Территориальные основы мсу в рк.

Городские округа Муниципальные районы

1. МО Ижемский район 10 поселений

2. Койгородский район 9 поселений

3. Корткеросский район 18 поселений

4. Прилузский район 16 поселений

5. Сыктывдинский район 13 поселений

6. Сысольский район 11 поселений

7. Троицко-Печорский район 11 поселений

8. Удорский район 15 поселений

9. Усть-Вымский район 12 поселений

10. Усть-Куломский район 22 поселения

11. Усть-Цилемский район 11 поселений

12. МО г. Вуктыл –5 поселений.

13. МО г. Печора –15 поселений

14. МО г. Сосногорск –10 поселений

15. Княжпогостский район (г. Емва) – 12 поселений.

Муниципальные районы

(первоначально городские округа)

1. МО г. Сыктывкар

2. МО г. Воркута

3. МО г. Инта

4. МО г. Усинск

5. МО г. Ухта

1. МО г.Вуктыл

2. МО г.Емва

3. МО г.Печора

4. МО г Сосногорск

IV.4. Противоречия и конфликты в сфере территориальной организации МСУ в Республике Коми.

Специфика и противоречия, связанные с формирования муниципальных образований поселкового типа.

Противоречия и конфликты, возникающие в сфере территориальной организации местного самоуправления в РК, имеют те же самые основания, которые вызывают подобные процессы в других регионах российской Федерации. В первую очередь это проблемы, связанные с противоречивостью самого процесса формирования местного самоуправления в российской Федерации. Это, прежде всего, противоречие между двумя разными принципами формирования власти на муниципальном уровне. В вышеизложенном материале это противоречие может быть выражено как противоречие между поселковой моделью организации МСУ и районно-городской. Отдаленность сельских районов предполагает перенесение ряда полномочий на уровень местного самоуправления на уровне сел и поселков. Кроме того, села и поселки являются местами традиционного проживания населения и, поэтому предполагается, что формы местного самоуправления будут опираться на традиционные, естественно сложившиеся формы взаимоотношений между гражданами. С другой стороны, эти формы непосредственного общения, с точки зрения некоторых исследователей являются основным ресурсом системы местного самоуправления. «В экономической сфере местная власть способна мобилизовать «невидимые с государственного уровня местные ресурсы (финансовые, природные, человеческие, географические и иные). При незначительности таких ресурсов в каждом отдельном случае в целом по стране они составляют весьма существенную величину, но этот резерв экономического роста используется пока в явно недостаточной степени»³⁶.

Таким образом, существует весьма серьезный аргумент, подтвержденный международной практикой в пользу перенесения полномочий на уровень поселений.

В Республике Коми этот аргумент связан с процессом формирования территориального сообщества. С одной стороны, в селах традиционного проживания местного населения существует возможность формирования местного самоуправления на основе местного сообщества. С другой стороны, сельские районы находятся в лесопромышленной зоне и соседствуют с поселками лесхозов. Как уже отмечалось, это, как правило, второе или третье поколение спецпереселенцев и бывших заключенных. Основным объединяющим началом, которым определялись социальные связи, здесь было производство. С застоем в лесодобывающей промышленности происходит распадение этих социальных связей на уровне поселений.

Несмотря на ресурс естественных родственных и соседских объединений в коми селах, необходимо учитывать северную специфику подобных объединений. Подробные объединения полностью соответствуют объединениям подобного рода, четко разделяя людей на «своих» и «чужих». Принадлежность к родственной группе уже само по себе является символическим капиталом, как это было показано французским социологом П Бурдье³⁷. Именно поэтому, при исследовании коми деревни проведенном С. Ярошенко мы встречаемся с тем фактом, что, несмотря на низкий уровень денежных доходов люди принадлежащие к этой группе не считают себя бедными³⁸.

Однако насколько подобные формы самоорганизации населения способны сформировать местное сообщество? Учитывая тот фактор, что сельскохозяйственное производство в Республике Коми находится в зоне рискованного земледелия, то основной формой организации производства здесь были совхозы. Поэтому, как и в поселках лесхозов государственное предприятие, а точнее его руководство было основным организующим фактором не только на производстве, но и в сфере формирования социальных связей. Спецификой организации местного сообщества на территории коми сел и деревень являлось то, что руководитель из местных в большей степени способен был задействовать ресурс объединения сельчан в непроизводственной сфере (взаимопомощь при строительстве домов, совместный сбор грибов, ягод и пр.).

