V. Функции и полномочия муниципального управления.

V.1 Функции муниципального управления

Критерием формирования и определения объема полномочий любого уровня публичной власти является эффективность решения определенного круга общественно-значимых проблем именно на этом уровне. Эффективностью управления определяется весь процесс реформирования государственного и муниципального управления в РФ. Передача полномочий на местный уровень, как уже отметалось, способствует выявлению скрытых резервов управления, которые практически неразличимы с более высоких уровней иерархии. Кроме того, передача основных полномочий по управлению конкретными территориями и образование своего рода пространства между государственной и муниципальной властью способствует ликвидации такой дисфункции бюрократического управления как оторванность администрации от объекта управления.

Одним из недостатков бюрократического управления К. Маркс считал то, что при описании объекта, нижестоящие чиновники пользуются указаниями вышестоящих. Подгоняя тем самым процессы, происходящие в гражданском обществе под то состояние, которое желательно верхней иерархии бюрократии. При этом делается это зачастую фиктивно⁴².

Отделение местного самоуправления от государственной власти закреплено в Конституции РФ. Этот принцип, во многом, кажущийся спорным, особенно если учесть специфику РК, на деле призван разорвать жесткую иерархию ведущую к неэффективному управлению на местах. Это приводит к тому, что органы местного самоуправления занимают промежуточную позицию между органами государственной власти, с одной стороны, и организациями гражданского общества с другой. С органами государственной власти их объединяет то, что они являются органами публичной власти и реализуют общезначимые задачи. С одной стороны, задачи, связанные с реализацией полномочий общенационального значения (соблюдение социальных стандартов), а с другой задачи связанные с обеспечением функционирования всех объектов муниципального образования, обеспечивающих его жизнедеятельность.

С другой же стороны, необходимость организовывать непосредственный процесс обеспечения населения конкретными услугами предполагает определенную хозяйственную деятельность, в результате которой муниципальные организации и предприятия выступают в качестве субъекта гражданских отношений и по сравнению с государственными органами, реализуют частный интерес. В этом же качестве они являются равноправными участниками экономических отношений, так же как и другие предприятия.

Эта двойственность муниципальной власти позволяет квалифицировать методы ее управления не только как административные, но и как методы переговоров, и согласований, что неизбежно повышает управленческий потенциал

Повышение управленческого потенциала местного управления связано с тем, что акторы хозяйственного процесса в районе являются конкретными людьми, с которыми администрация решает вопросы путем согласования. Так, М. Крозье приводит пример того, как во Франции была решена проблема реализации скоропортящейся продукции. Все дело было в том, чтобы все поставщики продукции договорились о конкретном времени поставки своей продукции на городские рынки в определенное время⁴³. Создание системы часового рынка путем переговоров между властью и производителями сельскохозяйственной продукции позволило решить проблему, которая была практически неразрешима в рамках административного управления.

Таким образом, система местного самоуправления выступает в качестве реального инструмента способного существенно улучшить систему управления социально-экономическими процессами. Сам процесс управления включает в себя двоякую систему организации управления. В первую очередь процесс управления является инвариантным вне зависимости от того, в какой области он осуществляется. Эта инвариантность процесса управления в свое время была выявлена А. Файолем в его административной школе управления. Рассматривая управление как профессиональную деятельность, он выявил следующие функции управленческого процесса: планирование, организацию, мотивацию, контроль и координацию. То есть можно сказать о том, что эти функции универсальны для любого управленческого процесса. Качество выполнения этих функций способно свидетельствовать о качестве управленческого процесса безотносительно к объекту управления, что позволяет произвести оценку качества управления на основе оценки внутренней процедуры. Эти функции представляют собой ряд последовательных процедур, которые осуществляются управленческим аппаратом вне зависимости от отрасли управления. Реализация этих функций предполагает линейную организацию администрации, то есть принцип единоначалия, когда глава администрации несет полную ответственность за ее деятельность, а подчиненные ему руководители выполняют его распоряжения.

Кроме этого, поскольку местное самоуправление носит самостоятельный характер, то можно говорить о том, что кроме общих управленческих функций в его компетенцию входит правотворческая деятельность, а точнее, создание правовой основы для осуществления управления на данной территории.

Кроме того, необходимость контроля за деятельностью администрации и соблюдением правовых норм предполагает выделение отдельно контролирующей функции.

В связи с универсальностью этих управленческих процедур, на их основе можно выделить внутренние управленческие функции муниципального управления, которые характеризуют внутреннюю форму управленческого процесса⁴⁴.

• Организация местного управления на соответствующей территории и его правовое закрепление в уставе и иных нормативных актах.

• Организация и содержание, и развитие муниципальных служб, предприятий и организаций, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различных услугах

• Осуществление контроля за соблюдением нормативных правовых актов, действующих на территории муниципального образования, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, организация и осуществление контроля представительного органа местного самоуправления за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц.

Представленные функции органов местного самоуправления условно можно распределить между ними следующим образом.