3. Реформа городского управления

Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр 1, желая предоставить городскому сословию, полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистерскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено "ведать все городское сословие в России".

По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и "подлых" людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

Первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера.

Вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения ("обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные") выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.

По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалась чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

Заключение.

В результате Петровских реформ к концу первой четверти

XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления.

Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Он принципиально отличался от своего предшественника - Боярской думы.

Члены совета назначались императором. В порядке осуществления исполнительной власти Сенат издавал указы, имевшие силу закона. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять функции "ока государства". Этот контроль он осуществлял через прокуроров, назначаемых во все правительственные учреждения. В первой четверти XVIII в. к системе прокуроров добавилась система фискалов, возглавляемая обер-фискалом. В обязанности фискалов входило донесение обо всех злоупотреблениях учреждений и должностных лиц, нарушавших "казенный интерес".

Никак не соответствовали новым условиям и задачам приказная система, сложившаяся при Боярской думе. Возникшие в разное время приказы сильно различались по своему характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили друг другу, создавая невообразимую путаницу и надолго задерживая решение неотложных вопросов.

Взамен устаревшей системе приказов в 1717-1718 гг. было создано 12 коллегий.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании.

Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской "Табели о рангах" (1722).

Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения. Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший в своих руках исполнительную и судебную власть. При губернаторе существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых зачастую противоречили друг другу.

Губернии в 1719 г. были разделены на провинции, число которых равнялось 50. Во главе провинции стоял воевода с канцелярией при нем. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией. Некоторое время в царствование Петра уездная администрация была заменена выборным земским комиссаром из местных дворян или отставных офицеров. Его функции ограничивались сбором подушной подати, наблюдением за выполнением казенных повинностей, задержанием беглых крестьян. Подчинялся земский комиссар провинциальной канцелярии. В 1713 г. местному дворянству было предоставлено выбирать по 8-12 ландратов (советников от дворян уезда) в помощь губернатору, а после введения подушной подати были созданы полковые дистрикты. Квартировавшие в них воинские части наблюдали за сбором податей и пресекали проявления недовольства и антифеодальные выступления.

В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле Воинского устава и Духовном регламенте: власть монархов есть самодержавная, которым повиноваться сам бог повелевает. Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром 1 титула императора и наименования "Великий".

К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Новая государственная машина в целом работала гораздо эффективнее старой. Но в нее была заложена "мина замедленного действия" - отечественная бюрократия. Е.В. Анисимов в книге "Время петровских времен" пишет:

"Бюрократия - необходимый элемент структуры государства нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха - единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной "бюрократической революцией", в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии". (Указ. соч. С. 275)

Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената - в центре до воеводской канцелярии - в уездах.

Реформы Петра I направлялись условиями его времени. Этот царь не знал мира, всю жизнь он воевал: вначале с сестрой Софьей, затем с Турцией, Швецией. Не только для победы над противником, но и для того, чтобы занять достойное место в мире, Петр I начал свои преобразования. Исходным пунктом реформ послужили Азовские походы (1695-1696 гг. ).

В 1695 г. русские войска осадили Азов (турецкую крепость в устье Дона), но из-за недостатка вооружения и отсутствия флота взять Азов не удалось. Осознав это, Петр со свойственной ему энергией принялся за строительство флота. Было принято решение организовать Кумпанства, которые и занимались бы строительством кораблей. Единое Кумпанство, которое составляли купцы и посадские люди, было обязано построить 14 кораблей; Адмиралтейство — 16 кораблей; по одному кораблю — обязательство с каждых 10 тысяч помещичьих крестьян и 8 тысяч монастырских. Флот строился на реке Воронеж у впадения ее в Дон. В 1696 г. русские морские силы одержали первую победу — Азов был взят. На следующий год Петр отправляет в Европу так называемое Великое посольство из 250 человек. В его составе под именем урядника Преображенского полка Петра Михайлова находился сам царь. Посольство посетило Голландию, Англию, Вену. Как считал С.М. Соловьев, идея поездки за границу (Великое посольство) возникла у Петра I в результате начавшихся преобразований. За знаниями и опытом отправился царь в Европу в 1697-1698 гг. Исследователь А.Г. Брикнер, напротив, считал, что именно после поездки в Европу у Петра I возник план реформ.

