Глава 3

Взаимодействие международных неправительственных организаций с ООН и межправительственными организациями

Неотъемлемой частью работы наиболее авторитетных МНПО является сотрудничество с ООН и другими межправительственными организациями. Обратимся к примерам из изученной литературы.

Статья «NGO Influence in International Environmental Negotiations»⁸ рассматривает влияние НПО на экологическую политику, анализируя деятельность НПО в международных переговорах по созданию различных соглашений. По мнению авторов, НПО влияют на международную политику по охране окружающей среды, когда они передают информацию стороне переговоров, и эта информация влияет как на ход переговоров, так и на их исход.

Авторы отмечают, что НПО сложнее влиять на процесс переговоров в ООН, поскольку они не обладают правом голоса: только государства обладают формальной властью.

Далее авторы рассматривают уже конкретно, как определить влияние НПО на международной арене. Получается, что если НПО активно участвуют в переговорах, это еще не гарант того, что они влиятельны, потому что их могут слушать, но не услышать: государства на такую активность НПО могут никак не реагировать. (примером может послужить ситуация с Climate Convention - в подписании участвовала масса НПО, но сами они признают, что все это было безрезультатно).

Кроме того, государства пытаются минимизировать роль НПО, поэтому много действительно переговоров проводится "за закрытыми дверями", НПО туда не проникнуть.

Исходя из этих рассуждений, авторы создают схему для определения влияния НПО (Приложение 1).

В статье Е.Н. Ивановой и В.И. Иванова подробно изучается сложный процесс взаимодействия рассматриваемых организаций.⁹

По данным исследования авторов, в полномочия специального Комитета в структуре ООН входит:

• рассмотрение заявлений, поступивших от НПО (как национальных, так и международных), на получение консультативного статуса;

• рекомендации ЭКОСОС относительно предоставления конкретной НПО консультативного статуса;

• рассмотрение отчетов НПО, уже имеющих консультативный статус, для осуществления контроля за их деятельностью (начиная с 1977г.);

• рекомендации ЭКОСОС о переводе НПО из одной категории в другую;

• осуществление пересмотра списка НПО, имеющих консультативный статус;

• рекомендации ЭКОСОС относительно слушаний и пунктов повестки дня, предложенных НПО.

Консультативный статус МНПО при ЭКОСОС является основой официальных отношений между ООН и МНПО. Для получения консультативного статуса цели и задачи НПО должны полностью соответствовать целям и принципам Устава ООН.

В соответствии с резолюцией 3 (11) от 21 июня 1946 г., МНПО, получившие консультативный статус, подразделялись на категории «А», «В» и так называемый «Список».

В зависимости от консультативного статуса и в соответствии с резолюцией 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 г¹⁰. НПО имеют права на участие в работе органов ООН:

1. Права в отношении повестки дня. Предварительная повестка дня ЭКОСОС и его вспомогательных органов направляется для изучения МНПО. Участие в повестке дня является достаточно мощным механизмом влияния МНПО на ЭКОСОС, однако право может быть ограничено самим ЭКОСОС.

2. Право присутствия. МНПО первой и второй категорий обладают правом присутствовать на всех открытых заседаниях ЭКОСОС.

3. Право подачи письменных сообщений. НПО, входящие в первую категорию, имеют право подавать и распространять в ЭКОСОС письменные заявления объемом до 2000 слов.

4. Право на устные выступления. НПО первой категории имеют право выступить перед ЭКОСОС, но только после рекомендации Комитета по НПО.

5. Право подавать записку. При рассмотрении спора между государствами Международный суд ООН имеет право запросить информацию у публичных международных организаций, относящуюся к делам, находящимся на его рассмотрении.

В связи с необходимость усовершенствовать консультативный статус и механизм сотрудничества НПО и ООН в 1996 г. ЭКОСОС принял новую резолюцию 1996/31, которая дополнила и в некоторых моментах обновила существующие правила проведения консультаций между ЭКОСОС и международными неправительственными организациями. Данная резолюция определила три вида консультативного статуса: общий (или генеральный) консультативный статус, специальный консультативный статус и «список» («реестр»).

Она явилась определенным шагом вперед в развитии отношений МНПО и ООН и признанием возросшей роли МНПО в международных отношениях.

