Модели территориальной организации местного самоуправления в соответствии с фз №131.

Двухуровневая модель Районно-городская модель

Муниципальный район Городской округ

Сельские (городские)

поселения-

Достоинства:

• Осуществление муниципального управления «снизу». Развитие местной инициативы.

• Наличие достаточных финансов полномочий для решения местных вопросов

• Приближение муниципального управления к общественному самоуправлению. Большая задействованность форм непосредственного волеизъявления граждан

• У региональной власти отсутствует собственная территориальная инфраструктура

Недостатки

• Невозможность горизонтального дисбаланса на местном уровне

• Слабый лоббистский потенциал у глав МО

• Меньшая возможность создания социальных сетей с федеральными органами государственного управления.

• Отсутствие достаточного кадрового потенциала на уровне поселенй для грамотного самостоятельного освоения бюджетных средств

Достоинства:

• Больше экономических и политических ресурсов

• Возможность ликвидации горизонтального финансового дисбаланса на местном уровне

• Благоприятные условия для формальной или неформальной горизонтальной интеграции муниципальных образований

• У региональной власти отсутствует собственная территориальная инфраструктура

• Возможность создания социальных сетей с федеральными органами государственного управления.

Недостатки

• Осуществление местного самоуправления «сверху», путем передачи полномочий на уровень района

• Отсутствие соответствующих полномочий на уровне сел и поселков

• Сковывание местной инициптивы. Разрыв между общественным самоуправлением и муниципальным управлением

Приведенные таблицы показывают, что ФЗ №131 предполагает комбинированную модель муниципального управления. В основе этой модели лежит классическая дилемма муниципального управления, связанная с двумя возможными способами его организации: “сверху” и “снизу”.

Одним из противоречий этой модели является то, что на уровне городского округа не предусматривается самостоятельность входящих в него административных единиц, хотя именно они обладают большей возможностью в сфере финансовой самостоятельности, нежели иные поселения. С другой стороны, в депрессивных регионах у многих поселений практически отсутствует возможность для самостоятельного формирования бюджетов на основе доходов, предусмотренных законодательством.

IV Территориальная организация местного самоуправления в Республике Коми.

IV.1. Общая характеристика муниципальных образований рк.

Особенности управленческого процесса в РК диктуются целым рядом особенностей региона, главным из которых является его сильная внутренняя диверсификация и, до недавнего времени, слабая внутренняя интеграция входящих в состав РК территорий. Как самостоятельный регион, появившись после образования СССР, Коми состоит как бы из трех поясов – угольного (север республики - Воркута, Инта), нефтегазового (географический центр, юго-восток и северо-запад региона – Ухта, Сосногорск, Усинск, Вуктыл) и лесопромышленного (юг республики – Сыктывкар и районы по течению Вычегды), при этом, каждый из поясов по размерам с область центральной полосы. Причем, нормально связаны транспортом только юг и центр. В советское время каждый из поясов был завязан на систему своего отраслевого министерства или ведомства и почти не взаимодействовал с соседними районами. В некотором смысле они были больше завязаны на Москву, чем на Сыктывкар.

В соответствии с законом « О местном самоуправлении в Республике Коми от 1998 г., на территории республики было создано 21 муниципальное образование.

Угольный пояс

МО г. Воркута

МО г. Инта

Нефтегазовый пояс

МО г. Вуктыл

МО г. Сосногорск

МО г. Усинск

МО г. Ухта

Районы, прилегающие к угольному и нефтегазовому поясу

МО г. Печора

МО Ижемский район

МО Усть-Цилемский район

Лесопромышленный пояс

МО г. Сыктывкар

МО Княжпогостский район

МО Койгородский район

МО Корткеросский район

МО Прилузский район

МО Сыктывдинский район

МО Сысольский район

МО Троицко-Печорский район

МО Удорский район

МО Усть-Вымский район

МО Усть-Куломский район

МО Эжвинский район

Т ерриториальное деление Республики Коми на 1 января 2004 года.