Кризис сельскохозяйственного производства (являвшегося в основном дотационным) приводит к тому, что имевшийся ресурс самоорганизации граждан в коми деревнях и селах исчерпывается. Таким образом ситуация в селах и деревнях сельскохозяйственного профиля во многом определяется теми же факторами, что и в поселках на базе лесодобывающих предприятий. Именно на этот тип поселений приходится больше половины экономически неактивного населения трудоспособного возраста (273 тыс. человек) в республике.

Таким образом, Реализация основного ресурса местного самоуправления, опирающегося на совместную ответственность граждан за место их проживания в Республике, связана с определенными трудностями. К ним можно причислить: наличие патерналистского сознания, т.е. надежда на решение вездесущим государством (в лице руководителя предприятия, главы администрации) житейских проблем, отсутствие кадров, способных принимать решения на уровне села, поселка, отсутствие производственных ресурсов для осуществления полномочий по реализации местного самоуправления (при этом нереальность создания фонда развития МО, а ориентация только на текущие расходы делают создание подобных ресурсов невозможным³⁹).

Таким образом, введение МО поселкового типа в республике Коми, где самостоятельность районов и городов как муниципальных образований была под большим вопросом до недавнего времени, может показаться преждевременным.

Специфика районо–городской модели в РК.

В сложившихся условиях первым шагом к формированию на территории республики является укрепление районно-городской модели, поскольку в течение 1990-х годов сложилась модель, при которой муниципальные образования этого уровня оказывались реально зависимыми от государственной власти РК, а точнее от исполнительной власти, возглавляемой Главой РК.

Региональная политика 90-х годов была связана с центробежными тенденциями. В Коми эти тенденции проявлялись в виде этнополитического сепаратизма и в виде экономического. Первый тип политики не нашел поддержку в районах угле и нефтедобывающей промышленности. Результатом стала победа на выборах Главы РК 1997 г. Ю.А. Спиридонова. Его политика была направлена на преодоление диверсификации региона. Возможность такой политики была обусловлена застоем в добывающих отраслях, что позволило усилить присутствие государственного сектора в предприятиях этих отраслей. Региональные власти руководствовались идеологией государственного предпринимательства, которая предполагала участие региональной власти в экономических отношениях с целью достижения социального эффекта и сглаживания негативных последствий спада производства, который наблюдался практически во всех отраслях. В связи с этим, принимается ряд нормативных документов сугубо социального содержания "Концепция государственной социальной политики РК на 1999-2001 гг.", Закон РК "О минимальном социальном стандарте" (1997). С 1995 по 2001 гг. действует "Региональная программа переселения граждан Республики Коми. Принимается программа "Социально-экономического развития РК на 2001-2005 гг."

Как видно из вышеизложенного, политика Правительства РК во второй половине 90-х годов прошлого века была направлена на интеграцию региона через активное участие государственного сектора и проведение социальной политики, через изменение производственной инфраструктуры региона. Так, по инициативе Главы РК реализуется проект строительства глиноземного комбината на территории Сосногорского района (промышленная группа СУАЛ). В это же время в Институте экономических и энергетических проблем Севера Коми научного центра РАН разрабатывается концепция рентного налогообложения недропользователей.

Эти параметры во многом определяли политику в сфере местного самоуправления.

В республике действует по настоящее время районно-городская модель территориальной организации местного самоуправления. В основе этой модели лежит традиционное административно-государственное деление на районы. В соответствии с РЗ «О местном самоуправлении в Республике Коми» было образовано 21 муниципальное образование. При этом на деле муниципальные образования представляли государственную власть на местах. Стремясь преодолеть диверсификацию региона, и укрепить региональную власть в политическом и экономических аспектах, Глава РК Ю. Спиридонов проводил политику подчинения муниципального управления государственному управлению. В законе РК «О местном самоуправлении в Республике Коми» п.5. ст. 27 гласил: « глава администрации муниципального образования избирается на должность по представлению Главы РК советом муниципального образования на срок полномочий представительного органа муниципального образования». Эта норма признана недействительной решением Верховного Суда РК от 2 ноября 1998 года с момента ее принятия. Однако эта норма продолжала действовать в практике фактического назначения Глав МО в процессе выборов в муниципальные Советы весной 1999 года. «Так, в Усть-Цилемском районе глава администрации Л. Торопова проиграла не только республиканские выборы, но и местные выборы в 2-мандатном округе, где выдвигалось всего 4 человека. Но, в конце концов, с подачи Главы РК пост главы администрации МО за собой сохранила. Не стали депутатами местных советов также прежние главы администраций в Печоре, Корткеросском Сысольском районах. В Инте, Усинске, Ухте глав администраций были назначены уже в ходе избирательной компании и менять после выборов их не пришлось»⁴⁰.