Данная резолюция не только усовершенствовала отношения между МНПО и ООН, но и способствовала признанию НПО на международной арене.

Во-первых, увеличен ряд неправительственных организаций, имеющих право получить консультативный статус, в том числе и национальные и региональные НПО. Тем самым национальные и региональные НПО получили больше возможностей для сотрудничества с ООН, также участия в международных отношениях. Этот факт является отражением складывающейся тенденции, направленной на признание международных неправительственных организаций субъектами международного права со специальной правосубъектностью.

Во-вторых, резолюция 1996/31¹¹ позволила МНПО участвовать в международных конференциях, созываемых под эгидой ООН. Что является серьезным шагом вперед в развитии сотрудничества между ООН и НПО.

В-третьих, рассматриваемая резолюция нормативно закрепила процедуру оказания Секретариатом и Генеральным Секретарем ООН содействия деятельности МНПО, что способствовало дальнейшему развитию их деятельности в качестве субъектов международно-правовых отношений, явилось позитивным фактором, содействующим повышению статуса МНПО на международной арене.

К сожалению, государства и межправительственные организации отводят МНПО лишь второстепенную роль в своей практической деятельности. Однако тесное сотрудничество между ними позволяет намного быстрее и эффективнее разрешать многие острейшие проблемы современности и урегулировать международные конфликты. МНПО способны оказывать влияние на развитие, формирование и функционирование отдельных норм и институтов современного международного права. В том числе, они формируют общественное мнение, международно-правовое сознание, принимают участие в создании судебных прецедентов международными судами.

НПО также могут преуспеть в области сохранения мира и безопасности – главной цели ООН. Нельзя привязывать решение проблемы по сохранению мира лишь к полномочиям ООН или правительств, необходимо активное вовлечение в данный процесс других субъектов международных отношений, в том числе и НПО. Они, например, могут успешно справляться с такими задачами, как исследование проблемы мира, выработка средств оказания помощи государствам, мобилизация общества и ускорение демократических процессов.

Также предполагается широкое привлечение НПО к «миротворчеству». НПО являются лучшим средством, например, превентивной дипломатии, а именно в деле раннего предупреждения конфликтов, привлечения внимания к ним правительств и международных организаций. В целом мобилизация международной общественности, правительств, государств и международных организаций с помощью НПО является существенным элементом современных международных отношений.

Таким образом, современные международные отношения характеризуются увеличением количества международных неправительственных организаций. Усиливается роль МНПО в оказании содействия государствам и МПО в решении многочисленных политических, экономических, гуманитарных, культурных и прочих проблем.

Продолжает тему роли НПО в системе международных организаций и, в частности, ООН немецкий автор К. Мартенс¹². Изучая отношения НПО и ООН, обращая особое внимание на механизмы включения НПО в ООН, Мартенс описывает причины и мотивы их сотрудничества.

Согласно данным его исследования, НПО стали неотъемлемой частью ООН в начале 1990-х. После серии всемирных конференций, проведенных в этот период, НПО стали всё чаще признаваться в качестве влиятельного игрока в международных отношениях. Межправительственные организации осознали преимущества работы с НПО, и стали стремиться наладить с ними отношения. Доклад Кардозо (UN Doc. A/58/817, 2004), представленный в 2004, обозначил новые методы и практики для доступа НПО в процесс работы ООН, а так же представил планы по реформированию ООН для обеспечения этого самого доступа.

Основное предложение этого доклада состояло в том, чтобы НПО были непосредственно и официально включены в систему ООН. Результатом этого стало бы расширение возможностей НПО.

Интерес представляет отдельный, несколько отвлеченный от основной темы нашей работы, но необходимый для более глубокого ее понимания, эпизод с исследованием автора теоретических рамок для изучения отношений НПО и МПО. В последнее десятилетие возросло количество теорий вокруг вопроса о том, почему НПО стремятся сотрудничать с МПО. Есть два основных направления исследований: транснациональный (transnational) и трансобщественный (transsocietal).

