11. Carácter abierto del Estatuto de la Ciudadanía de la Unión

Los Estados miembros han pedido a la Comisión que elabora un informe cada tres años sobre el estado de realización de esos derechos a la luz del desarrollo de la Unión en su conjunto.

El Estatuto de la Ciudadanía de la Unión se puede completar en el futuro mediante un procedimiento flexible de revisión ya utilizado para otros ámbitos-

En todo caso el valor más importante de esta institución es que la integración cada vez más estrecha de la ciudadanía de los Estados miembros ayudará, mediante el respeto y la comprensión mutua, a consolidar la Institución de la ciudadanía de la Unión.

Lección 4, apartado 5. Otras políticas de la Unión con reflejo en el estatuto del ciudadano de la UE.

Políticas sobre control las fronteras, asilo e inmigración.

En tres grandes políticas se sistematizan las consecuencias de la supresión de las fronteras interiores y la consecuente conversión en comunes de las fronteras exteriores, si bien con una cierta decantación hacia el componente de seguridad. Esta supresión no provoca el otorgamiento a los ciudadanos europeos del derecho de libre circulación (su marco es el estatuto de la ciudadanía y las libertados del marco interior), pero si provoca la de los nacionales de terceros Estados, lo que obliga a organizar un sistema europeo común de asilo y una política europea de flujos de migración.

EL carácter común de estos asuntos se rigen por le principio de solidaridad, esto ha llevado a la creación de agencias (como la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores (Frontex)), equipos de intervención rápida en fronteras, fondos financieros (fondo para las fronteras exteriores, fondo europeo para los refugiados, fondo europea para el retorno, fondo para la integración).

La reordenación de los temas de asilo ha venido a incluir en el derecho originario la distinción creada por la normativa derivada previa, de manera que esta política común se dirige a tres materias: asilo, protección subsidiaria y protección temporal de desplazados, que crea un sistema europeo común de asilo y un estatuto uniforme de asilo y de protección subsidiaria para los nacionales de terceros países y un sistema común para la protección temporal de las personas desplazadas en caso de afluencia masiva.

Finalmente la política común de inmigración contenida en el artículo 79 TFUE persigue el tratamiento equitativo de los inmigrantes residentes legales y, particularmente, la lucha contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos.

Cooperación Judicial Civil

La importante labor de la Unión en al cooperación Judicial ha ido facilitando la progresiva automatización e incluso la eliminación del exequátur (Reconocimiento en un país de las sentencias dictadas por tribunales de otro Estado) y con la mirada futura en la creación de procedimientos enteramente electrónicos). La particularidad de la cooperación judicial civil y mercantil radica en que opera sobre una sólida armonización tanto del foro jurisdiccional competente para pronunciarse, como de la ley material que debe aplicarse al litigio. Sobre esta base, las competencias atribuidas, actúan sobre el presupuesto de la repercusión transfronteriza de los asuntos civiles y mercantiles, y puede atender al reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y extrajudiciales, así como su ejecución notificación y traslados transfronterizos de documentos judiciales y extrajudiciales; la compatibilidad de las normas aplicable en los Estados miembros en materia de conflictos de leyes y jurisdicción; la cooperación en la obtención de pruebas; una tutela judicial efectiva; la eliminación de los obstáculos al buen funcionamiento de los procedimientos civiles; el desarrollo de métodos alternativos de resolución de conflictos y el apoyo a la formación de magistrados y del personal al servicio de la administración de justicia.

Cooperación judicial penal

La consecución del ELSJ se ha pretendido sobre la base de una elevada confianza mutua entre los Estados miembros que permite que se produzca el reconocimiento de las resoluciones judiciales aun careciendo de un sustrato armonizado en un discretísimo remedo de la clausula norteamericana full faith and credit. Esta opción convierte en instrumentales al reconocimiento mutuo de todas las medidas de armonización penal sustantiva y procesal, cuyas dificultades de adopción se han puesto de manifiesto mientras ha estado vigente la normativa de Ámsterdam.

Las competencias atribuidas van destinadas fundamentalmente a hacer posible este principio, estableciendo las normas y procedimientos necesarios para garantizar el reconocimiento de sentencias y resoluciones judiciales en todas sus formas, prevenir y resolver los conflictos de jurisdicción y facilitando la cooperación entre las autoridades judiciales equivalentes de los Estados miembros en el marco del procedimiento penal y de la ejecución de resoluciones.

La unión también posee competencias sustantivas en materia penal. Dichas competencias serán de dos órdenes:

a) Respecto de aquellas de especial gravedad y dimensión transfronteriza que obliga a su persecución común (terrorismo, trata de seres humanos, explotación sexual de mujeres y niños, tráfico ilícito de drogas y de armas, blanqueo de capitales, corrupción, falsificación de medios de pago, delincuencia informática y delincuencia organizada).

b) Cuando resulte imprescindible, para garantizar la ejecución eficaz de una política objeto de medidas de armonización.

Aunque ha llegado a escasos resultados, existe la Unidad Europea de Cooperación Judicial (Eurojust) cuya función es apoyar y reforzar la coordinación y la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de investigar y perseguir la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros o que deba perseguirse según criterios comunes.

Se destaca por último la posibilidad abierta por el Tratado de Lisboa para la creación de una Fiscalía Europea que, en colaboración con la Europol, seria competente para descubrir a los autores y cómplices de infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión y para incoar un procedimiento penal y solicitar la apertura de un juicio contra ellos, ejerciendo ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros la acción penal relativa a dichas infracciones.

Cooperación Policial

EL Tratado de Lisboa mantiene que esta cooperación entre las autoridades nacionales responsables de la persecución de infracciones penales incluirá la recogida, almacenamiento, tratamiento, análisis e intercambio de información pertinente; el apoyo a la formación de personal, así como la cooperación para el intercambio de personal, equipos e investigaciones científicas policiales. Respeto del cambio de información, la unión se ha decantado por el principio de disponibilidad según el cual las autoridades competentes de un Estado tendrán acceso a los datos de laos restantes Estados a efectos del cumplimiento de sus funciones.

Esta cooperación cuenta con el refuerzo de la Europol para facilitar la colaboración mutua en la prevención y lucha contra la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros, del terrorismo y de las formas de delincuencia que lesionen un interés común que sea objeto de una política de la UE. Europol carece de autoridad para aplicar medidas coercitivas en el territorio de los Estados miembros.

EL REGIMEN ESPECIAL PARA GRAN BRETAÑA E IRLANDA

El régimen particular acordado para Gran Bretaña tiene como punto de partida la resistencia de este Estado a la supresión de controles en las fronteras interiores y a que el mercado interior implicase semejante avance. El protocolo 20 indica que nada de lo dispuesto en los Tratados o en las Normas derivadas impedirá el derecho de Gran Bretaña a ejercer en sus fronteras los controles necesarios para verificar el Derecho de entrada de los ciudadanos de Estados miembros o de otros Estados amparados pro normas de la Unión, y para decidir si concede tal derecho a otras personas. Se trata de une excepción permanente que se complementa con un tratamiento reciproco por los otros Estados miembros que podrán ejercer idénticos controles sobre las personas procedentes del Reino Unido. Desde el Tratado de Lisboa esta exclusión se extiende también a las materias policiales y judiciales del antiguo tercer pilar. No se derivan ni para UK ni para Irlanda obligaciones de ningún tipo. Esta exclusión se complementa con la posibilidad de inclusión que estos estados pueden ejercer (y de hecho han ejercido en materias de cooperación judicial civil) bien cuando la medida se propone o en un momento posterior.

LA COOPERACIÓN REFORZADA DE SCHENGEN

Origen y evolución del sistema de Schengen.

El modelo de Schengen fue creado por el Acuerdo de 14 de Junio de 1985 y el Convenio de Aplicación de 1990, entrando en vigor el 26 de marzo de 1995. Participaron en él desde el Inicio: Benelux, Francia y Alemania. España se adhiere en 1991 junto a Portugal.

El sistema de Schengen canalizó la actuación de los Estados miembros de la UE para el establecimiento de medidas de compensación a la pérdida de esos controles en el terreno de la seguridad interior. La eliminación de fronteras interiores convertía automáticamente las fronteras exteriores en fronteras comunes, ya que, cruzando una frontera de cualquiera de los Estados miembros, las personas podían circular libremente pro todo el espacio europeo. Tanto la desaparición real dela frontera interior como la conversión de las exteriores en comunes alertó sobre el peligro de que esto pudiera favorecer las redes organizada de delincuentes, el terrorismo, la defraudación a gran escala y el blanqueo de dinero, el tráfico ilícito de estupefacientes etc. Esto dio lugar a un denso entramado de normas vinculadas a estos problemas que constituyen el denominado acervo Schengen La regulación está referida fundamentalmente al cruce de fronteras interiores, control del cruce de fronteras exteriores, responsabilidad en el tratamiento de las peticiones de asilo, cooperación policial, cooperación judicial penal, Sistema de Información Schengen y protección de datos de carácter personal.

La incorporación de Schengen a la Unión Europea y su evolución.

Consideraciones de orden político llevaron en las negociaciones del T. de Ámsterdam a la conclusión de que era conveniente incorporar el sistema Schengen dentro de la UE formando parte del ELSJ. La operación quedó establecida en el Protocolo 2 por el que se integra el acervo Schengen en el marco de la UE. El sistema orgánico de Schengen fue asumido por el sistema institucional de la UE.

El protocolo número 19 sobre el acervo de Schengen integrado en el marco de la UE.

Una vez integrado el acervo de Schengen en la Unión, le Protocolo que lo regula ha sido objeto de cambios menores y su contenido básico, como indica su nueva denominación, está destinado básicamente a gestionar el desarrollo ulterior de este acervo con respecto a Gran Bretaña e Irlanda, los dos Estados miembros que no participan en esta cooperación reforzada actualmente a “veinticinco”.

El sistema acordado para su participación en tanto que cooperación reforzada estos dos Estados no participan en ella y, por tanto, no les vincula, pero se les ofrece la oportunidad de solicitar participar en aquellas medidas del acervo de Schengen que estimen oportunas (opt – in), con la particularidad de que la aceptación de tal solicitud está sujeta al acuerdo unánime de los Estados participantes mediante decisión del Consejo.

El régimen especial de Dinamarca

Dinamarca quedaba así excluida de prácticamente todas las medidas adoptadas en virtud del ELSJ comunitarizado, lo que se ha resuelto en algunos casos (por ejemplo en cooperación judicial civil) mediante la conclusión de acuerdos internacionales entre la Comunidad y Dinamarca.

Lección 5. El sistema institucional de la UE.

El Consejo Europeo

. El Proceso de Institucionalización del Consejo Europeo

.1 El Origen: de las Cumbres al Consejo Europeo

La Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París los días 9 y 10 de Diciembre de 1974 es la que llevó a cabo una cierta formalización del Consejo Europeo. La Carta fundacional de lo que vendrá en llamarse Consejo Europeo señalaba en su punto 2: Los jefes de Gobierno decidieron en consecuencia, reunirse, acompañados de los ministros de Relaciones Exteriores, tres veces por año y cada vez que sea necesario, en Consejo de la Comunidad y a título de cooperación política.

La Conferencia de París fue el momento en que se materializó una práctica internacional que había iniciado en 1961 cuando, por primera vez los jefes de Estado o de Gobierno de las CCEE y sus Ministros de AE se reunieron con el fin de organizar una cooperación política más estrecha. Este objetivo ajeno al mundo de los Tratados de París o Roma aconsejaba su adopción fuera del ámbito comunitario. A partir de ahí , seis importantes conferencias de Jefes de Estado o de Gobierno (conocidas como Reuniones en la Cumbre o Cumbres europeas) abordaron con éxito problemas comunes de cooperación política, fuera del marco comunitario y se definieron las grandes orientaciones del propio sistema comunitario. La Primera reunión, en sentido estricto del Consejo Europeo, fue celebrada en Dublín en marzo de 1975. A partir de ahí el Consejo Europeo se fue convirtiendo en una estructura institucional sin la que resulta incomprensible el proceso de construcción europea.

.2 La Polémica configuración de su naturaleza jurídica.

Pese a su papel protagonista, el Consejo Europeo no estaba en el guion comunitario. Si políticamente nadie discutía su legitimidad, jurídicamente resultaba una figura controvertida. Su legitimidad jurídica no procedía de los Tratados constitutivos así que subsistía un problema de compatibilidad con la legalidad comunitaria. El consejo Europeo había dibujado un doble ámbito de actuación:

a) El de cooperación política europea. Cooperación en el terreno de la política exterior que se aceptaba su carácter puramente intergubernamental.

b) EL ámbito comunitario, en le que la cuestión revestía de mayor gravedad. La auto atribución de funciones del Consejo Europeo en relación con el ámbito comunitario generaba serios problemas. Su actuación no quedaba sometida al sistema de pesos y contrapesos del sistema institucional comunitario, sus decisiones no tenían que sujetarse a la iniciativa de la Comisión o a la eventual participación del PE, sus actos no tendrían que atenerse a las formas previstas en los Tratados y, en cualquier caso, estarían fuera del control jurisdiccional del TJCE.

De esto surgió todo el proceso de superación de dificultades que entrañaba la legitimación en el ámbito comunitario del Consejo Europeo. Por una parte, se trató de alejar al CE de los ámbitos decisorios concretos llevándolo al terreno de las orientaciones generales y el impulsos político, y por otra, se mantuvo que cuando el CE actuaba en un ámbito propio del Consejo lo hacía en tanto que formación del Consejo en el nivel de Jefes de Estado y de Gobierno sometiéndose entonces a los procedimientos comunitarios.

Pese a todo esto en los 80 el CE había alcanzado ya un poder de dirección eficaz. La declaración Solemne de la UE de Stuttgart en 1983 la encauzó otorgándole un papel importante en la construcción de un futura UE manteniendo tres ejes esenciales de su naturaleza: a) globalidad de actuación, b) papel de impulsión y orientaciones generales, c) posibilidad de actuación en los terrenos comunitarios concretos convirtiéndose en formación del Consejo.

Pese a todo, con la evolución de la UE en los últimos años resultaba cada vez más difícil negar el carácter de una verdadera institución de la Unión Europea al CE. La globalidad de sus funciones era ya una realidad incuestionable (ámbito general de la UE, pilar comunitario, PESC, cooperación policial y judicial, política económica, monetaria y de empleo.)

.3 Los Caracteres institucionales del Consejo Europeo tras el Tratado de Lisboa.

En primer lugar, el Tratado de Lisboa pone fin a la cuestión del carácter institucional del Consejo Europeo al formalizarlo como una Institución de la Unión. El nuevo alcance del Consejo Europeo tiene que ver con el alcance de su institucionalización y con una muy considerable ampliación de sus poderes. Este hecho ha puesto fin a la ficción del Consejo en su formación de Jefes de Estado y de Gobierno cuyo lugar ha venido a ser ocupado directamente por el Consejo Europeo, también la idea de que el CE se limita a dar impulsos necesarios, orientaciones y prioridades políticas generales y la exclusión de cualquier función legislativa, alimentan la idea de que el Consejo Europeo no afectará a los equilibrios tradicionales del sistema europeo.

Organización y funciones del Consejo Europeo.

.1 Composición y funcionamiento.

Según el artículo 15 TUE, el Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión.

.1.1 Composición

Quienes lo componen han de ser las personas con el más alto grado de representatividad y de responsabilidad política de cada Estado miembro. Todos los Estado siembro s están representados por sus Jefes de Gobierno salvo los casos francés y chipriota, en los que están representados por los Jefes de Estado. No obstante el artículo 10 TUE ha querido terciar en los problemas de legitimidad democrática del sistema y, junto a la representación de los ciudadanos por le Parlamento Europeo. Este artículo afirma que: Los Estados miembros estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos.

El presidente de la Comisión forma parte, asimismo del Consejo Europeo. La disparidad real de su función con respecto a los altos representantes de los Estados miembros no presenta un problema grave en la medida en que el Consejo Europeo suele adoptar sus actos por consenso, pero es evidente que cuando recurre a una votación, la exclusión del Presidente de la Comisión y del propio Presidente del CE acentúa el carácter interestatal de la Institución y diluye en consecuencia, el papel de la Comisión.

.1.2. Reuniones del Consejo Europeo.

En cuanto al funcionamiento podría decirse que históricamente la falta de rigidez y de excesivas formalidades ha sido parte fundamental de la esencia del Consejo Europeo y explican en buena medida su éxito. El artículo 15 TUE prevé que el CE se reunirá dos veces por semestre convocado por su presidente, es decir dos por cada Presidencia rotatoria del Consejo. El artículo 15 TUE prevé que el CE podrá reunirse de manera extraordinaria por convocatoria del Presidente cuando la situación lo exija.

Los lugares de la Reunión, que solían ser capitales o ciudades del Estado que ejercía la presidencia rotatoria se vio complicado por la impresionante movilización de recursos humanos y económicos que parecían no compensar el prestigio de la organización de las cumbres. Una declaración aneja al Tratado de Niza estableció que: A partir de 2002, una reunión del Consejo Europeo por Presidencia se celebrara en Bruselas. Cuando la Unión cuente con 18 miembros, todas las reuniones del Consejo Europeo se celebrarán en Bruselas.

Parece confirmarse posteriormente la regla de celebrar las reuniones ordinarias del Consejo Europeo en Bruselas, y las extraordinarias e informales en ciudades del Estado que ejerce la Presidencia.

.1.3. El presidente del Consejo Europeo

Responde a la vieja preocupación de otorgarle a la UE, en particular en su proyección exterior, una mayor visibilidad y permanencia. Según el Artículo 15 TUE, el Presidente será elegido por el Propio Consejo Europeo por un periodo de dos años y medio con posibilidad de una sola relección, lo cual coincide con una legislatura europea. Dicha elección se adoptará por una mayoría cualificada del Consejo Europeo. Sus funciones, que no aparecen demasiado bien definidas, tienen una dimensión interna, dirigida esencialmente a organizar la propia actividad del Consejo Europeo:

• Presidirá e impulsará los trabajos del CE.

• Velará por la preparación y la continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales. Se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo.

• Al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al PE.

La dimensión externa tiene que ver con las carencias de visibilidad en la representación exterior de la UE. EL propio art. 15.6 TUE establece que: El presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la UE en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Este a la vez tendrá que convivir con la acción de la Presidencia de la Comisión que según dispone el artículo 17.1 TUE: con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, asumirá la representación exterior de la Unión.

El Presidente del Consejo Europeo, que no podrá ejercer mandato nacional alguno, podrá ser removido de su cargo por el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada sólo por impedimento o por falta grave.

.1.4. La organización de los trabajos y procedimiento de votación del Consejo Europeo.

Dice el artículo 15.3 TUE: cuando el orden del día lo exija, los miembros del Consejo Europeo podrán decidir contar, cada uno de ellos, con la asistencia de un Ministro y, en el caso del Presidente de la Comisión, con la de un miembro de la Comisión.

Corresponde al presidente del Consejo Europeo la preparación de los trabajos del CE (dos semanas antes de su celebración) y la elaboración (cuatro semanas antes) de un proyecto de orden del día adoptado a propuesta de la Presidencia. En este marco de auto organización del Consejo Europeo, el proyecto del orden del día deberá seguir siendo preparado por el consejo de Asuntos Generales, en el que, en la práctica actual, se desglosan los siguientes puntos:

• Los puntos a ser aprobados o ratificados sin debate.

• Los puntos a debatir para definir orientaciones políticas generales.

• Los puntos que requieran una decisión del Consejo Europeo.

• Los puntos a debatir que no han de ser objeto de conclusiones.

Este proyecto se eleva a Orden del día definitivo por el propio Consejo de Asuntos Generales la víspera de la reunión del Consejo Europeo.

EL papel del Parlamento Europeo, pese a la práctica de la intervención del Presidente del Parlamento Europeo, previa al inicio formal de la reunión del Consejo Europeo, que le permite expresar la opinión de la Institución sobre las cuestiones más relevantes del orden del día, es poco relevante al menos desde un punto de vita formal. El TUE prevé que el Consejo Europeo podrá invitar al Presidente del PE a comparecer ante el, y mantiene la obligación de presentarle un informe después de cada reunión.

El procedimiento decisorio en el seno del Consejo Europeo, sin necesidad de disposición expresa y como consecuencia de ese carácter internacional que lo imbuye, es el consenso excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa, según señala el artículo 15.4 TUE, entendiéndose por ello la unanimidad de los Jefes de Estado o de Gobierno, o al menos, la no oposición frontal de alguno de ellos. El TUE permite que cada miembro del Consejo Europeo pueda actuar en representación de uno solo de los demás miembros, sin que la abstención de los miembros presentes o representados impida la adopción de la decisión. Igualmente especifica que, respecto a cuestiones de procedimiento y aprobación del reglamento interno, el Consejo Europeo se pronuncia por mayoría simple lo cual debemos entenderlo como la mayoría de los miembros que lo componen.

.3.2 Poderes y funciones del Consejo Europeo.

La historia misma del consejo Europeo es una historia de crecimiento continuo de su poder. Las circunstancias políticas y económicas han contribuido de manera decisiva a esta imparable evolución. Tampoco resulta ajena a ello la permanente revisión de las normas constitutivas del sistema (Maastricht, Ámsterdam, Niza, TC, Lisboa) que por su excepcionalidad llama a una intervención de los más altos poderes de los Estados miembros.

Las funciones que los Tratados adjudican al Consejo Europeo son realmente amplias y de extraordinaria importancia. En este sentido, podemos hablar de:

• Funciones Constitutivas: que contienen el conjunto de funciones que permiten al Consejo Europeo modificar las disposiciones y procedimientos establecidos en los propios tratados, esto es, en las normas constitutivas. Adviértase que, en razón de la prohibición expresa de emitir actos legislativos que pesa sobre el Consejo Europeo, los actos resultantes de estas funciones evidencian sus rasgos excepcionales, no reconducibles a una legalidad ordinaria.

• Funciones de orientación y dirección general: destacan las previstas en el art. 22.1 TUE para la totalidad de la acción exterior de la UE fijando los intereses y objetivos estratégicos, las orientaciones generales en PESC, incluida la PCSD o las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa del ELSJ, entre otras.

• Funciones Institucionales Especiales son las que responsabilizan al Consejo Europeo de los nombramientos de las más altas instancias de la Unión, propuesta del Presidente de la Comisión, nombramiento del Presidente, vicepresidente y Consejeros de BCE o de las cuestiones más delicadas políticamente.

• Funciones como instancia de solución de conflictos sistémicos o función de desbloqueo: refiere a las previsiones constitucionales que convierten al Consejo Europeo en una verdadera instancia política de apelación. Entre ellas, la capacidad de parar un proyecto de acto legislativo en el campo de la seguridad social cuando un miembro declare que le perjudica en determinados aspectos y acuda al Consejo Europeo, en la cooperación policial si fracasa el Consejo en la adopción de actos legislativos especiales en cooperación operativa y un grupo de al menos nueve estados solicitan la intervención del Consejo Europeo o las cruciales que tiene en el Protocolo sobre el acervo Schengen integrado.