Таким образом, в республике, несмотря на демократический процесс выборов депутатов муниципальных советов оставалась фактически нетронутой вертикаль исполнительно-распорядительной власти. Что на деле превращало систему МСУ в продолжение региональной исполнительной власти.

В течение 90-х годов была явная тенденция к укреплению исполнительной ветви власти в республике. Этот процесс затронул и систему муниципального управления. Учитывая тот факт, что депутаты местных советов осуществляли свою работу как неосвобожденные депутаты, то все реальные управленческие вопросы решала администрация, которая представляла собой профессиональный управленческий аппарат. Этот приоритет исполнительно-распорядительной власти в республике сохранился и на выборах глав муниципальных образований в 2003 году. Достаточно будет сказать о том, что из 16 муниципальных образования где проводились выборы глав МО только в трех муниципальных образованиях не были избраны главы администраций или первые заместители глав администраций.

Можно сказать о том, что структура органов муниципального управления в РК на сегодняшний день представляет собой сильное звено исполнительно-распорядительной власти, не предполагающей передачу полномочий на уровень поселковых представительных органов.

Нынешняя модель предполагает взаимное соответствие управление селами и поселками на основании административного контроля со стороны районной администрации и финансирования на основе сметы, с одной стороны, и отсутствие сложившихся территориальных сообществ и местных сообществ, предполагающих внедрение принципов самоуправления на поселковом уровне, с другой.

Противоречия, связанные с образованием городских округов на территории РК.

ФЗ № 131 «О местном самоуправлении в РФ» предполагает создание и одноуровневой модели, в муниципальных образованиях, т.н. городских округах. Как правило, городской округ образуется на территории столичного города. Районы в городском округе управляются на основе административного подчинения. Первоначально в республиканском законе «Об основах территориального управления в Республике Коми» предполагалось создание 9 городских округов. Но после протеста прокуратуры и соответствующего судебного решения остается только 5 городских округов.

С одной стороны, для государственной власти РК наличие подобной нормы в законодательстве дает возможность сохранения хотя бы на части территории уже сложившейся районно-городской модели.

Однако этот путь способен порождать конфликты по поводу модели территориального управления в РК. Дело в том, что муниципальные образования на основе городов имеют свою специфику. Она заключается, в первую очередь в том, что именно в городах существует предпосылка формирования бездотационного бюджета, что способствует формированию самостоятельной не по форме, но фактически, системы местного самоуправления. Более того, современные исследования подтверждают взаимосвязь самостоятельности местных бюджетов от доли городского населения в регионе⁴¹.

Доля городского населения	Количество случаев	Доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета	Доля финансовой помощи в доходах местных бюджетов	Доля собственных доходов муниципалитетов в доходах консолидированного бюджета
		Среднее значение в %	Среднее значение в %	Среднее значение в %
До 50%	4	50,4	69,8	15,0
От 50 до 60%	11	51,4	49,9	25,0
От 60 до 70%	23	54,8	41,1	32,1
От 70 до 80%	21	58,4	37,0	36,9
От 80 до 90%	10	59,6	40,7	34,9
Свыше 90%	2	68,7	39,8	41,2

Республика Коми относится к регионам с долей населения от 70 до 80%. При этом, спецификой республики является то, что все городское население практически расположено в 9 городах, которые и предполагалось сделать муниципальными округами.