Транснационалисты придерживаются модели, согласно которой НПО достигли больших успехов в том, что бы международные отношения рассматривались с разных точек зрения (то есть, как я поняла, мо – это не только политика, но и множество других сфер – экономика, экология и т.д.). Трансобщественный подход основан на социальной активности в национальном контексте. Транснационалисты большое внимание уделили исследованию влияния негосударственных субъектов на международные отношения. Они считают, что НПО и МПО – высшая форма институционализированных отношений. Международные НПО, как и МПО, обладают административными структурами, конкретными правилами, постоянным персоналом и представляют собой высшую форму транснациональных отношений. А МПО – высшая форма межгосударственных отношений.

В связи с этим, сотрудничество МПО и НПО весьма плодотворно.

На активность транснациональных акторов влияет две группы факторов:

- внутренняя структура – степень влияния на общество в пределах одного государства

- международная институализация – степень влияния в мире в пределах одной сферы (экология, наука и т.д.)

Сотрудничество с ООН позволит развить международную институализацию, то есть распространить деятельность конкретной НПО в разных сферах. Это происходит благодаря тому, что МПО имеют доступ к влиянию на принятие решений на государственном уровне. Сотрудничая с ними, НПО получат этот же рычаг влияния.

Вообще, вся суть данного подхода сводится к тому, что, когда настанет эра транснациональных отношений, то счастье и радость придут в наш мир. Потому что не должно быть своих и чужих государств – деятельность НПО должна стереть границы между государствами и оставить лишь транснациональные отношения.

Трансобщественный подход развился на почве изучения представителей общественности в области прав человека и экологии. С этой точки зрения МПО нужны для того, чтобы поднять политические процессы с национального на международный уровень. Функция МПО состоит в управлении глобальным гражданским обществом, а функция НПО – в том, чтобы быть частью этого глобального гражданского общества. НПО создают новые общественные связи, не связанные с национальными границами, связи между индивидами. Кроме того они вмешиваются в политические процессы, невзирая на национальные границы, и привлекают к ним глобальный интерес глобального общества.

В этом случае, сотрудничество между МПО и НПО выступает, как сотрудничество между официальными и социальными акторами глобального общества. НПО лоббируют интересы государств в рамках международных организаций в целях содействия институционализации международных стандартов. Благодаря структурам МПО, НПО могут распространять свои интересы через государственные границы и облегчить межправительственную политику путем распространения идей. НПО уже сейчас имеют доступ к деятельности в рамках МПО, ООН в частности. Деятельность эта проводится через участие в консультациях, регулярных встречах, многосторонних переговорах.

В отношениях МПО и НПО есть взаимная выгода. Их отношения можно назвать корпоративизмом, так как фактически представители общественности (НПО) принимают участие в разработке и реализации государственной политики (МПО).

НПО не находятся под давлением конкуренции – они являются единственными представителями общественности.

Возвращаясь к теме работы, обратимся теперь к проблеме внедрения НПО в систему ООН.

До 1990-х НПО исполняли лишь дополнительные задачи ООН, то есть фактически были их исполнительным агентом. В настоящее время НПО являются и советниками по вопросам политики, и поставщиком информации, и оказывают огромное влияние на гуманитарную деятельность ООН. Де-юре НПО вне системы ООН, а де-факто стали ее неотъемлемой частью. НПО находятся в структуре ООН полуофициально, так как реформирование ООН не производится.

В 1992 году был образован Департамент ООН по гуманитарным вопросам, который в 1998 был переименован в Управление по координации гуманитарных вопросов. Позже был создан Руководящий комитет по гуманитарным вопросам, который является одной из опор ООН в настоящий момент. В 1992 появились Межучрежденский постоянный комитет и Рабочая группа НПО по вопросам безопасности.

Во всех этих частях ООН задействованы НПО. В некоторых из них члены НПО работают на постоянной основе. Так что у НПО есть полуофициальные рычаги влияния на международные отношения через МПО, хотя бы потому, что члены НПО находятся в близком контакте с высокопоставленными лица, такими, как члены Совета Безопасности или руководители ведомств ООН.

Опираясь на аргументы исследователей данного вопроса, можем сделать вывод о том, что НПО постепенно становятся важной частью системы международных отношений, используя свои отношения с МПО. Несмотря на полуофициальность своего положения, НПО уже имеют обширное влияние на политические процессы в мире, являясь важнейшим советником ООН по ряду проблем.