2. Las funciones del Parlamento y el Consejo.

La función legislativa conjunta del Parlamento y del Consejo.

Origen y evolución.

Desde el nacimiento de las Comunidades Europeas, el Parlamento Europeo ambicionó ser un verdadero legislativo. Siempre se ha resistido a verse relegado a tareas indirectas en el proceso normativo o a verse reconocidos o incrementados sus poderes autónomos de forma negativa o destructiva: la moción de censura, el rechazo del presupuesto, el rechazo en la cooperación o el dictamen no conforme.

Desde las reformas introducidas por el Tratado de Maastricht de 1992 el Parlamento logró ser un legislador junto al Consejo participando en el proceso de decisión de normas básicas.

Tras las reformas introducidas por le Tratado de Lisboa se amplían los ámbitos materiales y el número de las normas que se aprobarán por el procedimiento legislativo ordinario.

Caracteres básicos de la función legislativa.

La función legislativa parte de un concepto que no se describe en el Tratado y que habrá que deducir del contexto general de los Tratados de la Unión como la capacidad de decidir los elementos esenciales de un régimen jurídico en un ámbito dado, estableciendo los principios que lo rigen, los objetivos generales y los elementos esenciales que conllevan las opciones políticas fundamentales.

Desde el punto de vista sustantivo, un acto legislativo debe expresar las opciones políticas fundamentales, los elementos esenciales del régimen jurídico en cuestión, los objetivos generales y los principios que lo rigen, los objetivos generales y los elementos esenciales que conllevan las opciones políticas fundamentales. Necesariamente su base jurídica tiene que estar prevista directamente en el Tratado.

Emulando la práctica interna hay, pues, materias de reserva de acto legislativo.

Los actos legislativos, cualquiera que sea el procedimiento de adopción, pueden ser cualquiera de los tres tipos bien conocidos: reglamento, directiva y decisión.

3. El Procedimiento legislativo.

El procedimiento legislativo ordinario.

Se denomina procedimiento legislativo ordinario al proceso que se inicia con la propuesta de la Comisión y se concluye con la adopción conjunta por el Parlamento y el Consejo; los actos así aprobados tendrán la categoría genérica de actos legislativos.

Excepcionalmente, y en los casos detallados por los Tratados expresamente, los actos legislativos podrán ser a propuesta de los Estados miembros, del Parlamento Europeo, del Banco Central Europeo, del Banco Europeo de Inversiones y del Tribunal de Justicia.

La garantía de la legitimidad democrática de las normas de codecisión o del procedimiento legislativo ordinario del artículo 294 TFUE significa que la ciudadanía de la Unión tiene asegurado que no se puede adoptar ninguna norma legislativa que, además de la mayoría cualificada del Consejo, en determinados casos la unanimidad, no tenga la aprobación mayoritaria del Parlamento. Los actos legislativos ordinarios se aprueban, con carácter general, por mayoría del Parlamento y por la mayoría cualificada del Consejo prevista en el Tratado, salvo que se establezca expresamente la unanimidad.

La primera lectura

La Comisión envía su propuesta legislativa simultáneamente al Consejo y al Parlamento Europeo quienes adoptan su posición de forma consecutiva y sin plazo en la primera lectura.

La propuesta se envía en todas las versiones lingüísticas oficiales. Además, la envía a los Parlamentos nacionales.

También se envía la Comité económico y Social y al comité de las Regiones para que emitan su informe o dictamen, quienes lo envían directamente al Parlamento Europeo y al Consejo para que pueda ser tenido en cuenta debidamente por la coautoridad legislativa.

Primera lectura en el Parlamento Europeo: El PE debe pronunciarse en primer lugar. Con carácter previo, cada comisión parlamentaria deberá examinar la pertinencia del fundamento jurídico y su respeto a los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y respeto por los Derechos fundamentales. También debe estudiar sus repercusiones financieras, así como velar por la calidad de la redacción y mejorarla si fuera necesario.

Después será examinada la propuesta de resolución legislativa por el Pleno. Este vota, en primer lugar, las enmiendas, después la propuesta, modificada en su caso. La resolución legislativa del PE es la declaración por la que el PE aprueba o propone enmiendas a la propuesta de la Comisión: es la posición del PE en primera lectura:

a) Cabe que el parlamento acepte, por la mayoría de los votos emitidos en el Pleno, en conjunto la propuesta de la comisión.

b) Cabe que el Parlamento incluya enmiendas a la propuesta.

A veces el Parlamento adopta la propuesta de la Comisión en su conjunto a reserva de que la Comisión acepte ciertas modificaciones pudiendo condicionar la votación sobre ese apoyo global hasta que la Comisión tome una posición y acepte algunas modificaciones.