1. Воркута. 2. Инта. 3. Усинск. 4. Усть-Цилемский район. 5. Ижемский район 6. Печора. 7. Вуктыл 8. Сосногорск 9. Ухта 10 Княжпогостский район. 11. Удорский район 12 Усть-Вымский район. 13 Сыктывдинский райлн 14. Корткеросский район 15. Усть-Куломский район. 16. Троицко-Печорский район. 17. Койгородский район. 18. Сысольский район. 19 Прилузский район.

Общая характеристика муниципальных образований угольного пояса.

В республике добываются как энергетические угли, так и коксующиеся. В муниципальных образованиях Инта и Воркута градообразующими являются угольные предприятия. При этом, в г. Инта осуществляется добыча энергетических углей, а в г. Воркута коксующихся. Это разделение оказалось решающим для перспектив социального развития данных муниципальных образований. До 2003 г. проблемы угольной отрасли были общими. Это:

• Несвоевременное использование перспективных технических решений

• Моральный и сверхнормативный физический износ горно-шахтного оборудования- до 80%.

• Социальная напряженность в коллективах, обусловленная многомесячными задержками заработной платы (задолженность составляла на 1 января 2004 г. 391 млн. рублей)

• Долги по налогам во все уровни бюджетов.

• Самая высокая себестоимость подземной добычи угля в России.

• Угроза банкротства.

Не конкурентоспособность энергетических углей, добываемых в республике Коми, приводит к необходимости закрытия шахт в г. Инта и реализации программы по переселению шахтеров в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2004 г. N 840 "О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования". В рамках этой программы осуществляется закрытие шахт ОАО «Западная бис» и ОАО «Капитальная». Мэр г. Инты В.И. Шахтин (Его поддержал бывший Глава РК, ныне депутат Государственной Думы Ю.А. Спиридонов) выступил против реализации этой программы, поскольку ее реализация не гарантировала полное выполнение социальных обязательств перед шахтерами и влекла за собой ухудшение социальной ситуации в г. Инта.

Воркута сохраняет свои градообразующие предприятия за счет интереса, который проявляет промышленная группа «Северсталь» к продукции угледобывающих шахт. 26 июня 2003 года государственный пакет акций угольных предприятий Воркуты приобрела компания “Северсталь-групп”, взяв на себя следующие обязательства перед Правительством Республики Коми по восстановлению промышленного потенциала города:

• Вложение средств в модернизацию производства

• Обеспечение роста угледобычи.

• Погашение задолженности по заработной плате

• Своевременные и полные выплаты в бюджеты различных уровней.

В целом, к концу 2004 года эти обязательства были выполнены.

Специфика управления муниципальными образованиями типа Инта и Воркута состоит в том, что эти города по численности населения уступают только столице Республики Коми. При этом зависимость этих городов от градообразующих предприятий, приводит к тому, что в этих муниципальных образования реализуются программы федерального уровня, что приводит к тому, что для решения вопросов социально-экономического развития городов главы муниципальных образований вынуждены выходить не только на региональный, но и на федеральный уровень. На территории этих городов находятся крупные корпорации, деятельность которых выходит за рамки Республики. Кроме того, еще с советских времен в этих муниципальных образованиях сохраняется синдром «экстерриториальности», связанный с отраслевым подчинением градообразующих предприятий. Это приводит к тому, что главы этих муниципальных образований имеют политический ресурс, превосходящий аналогичный показатель глав других муниципальных образований.

Общая характеристика муниципальных образований нефтегазового пояса.

В 1974 г. в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по усилению геологоразведочных работ в северных районах Коми АССР и Ненецком национальном округе Архангельской области» говорилось об открытии крупных месторождений нефти и газа (Усинское, Возейское, Вуктыльское и др.). В 10 пятилетке также предусматривалось ускоренными темпами развивать отрасли промышленности топливодобывающего характера (добыча газа, нефти, угля).