Летом 1698 г. поездка была прервана из-за полученного донесения о бунте стрельцов. Царь принял личное участие в казнях, Софья была пострижена в монахини. Стрелецкое войско подлежало расформированию. Царь приступил к реорганизации армии и продолжил строительство флота. Интересно отметить, что помимо осуществления общего руководства Петр принимал непосредственное участие в создании флота. Сам царь без помощи иностранных специалистов построил 58-пушечный корабль «Предестинация» («Божье предвидение»). Еще в 1694 г. во время морского похода, устроенного царем, впервые был поднят российский бело-сине-красный флаг.

С началом войны со Швецией строительство флота было начато и на Балтике. К 1725 г. флот на Балтике насчитывал 32 линейных корабля с вооружением от 50 до 96 пушек каждый, 16 фрегатов, 85 галер и множество других более мелких судов. Общая численность русских военных моряков составляла около 30 тыс. Петр лично составил Устав морской, где было записано “Только тот государь обе руки имеет, который и войско сухопутное, и флот имеет”.

Петр I избрал новый принцип комплектования армии: рекрутские наборы. С 1699 по 1725 гг. было проведено 53 набора, давших армии и флоту более 280 тыс. человек. Рекруты проходили военную подготовку, получали казенное вооружение и обмундирование. В армию набирались также и “охочие люди” из свободных крестьян с жалованием 11 рублей в год.

Уже в 1699 г. Петр сформировал помимо двух гвардейских полков — Преображенского и Семеновского — 29 пехотных и 2 драгунских. К концу его царствования общая численность русской армии составляла 318 тыс. человек.

Петр строго обязал всех дворян нести военную службу, начиная с солдатского чина. В 1716 г. был издан Устав воинский, который регламентировал порядок в армии в военное и мирное время. Подготовка офицерских кадров осуществлялась в двух военных школах — Бомбардирской (артиллерийской) и Преображенской (пехотной). Впоследствии Петр открыл морскую, инженерную, медицинскую и другие военные школы, что позволило ему в конце своего царствования полностью отказаться от приглашения иностранных офицеров на русскую службу.

Реформа государственного управления

Из всех преобразований Петра I центральное место занимает реформа государственного управления, реорганизация всех его звеньев.

Главная цель этого периода состояла в том, чтобы обеспечить решение важнейшей проблемы — победы в Северной войне. Уже в первые годы войны стало ясно, что старый государственный механизм управления, главными элементами которого были приказы и уезды, не обеспечивает нарастающие потребности самодержавия. Это проявилось в нехватке для армии и флота денег, провианта, различных припасов. Радикально решить эту проблему Петр надеялся с помощью областной реформы — создания новых административных образований — губерний, объединявших несколько уездов. В 1708 г. было образовано 8 губерний: Московская, Ингерманландская (Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская.

Основной целью этой реформы было обеспечить армию всем необходимым: устанавливалась прямая связь губерний с полками армий, которые распределялись по губерниям. Связь осуществлялась через специально созданный институт кригскомиссаров (так называемых военных комиссаров).

На местах была создана разветвленная иерархическая сеть бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система “приказ — уезд” была удвоена: “приказ (или канцелярия) — губерния — провинция — уезд”.

В 1711 г. был создан Сенат. Самодержавие, значительно усилившееся во второй половине XVII в., уже не нуждалось в институтах представительства и самоуправления.

В начале XVIII в. фактически прекращаются заседания Боярской Думы, управление центральным и местным государственным аппаратом переходит к так называемой “Консилии министров” — временному совету начальников важнейших правительственных ведомств.

Особенно важной была реформа Сената, занявшего ключевое положение в государственной системе Петра. Сенат сосредоточивал судебные, административные и законосовещательные функции, ведал коллегиями и губерниями, назначал и утверждал чиновников. Неофициальным главой Сената, состоящего из первых сановников, был генерал-прокурор, наделенный особыми полномочиями и подчиненный только монарху. Создание должности генерал-прокурора положило основание целому институту прокуратуры, образцом для которого был французский административный опыт.