Primera lectura en el consejo: La propuesta de la Comisión se recibe en la Secretaría General del Consejo que se encarga de enviarla a las representaciones Permanentes de los Estados miembros y al Comité de Representantes Permanentes para que procedan a preparar la posición de cada Estado en el Consejo. A su vez, la envía al Servicio jurídico y a las Direcciones Generales del Consejo afectadas por el tema de la propuesta, a fin de que la analicen y puedan informar y ayudar adecuadamente a la Presidencia rotatoria.

El Presidente del COREPER asigna la propuesta, según el alcance de la misma al COREPER II (nivel Jefes de representación) o al COREPER I (novel adjuntos). A su vez, cada una de las partes del COREPER, antes de iniciar el estudio de la propuesta correspondiente o de los aspectos que le han sido encargados, envía la propuesta correspondiente o de los aspectos que le han sido encargados, envía la propuesta o la parte asignada a uno o varios grupos de trabajo en función de las materias afectadas por la propuesta para su estudio técnico. En ocasiones, sugerirá a la Comisión la modificación pertinente que permitirá un acuerdo mayoritario sobre su propuesta.

Mientras está preparando su posición le llega la posición del Parlamento Europeo. Jurídicamente el Consejo se pronuncia sobre la posición del Parlamento Europeo.

El Consejo va a Deliberar y a decidir a partir de la preparación de su posición por el COREPER. Las reuniones del Consejo, semanales, se desarrollan conforme a un orden del día preparado por el COREPER y dividido en dos partes: la Parte A y la Parte B (serán estudiadas posteriormente).

El Consejo tiene dos opciones ante la posición del Parlamento Europeo:

a) Aprobar la posición del Parlamento Europeo, votando por mayoría cualificada aquellos preceptos no modificados por el PE y por unanimidad las enmiendas que introdujo el PE. Es decir, se adoptaría el acto en la formulación que hizo el PE.

b) No aprobar la posición del PE y presentar enmiendas. Las enmiendas del Consejo a la propuesta de la Comisión necesitan una votación por unanimidad en el Consejo. La posición del Consejo puede incluir parte de las enmiendas del PE, aceptadas o no por la Comisión, pero no todas. El Consejo tampoco tiene plazo en su primera lectura. EL Consejo transmite su posición al PE.

La segunda lectura.

Segunda lectura del PE. El Consejo debe remitir al Parlamento la información necesaria sobre los motivos que le han conducido a adoptar esa posición (sus enmiendas). También la Comisión debe informar sobre la posición que ha mantenido. El PE tiene las siguientes alternativas ante la posición del Consejo:

a) Aprobación de la posición del Consejo por mayoría de los votos emitidos o aprobación por silencio al no adoptar ninguna decisión. El acto se considerará adoptado tal como se aprobó por le Consejo en una primera lectura; se revisa y se publica en el Diario Oficial.

b) Rechazar, por mayoría de los miembros que lo componen, la posición del Consejo; no se puede adoptar el acto. Equivale a devolver la propuesta legislativa a la Comisión y podrá hacer otra propuesta iniciando un nuevo procedimiento legislativo.

c) Proponer enmiendas a la posición del Consejo por mayoría de los miembros que lo componen. En este caso la Comisión deberá emitir un dictamen positivo o negativo sobre la enmiendas.

Segunda lectura en el Consejo. En esta el Consejo se concentra en examinar las enmiendas del PE y el informe de la Comisión pronunciándose sobre las mismas. El Consejo tiene dos opciones:

a) Puede aprobar todas las enmiendas del PE

- por mayoría cualificada las enmiendas del PE que tuvieron la conformidad de la Comisión y.-

Por unanimidad las restantes.

En este supuesto el acto legislativo se considerará adoptado. Todos las acto jurídicos serán revisados y contrastados en todas sus versiones lingüísticas por un comité de juristas lingüistas. Después se firma por los dos Presidentes y se publica en el DOUE.

b) Si no aprueba todas las enmiendas del Parlamente, el Presidente del Cosenjo tiene que convocar necesariamente el Comité de conciliación, de acuerdo con el Presidente del Parlamento Europeo: es un órgano mixto compuesto por tantos representantes gubernamentales como Estados miembros y el mismo número de parlamentarios.

