федеральных и региональных бюджетов где доходы превышают расходы «доля затрат МО в консолидированном бюджете страны возросла с 27 до 34%, а доходная сократилась с 29 до 30%»48. При условии, что политика сокращения государственных расходов осуществлялась за счет передачи ряда полномочий (здравоохранение, образование и пр.) на муниципальный уровень, можно смело сказать, что именно за счет местных бюджетов и произошло это сокращение. Однако с финансовой точки зрения переход на стопроцентную бюджетную обеспеченность МО оказывается не более чем утопией. «Доля МСУ в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет почти треть. Это означает, что увеличение финансирования местных бюджетов до требуемого уровня в три-четыре раза полностью должно поглотить бюджет страны, и даже этого может оказаться недостаточно»49.
Невозможность возвращения к административной системе местного управления связана, как мы в этом убедились с невозможностью в полном объеме финансировать социальную сферу и образование. Передавая эти сферы управления на местный уровень государство, таким образом, отказалось от многих популистских решений в сфере социального обеспечения, которые были в свое время приняты в условиях политической конкуренции между правыми партиями, стоящими у власти и коммунистической оппозицией. То есть, на сегодняшний день государство просто не в состоянии обеспечить стопроцентное финансирование социальной сферы. Результатом этого становится хронический дефицит местных бюджетов.
Другой причиной дефицитности местных бюджетов является жилищно-коммунальное хозяйство. В советское время на территории Коми большая часть жилищного фонда находилась в ведомственном распоряжении. Особенно это касается северных городов, где каждое градообразующее предприятие имело свой жилой фонд и соответствующую систему обслуживания. С другой стороны, оплата за жилье погашалась за счет т.н. фондов общественного потребления, т.е. за счет централизованных дотаций на жилищно-коммунальную сферу. Как и в области социальной политики, передача ЖКХ на уровень местного самоуправления означало сокращение государственных расходов за счет переложения финансовой ответственности на негосударственный уровень управления.
То есть первый шаг в реформе местного самоуправления можно характеризовать как передачу ответственности за выполнение основных жизнеобеспечивающих функций на уровень местного самоуправления при сохранении старой модели управления, предусматривающей линейно-функциональную структуру и систему двойного подчинения местных функциональных руководителей.
В таком противоречивом состоянии местное самоуправление существует и по сей день. С одной стороны, декларируемая самостоятельность местных бюджетов и отделение местного самоуправления от государства не обеспечиваются, да и не могут быть обеспечены за счет местных бюджетов, что предполагает зависимость МСУ от региональной власти, и реанимирует модель местного управления по линейно-функциональному принципу.
Модель функционального управления на муниципальном уровне в соответствии с ФЗ №131.
В первую очередь, необходимо отметить, что закон в соответствии с конституционной нормой отделяет муниципальное управление от государственного и признает его совершенно самостоятельной структурой. В месте с тем, здесь предполагается отделение районного уровня управления от поселенческого. Таким образом, схема муниципального управления обобщенно выглядит таким образом: