III Территориальные основы муниципального управления.

III.1.Процесс регионализации и основные формы территориальной организации местного самоуправления в рф.

Наличие определенных центробежных тенденций в региональной политике РФ в 1999-е годы приводит к формированию субъекта федерации как относительно самостоятельной территориальной единицы. Во многом эти процессы были инициированы политическими событиями и самостоятельность субъектов федерации (результатом которой стало договорное распределение полномочий между федеральным центром и регионами) на самом деле не имела территориальныо-экономического обоснования. Иными словами, промышленная и социальная инфраструктура регионов не соответствовала той относительной политической самостоятельности, на которую претендовали регионы. Наследием советской системы хозяйствования являлись районно-отраслевые производственные системы, которые объединяли территории по укрупненному принципу. Они возникли как объективное проявление территориальной интеграции на отраслевом уровне²⁷. Сегодняшнее деление территории РФ на федеральные округа в определенной степени соответствует этим экономическим районам. Таким образом, объективно на территории субъекта федерации представлены интересы федерального центра, федерального округа, субъекта федерации. Необходимо отметить, что на территории муниципального образования также представлены все эти уровни власти. Таким образом, процесс регионализации является одной из главных предпосылок территориальной организации местного самоуправления. Под процессом регионализации понимается наличие на определенной территории интересов, у субъектов государственного управления различного уровня, интересов муниципального управления, а также связанный с этим процесс разграничения полномочий между различными уровнями власти и управления.

Специфика регионализации в РФ отражается и в территориальной организации местного самоуправления. Во многом эта организация воспроизводит недостатки, свойственные процессу регионализации на уровне субъектов Федерации. Так, противоречие между территориально-отраслевым и административным делением РФ проявляется в неравномерном экономическом и социальном развитии регионов, которое приводит к делению региона на регионы дотационные и регионы –доноры.

Территориальная организация местного самоуправления также воспроизводит это противоречие, связанное с неравномерным развитием территорий внутри субъекта федерации. Практика показала, что такие единицы муниципального управления как сельские районы и городские округа, являющиеся крупными муниципальными образованьями в большей степени способны обеспечить самостоятельность в сфере финансов, нежели муниципальные образования на основе более мелких территориальных образований.

Обобщая опыт эволюции муниципального управления, а также опыта муниципальных реформ 1990-х годов можно сказать, что в сфере муниципального управления самостоятельность субъектов РФ проявлялась также и в сфере организации муниципального управления. Так, например, в литературе выделяют четыре модели территориальной организации муниципального управления²⁸.

• Поселенческая (статусом муниципальных единиц наделены города, поселки и сельсоветы)

• «Татарская» – местное самоуправление осуществляется на уровне небольших городов, поселков, сельсоветов, а также районов крупных городов. Управление же на уровне сельских районов и крупных городов является государственным управлением

• Районно-городская – муниципалитеты создаются в городах и в сельских районах.

• Двухуровневая – за пределами крупных городов органы местного самоуправления формируются одновременно на двух уровнях – сельских районов и отдельных поселений.

Степень самостоятельности муниципальных образований напрямую зависит от территориальной организации местного самоуправления. В большинстве регионов Российской Федерации сформировалась районно-городская модель местного самоуправления. Она предоставляет гораздо больше шансов сформировать самостоятельную систему муниципального управления. Этому способствует следующее:

• В распоряжении местных органов находится больше экономических и политических ресурсов

• Складываются благоприятные условия для формальной или неформальной горизонтальной интеграции муниципальных образований и организации ими эффективных действий по защите общих интересов

• У региональной власти отсутствует собственная территориальная инфраструктура, что ставит ее в административную и политическую зависимость от глав муниципальных образований.

• Главы муниципальных образований интенсивно взаимодействуют с представителями территориальных подразделений федеральных структур (судов, прокуратуры, МВД и пр.) и объединены с ними в общие социальные сети.

В ряде регионов сформировалась двухуровневая модель муниципального управления. В целом она занимает промежуточную позицию между поселенческой и районно-городской моделью. «С районно-городской моделью ее сближает отсутствие у региональной власти собственной территориальной инфраструктуры и включенность части глав муниципальных образований в социальные сети территориальных подразделений федеральных структур, с поселенческой невозможность выравнивать на местном уровне горизонтального дисбаланса, а также относительно невысокий лоббистский потенциал муниципальных лидеров»²⁹

Поселенческая модель обладает меньшими возможностями для финансовой самостоятельности, в гораздо меньшей степени это возможно для “татарской” модели», когда уровень крупных городов является уровнем государственного управления на муниципальное управление связано лишь с жизнедеятельностью небольших поселений.

Таким образом, можно констатировать наличие определенной взаимосвязи между территориальной организацией местного самоуправления и финансовой самостоятельностью муниципальных образований. Эта связь может быть проиллюстрирована следующей таблицей³⁰.

Модель территориальной организации	Доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета	Доля финансовой помощи в доходах местных бюджетов	Доля собственных доходов муниципалитетов в доходах консолидированного бюджета
	Среднее значение (в %)	Среднее значение (в %)	Среднее значение (в %)
«Татарская»	45,4	49,9	22,8
Поселенческая	45,0	45,1	24,1
Двухуровневая	56,9	44,6	31,5
Районно-городская	58,1	41,2	34,1

Таким образом, можно сказать, что в исследованиях российских ученых существует определенная тенденция привязывать тип территориальной организации к степени самостоятельности муниципального образования. Финансовая самостоятельность зависит, в первую очередь от налогооблагаемой базы, которая, в свою очередь определяется социально-экономической инфраструктурой региона. Создание муниципальных образований на основе городов, поселков, обладающих определенной социально-экономиечской инфраструктурой наиболее соответствовало этим требованиям, поэтому именно районно-городская модель территориальной организации оказалась наиболее приемлемой в условиях РФ в течение 1990-х – 2000-х годов.