En esta fase la Comisión ya no podrá modificar su iniciativa, aunque participará activamente propiciando el acuerdo entre los dos legisladores.

a) si no llegan a un acuerdo sobre un texto conjunto, se cosiderará no adoptado, equivaliendo a una devolución a la Comisón. Se paraliza definitivamente la propuesta: ninguna institución se impondría y no habría acto legislativo.

b) También pueden llegar a un acuerdo sobre un texto conjunto por mayoría cualificada en el Consejo y por mayoría de los representantes del Parlamento Europeo.

Tercera Lectura en caso de acuerdo en el Comité de Conciliación.

SI llegan a un acuerdo, el texto conjunto deberá ser confirmado en un plazo de seis semanas por mayoría cualificada en una sesión formal del Cosejo y por mayoría absoluta de los votos emitidos en el Parlamento de ambas Cámaras

Todo acto adoptado mediante este procedimiento del artículo 294 TFUE requiere ser firmado conjuntamente por el Presidente del PE y por el Presidente del Consejo y se publica en el DOUE conforme al artículo 297 TFUE.

La función legislativa mediante el procedimiento legislativo especial.

El procedimiento legislativo especial se diferencia del ordinario porque se adoptan por el Parlamento o el Consejo, según el caso, con aprobación de la otra. El procedimiento legislativo especial, con excepción del procedimiento presupuestario, se distingue por la preponderancia del Consejo o por la del Parlamento Europeo frente a la paridad en el procedimiento ordinario. Son actos con valor legislativo aunque no sean aprobados mediante el procedimiento ordinario.

Los procedimientos legislativos especiales son muy casuísticos, ya sea en materia de iniciativa, ya de consultas o de votación; caso por caso, se marca el itinerario que seguirá cada acto, frente a la uniformidad del procedimiento ordinario.

La participación del PE en la conclusión de acuerdos internacionales y en la adhesión de nuevos Estados.

De conformidad con el artículo 218.6 a) TFUE necesitarán la previa aprobación del parlamento Europeo por mayoría de los votos emitidos:

• Los tratados de adhesión de nuevos Estados miembros (por mayoría de los miembros que componen el PE, es decir, mayoría reforzada. Art. 49 TUE.)

• Los acuerdos internacionales de asociación

• El acuerdo de adhesión de la UE al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

• Los acuerdos que crean un marco institucional específico organizando procedimientos de cooperación

• Los acuerdos con implicaciones presupuestarias importantes para la UE.

• Los acuerdos que implican una modificación de un acto adoptado según el procedimiento legislativo ordinario.

La naturaleza jurídica de la aprobación es la de un acto de autorización para celebrar un acuerdo internacional, similar al que se precisa en el Derecho interno por parte de los Parlamentos nacionales para la prestación del consentimiento del Estado. El parlamento Europeo, al igual que los Parlamentos nacionales, tiene que aceptar o rechazar el tratado como un todo.

La previa aprobación del PE en otras materias y participación en la función legislativa del Consejo.

Los Tratados han ido extendiendo la necesidad de obtener la previa aprobación del Parlamento Europeo en materias distintas a los acuerdos internacionales. Esto es un avance positivo en la medida en que acrece los poderes de influencia y decisión del PE mediante este derecho de veto: en los ámbitos de la previa aprobación sólo se podrán aprobar estas normas si tienen el apoyo mayoritario del PE.

Las materias sujetas a la aprobación en le marco del procedimiento legislativo especial del Consejo son diversas:

• medidas para luchar contra toda discriminación,

• extensión de los derechos de ciudadanía,

• Creación de la fiscalía europea,

• Procedimiento para la elección de los diputados al PE

• Aprobación del nuevo marco Financiero Plurianual.

• Extensión de la competencia de la Unión a ámbitos no previstos.

Existen otros ámbitos en que se le ha reconocido el derecho a la previa aprobación al margen del procedimiento legislativo especial del Consejo.

• Constatación de la existencia de un riesgo claro de violación grave de los valores de l a Unión e imposición de sanciones a un Estado miembro en caso de violación grave a los valores contemplados en el artículo 2 TUE.

• Decisión por la que se fija la composición del PE, que tras su paso por el Consejo requiere la aprobación del PE.

• Cuando se emprende una cooperación reforzada.

Las funciones consultivas y deliberación.

La consulta ordinaria al PE: el dictamen consultivo o de lectura única.

La consulta es le medio que permite al PE participar de forma efectiva en el proceso legislativo de la Comunidad. Esta competencia representa un elemento esencial del equilibrio institucional querido por el Tratado. Es el reflejo a nivel de la Comunidad, aunque limitado, de un principio fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa.

Los Tratados establecen que le Consejo y la Comisión antes de adoptar determinada decisiones deben solicitar y conocer el dictamen del PE (dictamen preceptivo). El dictamen consultivo no es vinculante para la Institución que lo solicita.