Освоение нефтегазодобычи сопровождается появлением новых городов на карте республики: Усинск (преобразован в город в 1984 году), Вуктыл (1984 г). г. Ухта становится не только географическим центром нефтяного пояса, но и городом занимающим доминирующее положение в отрасли благодаря сложившейся инфраструктуре. Г. Ухта является старейшим городом из всего пояса ( 1929 г. поселок Чибью, в 1943 г. приобретает статус города). На территории расположены следующие предприятия:

• ООО "Севергазпром"(входит в структуру ОАО "Газпром"). С подразделениями обеспечивающими газодобычу:

• ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" (входит в структуру ОАО "Транснефть").

• Нефтеперерабатывающий завод НК "Лукойл";

• ЗАО "Коми нефтяная компания"; Завод электротехнических изделий "Прогресс";

• Машиностроительный завод;

• Экспериментально-механический завод;

Города Вуктыл и Усинск. являются центрами добычи нефти и газа,. Ведущими добывающими компаниями являются Лукойл-Коми (включившее в свою структуру Комиарктик Ойл и НобельОйл) (Усинск), Вуктыльское газопромыслосое управление филиал ДАО Севгазпром (Вуктыл).

Спецификой этих МО, особенно Усинска является то, что их существование практически полностью зависит от деятельности градообразующих предприятий, а те в свою очередь от конъюнктуры на нефтяном и газовых рынках.

Стабильность цен на газ приводит к доминирующему положению этой отрасли в республике. В 1990-е годы. Вуктыл, находящийся в южной части пояса является не только центром газодобычи, но и поставщиком деловой древесины и пиломатериалов. Население района стабильно. На территории района проживает около 26 тысяч человек.

Нестабильное положение на нефтяном рынке в 1990-е годы, приводит к тому, что тяжелая нефть ( с большим содержанием парафинов) не привлекает крупные нефтяные компании. Усинск испытывает отток населения, которое сокращается с 52 до 47 тыс. Возникла реальная перспектива превращения его в город призрак. Ситуация изменяется с 1999-2000 года, то есть с приходом в Усинск компании «Лукойл».

На сегодняшний день нефтяная и газовая отрасли являются самыми динамично развивающимися отраслями. Жизнеобеспечение этих городов полностью зависит от деятельности крупных нефте и газодобывающих компаний. Социальная инфраструктура определяется деятельностью этих компаний.

Общая характеристика МО лесопромышленного комплекса.

По данным учета лесного фонда, проводимого Министерством природных ресурсов России по Республике Коми раз в пять лет, на 1 января 2003г. покрытая лесом площадь занимала 78% (30,2 млн.га). Леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных функций (леса второй категории, находящиеся в ведении муниципальных образований), а также леса особо охраняемых природных территорий (леса первой категории) занимают 44% лесного фонда, а лесные массивы, имеющие преимущественно промышленное значение (леса третьей категории - 55%.

За последние пять лет было вырублено и повреждено пожарами 415 тыс.га лесов. При этом работы по восстановлению леса проводились только на 185 тыс. га (45%) и из-за недостаточных объемов выделяемых средств эта площадь постепенно сокращается.

В 1990-е годы объем лесозаготовок снизился более чем в 5,3 раза, достигнув уровня середины 30-х годов. На 51%площадей вырубок произошла замена хвойных лесов на лиственные. В то же самое время изменились условия и ценовая политика на лесном рынке. Упала в стоимости мелкотоварная древесина, в ряде случаев практически невозможен, сбыт не сертифицированной древесины³¹.

Половина всей древесины находится на территории Троицко-Печорского; Усть-Куломского; Удорского районов. Наиболее интенсивные вырубки велись в Удорском районе, где сегодня запасы древесины уже не так велики как раньше. По общим запасам древесины выделяются также Княжпогостский, Вуктыльский и Корткеросские районы, а также два южных района Прилузский и Койгородский.