В 1718 — 1721 гг. была преобразована система приказного управления страной. Было учреждено 10 коллегий, каждая из которых ведала строго определенной отраслью. Например, Коллегия чужестранных дел — внешними сношениями, Военная — сухопутными вооруженными силами, Адмиралтейская — флотом, Камер-коллегия — сбором доходов, Штатс-контор коллегия — расходами государства, Коммерц-коллегия — торговлей.

Церковная реформа

Своеобразной коллегией стал Синод, или Духовная коллегия, учрежденный в 1721 г. Уничтожение патриаршества отражало стремление Петра I ликвидировать немыслимую при самодержавии петровского времени “княжескую” систему церковной власти. Объявив себя фактически главой церкви, Петр уничтожил ее автономию. Более того, он широко использовал институты церкви для проведения своей политики.

Наблюдение за деятельностью Синода поручалось специальному государственному чиновнику — оберпрокурору.

Социальная политика

Социальная политика носила продворянский и крепостнический характер. Указ 1714 г. о единонаследии устанавливал одинаковый порядок наследования недвижимых имений, без различия поместий и вотчин. Слияние двух форм феодального землевладения — вотчинного и поместного — завершило процесс консолидации класса феодалов в единый класс — сословие дворян и укрепило его господствующее положение (часто на польский манер дворянство называли шляхетством).

Чтобы вынудить дворян думать о службе как о главном источнике благосостояния, ввели майорат – запретили продавать и закладывать земельные владения, в том числе родовые. Новый принцип, отраженный в Табели о рангах 1722 г. усилил дворянство за счет притока выходцев из других сословий. С помощью принципа личной выслуги, строго оговоренных условий повышения по лестнице чинов, Петр превратил массу служилых в военно-бюрократический корпус, полностью ему подчиненный и зависимый только от него. Табель о рангах разделил военную, гражданскую и придворные службы. Все должности разделялись на 14 рангов. Чиновник, достигший восьмого класса (коллежский асессор) или офицер, получал потомственное дворянство.

Городская реформа

Существенной была реформа в отношении жителей городов. Петр решил унифицировать социальную структуру города, привнеся в нее западноевропейские институты: магистраты, цеха и гильдии. Эти институты, имевшие глубокие корни в истории развития западноевропейского средневекового города, были привнесены в русскую действительность насильно, административным путем. Главный магистрат руководил магистратами других городов.

Посадское население было разделено на две гильдии: первую составили “первостатейные”, куда вошли верхи посада, богатые купцы, ремесленники, горожане интеллигентных профессий, а во вторую гильдию включили мелких лавочников и ремесленников, которые, кроме того, были объединены в цеха по профессиональному признаку. Все остальные горожане, не вошедшие в гильдии, подлежали проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места жительства.

Налоговая реформа

Война поглощала 90% государственных расходов, многочисленные повинности несли крестьяне и горожане. В 1718 — 1724 гг. была проведена подушная перепись мужского населения. Помещикам и монастырям велено было подать "сказки" (сведения) о своих крестьянах. Правительство поручило гвардейским офицерам провести ревизию поданных ведомостей. С тех пор переписи стали называться ревизиями, а единицей налогообложения вместо крестьянского двора становилась “душа”. Все мужское население должно было платить подушную подать.

Развитие промышленности и торговли

В результате преобразований Петра I стало активно развиваться мануфактурное производство, создаваться промышленность. К концу XVII в. в стране насчитывалось около 30 мануфактур. В годы петровского правления их стало более 100. Начинается движение в сторону преодоления технико-экономической отсталости России. В стране вырастает крупная промышленность, особенно металлургическая (на Урале), текстильная и кожевенная (в центре страны), возникают новые отрасли производства: судостроение (Петербург, Воронеж, Архангельск), стеклянное и фаянсовое дело, производство бумаги (Петербург, Москва).

Русская промышленность создавалась в условиях крепостничества. На заводах работали посессионные (купленные заводчиками) и приписные (платившие государству подати не деньгами, а работой на заводе) крестьяне. Русская мануфактура была фактически как крепостная вотчина.

Развитие промышленного и ремесленного производства способствовало развитию торговли. В стране шел процесс создания общероссийского рынка. В целях поощрения купечества в 1724 г. был введен первый торговый тариф, облагавший вывоз за границу русских товаров.