Однако, если введение одноуровневой системы для сельских районах более желательно и со стороны субъекта и со стороны объекта муниципального управления, то в городских округах. Дело обстоит не всегда так. Спецификой лесопромышленных и сельскохозяйственных поселений является то, что фактическая ликвидация предприятий лесопромышленного комплекса и сельскохозяйственного приводит к тому, что в этих поселениях отсутствует объединение жителей по производственному принципу. В городах, же само существование которых было вызвано развитием добывающей отрасли принцип объединений граждан по месту работы предшествует территориальному принципу объединения граждан. А это означает, что местное самоуправление в этих городах имеет дело с уже структурированным населением по производственному признаку. И поэтому, основным объектом управления, в первую очередь являются предприятия, находящиеся на территории МО. Если же градообразующее предприятие находится в каком либо районе предполагаемого округа, то тогда и администрации поселка и руководству предприятия находящегося на этой территории, выгодна двухуровневая модель муниципального управления, в которой поселение получает возможность самостоятельно распоряжаться бюджетом, а предприятие формировать соответствующую инфраструктуру.

Так, противникам образования городского округа на основе МО г. Сосногорск выступила администрация поселка Нижний Одес, обладающего довольно солидной налогооблагаемой базой, поскольку на территории поселка находятся нефтегазовые предприятия. В перспективе к подобным поселениям можно будет отнести и МО пос. Керки на территории которого ведется строительство глиноземного комбината.

Однако наиболее показателен территориальный конфликт, возникший в связи с принятием ФЗ №131, разгоревшийся между администрацией МО «Эжвинский район» и администрацией МО г. «Сыктывкар».

В системе местного самоуправления г. Сыктывкара «Эжвинский район» является муниципальным образованием, имеющим, представительный орган власти и администрацию МО «Эжвинский район», возглавляющую систему исполнительной власти. Бюджет МО «Эжвинский район» выделен отдельной строкой в консолидированном бюджете в бюджете МО «город Сыктывкар». В целом, можно говорить о том, что в тех пределах, которые были обозначены ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и соответствующим ему законом Республики Коми, город Эжва имел возможность определять себя как относительно самостоятельное муниципальное образование.

Данная схема взаимоотношений предполагала возможность образования внутри одного муниципального образования другого. Надо сказать, что эта норма находила свое применение, когда создание двухуровневой модели местного самоуправления было настоятельной необходимостью. Так, на территории РК это был практически единственный прецедент применения этой нормы, поскольку ни одно из поселений, входивших в состав как МО «г. Сыктывкар», так и в другие МО не обладало самостоятельной производственной и социальной инфраструктурой. Таким образом, можно говорить о том, что хотя предыдущий закон и не предусматривал повсеместного введения двухуровневой системы местного самоуправления, он, вместе с тем и не препятствовал ей тогда, когда в этом была настоятельная необходимость.

Ситуация существенно изменяется тогда, когда принимается ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» в редакции 2003 года, который предусматривая двухуровневую структуру муниципальных образований, вместе с тем не позволяет создания в рамках одного муниципального образования другого. Тем самым перед властями МО «Эжвинский район» встала дилемма: либо раствориться в «МО г. Сыктывкар», получающего статус города районного значения, либо стать полноценным муниципальным образованием, не зависящем от МО «г. Сыктывкар». Администрация г. Эжвы выбирает второй путь.

14 марта 2004 года по инициативе администрации МО «Эжвинский район» проводится референдум по вопросу о создании вместо МО «Эжвинский район», входящего в состав МО «г. Сыктывкар», городского округа. Это предполагает придание МО «Эжвинский район» полной самостоятельности. 4 июня 2004 года Госсовет Республики Коми утверждает решение принятое на референдуме, проведенном в МО «Эжвинский район».

Противником отделения выступает администрация МО «г. Сыктывкар», считающая, что в случае отделения г. Эжвы столичный город понесет значительные потери (по заявлению А. Чуткина, заместителя мэра г. Сыктывкара, по сообщению агенства Комиинформ от 22 января 2004 г). Решение Государственного Совета РК от 4 июня 2004 года было обжаловано администрацией МО «г. Сыктывкар» в Верховном Суде Республики Коми. 11 августа 2004 года Верховный Суд поддержал решение Государственного Совета Республики Коми о придании г. Эжве статуса города районного значения. На этом противостояние двух муниципальных образований не заканчивается, поскольку администрация МО «г. Сыктывкар» обращается с иском в Конституционный Суд Республики Коми, который 17 сентября 2004 года признает решение Государственного Совета РК о придании г. Эжве статуса города районного значения не соответствующим законодательству РФ.

17 ноября 2004 года Верховный Суд Российской Федерации отменяет решение Госсовета РК о выделении г. Эжва в отдельное муниципальное образование. Таким образом, в вопросе о самостоятельности Эжвинского района на сегодняшний день поставлена точка.