На территории Вуктыльского района находится заповедник «Югыд ва», то есть леса принадлежат к особо охраняемым лесам (первая категория). В Княжпогостском районе половина лесов второй категории (имеющих промышленное значение) являются молодняками и средневозрастными культурами. В Прилузском районе хвойные породы в большинстве вырублены, что определяет развитие лесного хозяйства в направлении реконструкции лиственно-хвойных насаждений, заготовки и переработки лиственной древесины³².

Можно сказать, что принципы лесозаготовок в Прилузском районе закладывают основные принципы ведения лесного хозяйства, связанными с отказом от сплошных вырубок «В данном районе целесообразно создание комплексных лесных комбинатов с небольшим объемом производства, ведущих заготовку леса выборочными и другими не сплошными методами рубки»³³.

Таким образом, несмотря на кажущееся богатство лесных ресурсов в Республике Коми остается не так много районов, в которых возможна сплошная вырубка леса³⁴.

В принципе, все три отрасли промышленности РК испытывают одинаковые проблемы. Для продолжения добычи угля, нефти, газа и леса необходимы крупные вложения капитала, поскольку эффект от экстенсивных методов добычи оказывается весьма низким. Это особенно заметно на примере лесной отрасли, поскольку коммерческую стоимость леса на участках весьма трудно определить, что превращает сегодня бизнес в этой отрасли в рискованное предприятие.

Численность экономически активного населения РК составила в 2004 г. 530 тыс. человек, или 68% от общей численности населения в возрасте 15 – 72 года. В их числе 466 тысяч или 80% экономически активного населения занятых в экономике. 64 тысячи не имели занятия, но активно его искали. Среди населения этой возрастной группы 273 тысячи человек отнесены к экономически неактивным гражданам. Из-за спада производства в лесозаготовительной промышленности, лесном и сельском хозяйстве, сокращения рабочих мест и низкого уровня заработной платы снижается активность сельского населения. Из экономически неактивного населения в трудоспособном возрасте, не имеющего возможности найти доходное занятие, либо отчаявшегося найти работу, и поэтому отказавшегося от ее поисков, более половины были сельчанами.

IV.2 Специфика муниципальных образований и формы самоорганизации населения

В целом можно выделить в качестве специфической черты территориальной организации местного самоуправления то, что муниципальные образования обладают различной природой, связанной с территориальной организацией населения, которая определяется различными экономическими приоритетами, культурно-историческими традициями и пр.

В качестве основной экономической детерминанты выделяется территориально-отраслевое деление республики, связанное с той ролью, которую регион играл во внутрироссийском разделении труда. В этом отношении выделяются три пояса: угольный, нефтегазовый, лесопромышленный. При этом лесопромышленный комплекс, в основном находится на территории, которая традиционно была заселена коренным народом и практически совпадает с сельскохозяйственными районами.

В демографическом аспекте можно говорить о том, что население муниципальных образований нефтегазового и угольного поясов представляет сформировалось в результате миграционных процессов XX в. При этом, города угольного пояса сформировались в результате политики промышленного ГУЛАГа и в конце XX века представляли собой уже города с довольно развитой социальной структурой. Поселения нефтегазового пояса сформировались в 70-80-х годах прошлого века и в этом отношении являются довольно молодыми муниципальными образованиями. При этом необходимо отметить, что к концу XX века в муниципальных образованиях нефтегазового и угольного поясов проживало население, которое представляло собой второе и третье поколение мигрантов из других республик бывшего СССР и других регионов России. При этом можно говорить, что при строительстве новых предприятий добывающей и обрабатывающей промышленности в 70-х 80-х годах прошлого века имела место внутренняя миграция, т.е. привлечение населения из других районов Коми АССР. Все это приводит к тому, что территория муниципальных образований нефтегазового и угольного комплексов представляет собой мультикультурный регион. Специфика этого региона определяется активной деятельностью корпораций, профессиональных организаций, а также этнокультурных объединений, формирующих свою особую субкультуру в этих муниципальных образованиях.