En el caso de un dictamen consultivo preceptivamente exigido por los Tratados, si el Consejo o la Comisión no solicitasen o no esperasen a conocer su dictamen, la decisión así adoptada puede ser objeto de recurso de anulación ante el TJ por violación de formas sustanciales.

La deliberación por iniciativa propia.

El PE es competente para deliberar y pronunciarse por propia iniciativa sobre cuestiones que entren en el marco de las actividades internas o externas de la UE o incluso sobre cuestiones al margen de tal actividad pero en las que el PE desea expresar su opinión. Estos poderes de deliberación significan que el PE no se limita a expresar su opinión sobre la materia y el momento elegido por el Consejo o la Comisión, sino que a iniciativa propia puede discutir y expresar su opinión.

La Dinámica del proceso decisorio en el Seno del Consejo.

Una vez que la Comisión ha adoptado una propuesta la envía al Consejo (al tiempo que al PE y los Parlamentos Nacionales) en las veintitrés versiones lingüísticas y acompañadas de una carta del Presidente de la Comisión. La Secretaría general del Consejo se encarga de enviarla a las Representaciónes Permanentes de los Estados miembros y el COREPER.

El papel de las representaciones permanentes y de las administraciones nacionales.

La propuesta se envía a las Representaciones Permanentes pues las administraciones nacionales deben analizar la propuesta para preparar la posición que habrán de defender en el Consejo. Las Representaciones son el conducto diplomático obligatorio de relación entre el Consejo con los Estados miembros.

Las representaciones comunican las propuestas normativas a su administración. El ministerio o los ministerios afectados estudian la propuesta y adoptan una posición en coordinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. Este transmite a su vez a la Representación Permanente las líneas de actuación acordadas para que los miembros de la Representación actúen en los Comités y grupos de trabajo de conformidad con las instrucciones dadas.

El examen de los condicionantes generales por el Consejo y la Transparencia.

También los grupos de trabajo, el COREPER y el Consejo, con la ayuda del Servicio jurídico del Consejo, deben examinar si el acto que van a debatir respeta el principio de atribución o si las modificaciones previstas se ajustan a dicho artículo, si está debidamente motivado y si respeta el principio de subsidiariedad y proporcionalidad.

Además, el Consejo debe realizar sus funciones normativas con transparencia y en el respeto a los Tratados (atribución de competencias, subsidiariedad etc.).

El examen de la propuesta por los órganos preparatorios del Consejo

El Presidente del COREPER, asesorado por la Secretaría General del Consejo (servicio jurídico) y, a veces, en consulta con los otros Jefes de Representación Permanente, asignen la propuesta, según sus caracteres al COREPER II (nivel jefes de representación) o al COREPER I (nivel adjuntos).

A su vez, cada uno de estos niveles, antes de iniciar el estudio de la propuesta correspondiente o de los aspectos que le han sido encargados, envía la propuesta o la parte asignada a uno o varios grupos de trabajo en función de las materias afectadas por la propuesta para su estudio técnico. La mecánica de los Comités y grupos de trabajo consiste en examinar detalladamente la propuesta de la Comisión, defender la posición de cada delegación, estar atentos a las enmiendas que haya introducido el PE, discutir su contenido y posibles modificaciones hasta decantar un acuerdo o una mayoría suficiente que permita, en los niveles superiores de decisión, su adopción.

Las deliberaciones del Consejo.

Las reuniones del Consejo, semanales, se desarrollan conforme a un orden del día preparado por el COREPER y dividido en dos partes: A y B.

La parte A(mistosa) del orden del día del Consejo.

Cuando se incluye un asunto en la Parte A del orden del día del Consejo esto implica que el COREPER le recomienda que los apruebe de forma global y automática, sin entrar en su discusión. Lo más probable es que el Consejo adopte la propuesta sin debate.

Otro aspecto importante respecto a los puntos A es que, si bien pueden ser aprobados automáticamente por el Consejo, sin suscitar debate, cualquier miembro del Consejo o la comisión misma, pueden pedir un debate sobre cualquier punto de la parte A.

La parte B(elicosa) del orden del día del Consejo.

Cuando el COREPER incluye una propuesta en la parte B, recomienda al Consejo que delibere y decida sobre una propuesta que no reúna la mayoría necesaria de las Delegaciones en los grupos de trabajo ni en el COREPER. También puede estar recomendando que mantenga un debate de Conjunto sobre un sector o política de la UE. En los puntos B también puede haber votación en esa sesión si el orden del día así lo expresa.

Lección 7. Fuentes del Derecho de la Unión Europea.