Период 1990-х годов характеризовался в России подъемом национального самосознания. Титульные этносы, проживающие на определенных территориях осуществляли попытки формирования национально-государственных образований, что привело к появлению ассиметричной конституционно-договорной федерации на территории РФ. В этот же период отмечается миграция населения из Северных регионов. Этот процесс можно было связать как со спадом производства, так и со стремлением вернуться на те земли, на которых исторически проживает соответствующий этнос. Эти процессы инициируют этническую самоидентификацию на территории регионов Европейского Севера. Именно в этот период начинается формирование этнических общественных организаций на территории Русского Севера. Так, например, на территории Республики Коми создаются национально-культурные автономии немцев, украинцев, белорусов, татар и пр.

Начало 2000-х годов характеризуется постепенным спадом национальных движений на территории РФ. Вместе с тем, наметившийся подъем производства, особенно в добывающей отрасли снижает миграционные процессы. В этих условиях национально-культурные автономии начинают играть роль центров этнической культуры, которые формируют определенные типы сообществ на территории регионов. Дальнейшее же развитие этих регионов непосредственно связано в экономическом плане с формированием социально-экономической инфраструктуры, отвечающей долговременным интересам населения, в социокультурном плане речь идет о необходимости формирования территориального сообщества, которое идентифицировало бы себя как население определенного региона в первую очередь, определяя этническую самоидентификацию как второстепенный фактор.

В свою очередь, в ряде национально-культурных автономий ставится задача не подготовки этноса к миграции, но наоборот, создания условий для полноценного проживания этноса на местах его нынешнего проживания. Это наиболее наглядно проявляется в деятельности немецкой национально-культурной автономии.

Таким образом, объективно задачи связанные с формирование территориального сообщества отчасти совпадают с задачами национально-культурных автономий. Вместе с тем, можно говорить о том, что успех формирование полноценного самоуправления на местах в этих регионах зависит от формирования территориального сообщества. Однако зависимость добывающей отрасли от международной экономической конъюнктуры не позволяет однозначно заявить о том, что деятельность предприятий добывающей промышленности совпадает с долговременными интересами граждан, проживающих на территории этих муниципальных образований. Высокая стоимость жизни, затраты на жилищно-коммунальное хозяйство могут окупаться до поры. Это способствует тому, что жители северных городов РК смотрят на место своего проживания как на временное. В связи с этим существуют объективные причины, затрудняющие формирование территориального сообщества, объединенного долговременными интересами. Не исключено, что система городских округов для муниципальных образований данного типа является наиболее адекватной.

Поселения лесопромышленного и сельскохозяйственного поясов представляют собой поселения двух типов: лесопромышленные поселки, являющиеся результатом политики промышленного ГУЛАГа и традиционные поселения коми. Для населения лесопромышленных поселков характерны те же признаки. Что и для населения муниципальных образований угольного и нефтегазового поясов. Однако здесь можно говорить о более неразвитой социальной инфраструктуре (что связано с разбросанностью лесопунктов, отсутствием дорог и пр.). Кроме того, падение лесодобычи и указанные выше проблемы лесопромышленной отрасли приводят с одной стороны к миграции населения из этих поселков, а с другой, к адаптации к традиционным лесным и сельскохозяйственным промыслам.

Что же касается коренного населения, то для него занятость в лесодобывающей отрасли также была источником занятости. Роме того, падение сельскохозяйственного производства приводит к безработице на селе, которая в силу длительного характера формирует экономически неактивное население, как в лесопромышленных, так и в сельскохозяйственных поселениях.

Следует отметить, что в коми деревнях безработица и падение уровня жизни вызывает к жизни традиционные формы объединения населения, которые связаны со сплочение родственных групп на основе внутрисемейного обмена³⁵. Именно наличие этой формы может свидетельствовать о возможности формирования местного сообщества в муниципальных образованиях лесопромышленного пояса на уровне поселков. Однако отрицательным моментом является наличие экономически неактивного населения, отсутствие квалифицированной рабочей силы, не позволяющей эффективно осваивать бюджетные средства муниципального образования. Кроме того, в этих поселения, как правило, полностью отсутствует налогооблагаемая база.