І мперії

Після підписання українсько-московського договору 1654 р. розширюється процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування на Лівобережній Україьі. Якщо у другій половині XVII ст. Московія ще не наважувалася відверто втручатися у внутрішні сфери життя України, то в першій чверті XVIII ст. цей процес набув більш окреслених форм. Так, відразу після смерті гетьмана І. Скоропадського 03.07.1722 р. вУкраїні запроваджується так звана комендантська система управлін­ня, що передбачає адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку призначених російських комендантів.

Після ліквідації гетьманського правління в ] 764 р. на Лівобережній Україні у 1783 р. скасовується полково-сотенний устрій, а магістратські та ратушні суди замінюються судами "по Учреждению о губерниях". На основі виданої Катериною II 21.04.1785 р. "Жалованной грамотьі на права и вьігодьі городам Российской Империи"і "Городового положення" були створені станові органи міського самоврядування - мі ські думи. Цим самим процес уніфікації форм місцевого самоврядування в Україні за російським зразком було фактично завершено.

Внаслідок муніципальної реформи Катерини II в Україні були запроваджені нові установи міського самоврядування, до яких належали міський голова, загальна міська дума та її виконавчий орган - розпорядча або шестигласна міська дума. Загальна дума збиралася один раз на три роки для сформування шести-гласної думи, яка фактично здійснювала управління міськими справами. Станове міське управління здійснювалось через відповідні управи: купецьку, міщанську, ремісничу, робочу та ін.

Формально "Жалувана грамота містам" не скасовувала магдебурзьке право в українських містах, але фактично міські магістрати втрачали свої адміністративні функції, залишивши за собою повноваження судової інстанції у справах міщан.

49

Конституціоналізм в Україні

Російський монарх Павло І на короткий час повернув українським містам їх попередній устрій. Проте після приду­шення польського повстання 1830 р. залишки магдебурзького права були ліквідовані. Формальним приводом для обмеження, а згодом і скасування магдебурзького права в Києві послужили фінансові зловживання в Київському магістраті (загальна сума розтрат міського керівництва в 9 разів перевищувала суму річних прибутків міста).

У XIX - на початку XX ст. в Україні поширились нові загальноімперські форми місцевого самоврядування. Спочатку, у 1838 р., запроваджується станове самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товариства, яке після 1861 р. було поширене на всіх селян. Сільська влада мала свою корпоративну власність, в тому числі і на землю. Основни­ми суб'єктами сільського самоврядування стали:

сільський схід (громада), в якому мали право брати участь всі селяни-домогосподарі, які проживали на відповідній території. Схід вирішував земельні справи, розподіляв податки, обирав сільського старосту та інших посадових осіб;

волосний схід - збори сільських та волосних посадових осіб разом з представниками домогосподарів, на якому затверджу­валися рішення сільських сходів, вирішувалися господарські питання волості;

волосне правління - виконавчий орган волосного сходу;

волосний суд - становий селянський суд, що розглядав дрібні кримінальні справи та цивільно-правові спори з розміром позову до 100 руб.

Земська реформа в Росії 1864 р. вперше запровадила регіональне самоврядування на загальноімперських засадах, яке було поширене і в українських землях. Правовий статус земств визначав їх як систему, що не входила до структури державних органів, а служба в них розглядалась як виконання громадсь­ких обов'язків. Земські установи створювались лише на повіто­вому та губернському рівні і включали до свого складу:

- повітові земські виборчі з'їзди, на яких кожні три роки обирали повітових земських гласних;

50

Кравченко В.В., ТрофанчукГ.І.

Конституціоналізм в Україні

51

• повітові земські збори, які збиралися один раз на рік (восени) з тим, щоб обговорити основні напрями господарської діяльності, затвердити кошторис витрат, розподіл позинностей тощо;

• губернські земські збори, які формувалися із гласних, обраних на повітових земських зборах;

• повітові та губернські земські управи - виконавчо- розпорядчі органи земств.

Формування земських установ здійснювалося відповідно до принципів виборності, куріальності, майнового цензу, формальної рівності виборців, змінюваності гласних. Головами повітових та губернських земських зборів були предводителі дворянства. До компетенції земських установ належали всі питання місцевого значення: земські повинності, освіта, медичне обслуговування населення, утримання місцевої поліції, питання санітарії тощо. Самостійність земств була досить умовною, оскільки держава залишала за собою вагомі важелі впливу на них.

Реформу міського самоврядування було розпочато у 1870 р. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом позастановими органами, куди входили:

• міські виборчі збори (скликалися, як і повітові збори, один раз на три роки для обирання гласних);

• міська дума (розпорядчий орган);

• міська управа (виконавчий орган);

• міський голова.

Центральною ланкою міського самоврядування була міська дума, до складу якої входив міський голова, гласні та голови повітової земської управи і представник духовенства. На відміну від земств вибори міської думи відбувалися без урахування приналежності до станів на основі майнового цензу. Сфери впливу міських органів самоуправління стосувалися питань місцевого життя.

В українських землях, що ввійшли до складу Австрійської імперії, здійснювалась уніфікація форм місцевого самовряду­вання. Вже після першого поділу Польщі (1772 р.) австрійський уряд починає обмежувати права українських міст, багато з яких

були пергведені в ранг сіл. При цьому скасовувалось магдебурзьке право, а натомість запроваджувалась чужоземна система органів влади, куди входили:

міський відділ -виборний орган, що обирав посадових осіб магістрату та здійснював спостережно-наглядові функції щодо використання міського майна;

сам магістрат. Фактично все міське управління було зосе­реджене е руках магістрату, членом якого могли стати лише особи, що мали високий освітній ценз і склали спеціальний іспит. Бурмістр та радники отримували заробітну плату з державної казни і присягали на вірність австрійському імператору.

Революція 1848 р. призвела до демократизації системи організації влади в Австрійській імперії, яка торкнулася і місцевого самоврядування. Так, 05.03.1862 р. був прийнятий державний закон про місцеве самоврядування, який отримав подальший розвиток у законі "Про устрій громади і громадську виборчу ординацію" (12.08.1866 р.), згідно з яким визнавалось право сіл, містечок і міст на місцеве самоврядування. Ухвала "Про громадський закон для 30 більших міст" від 13.03.1889 р. передбачала, що міста із населенням понад 3 тис. осіб утворюють самостійні міські громади і формують органи міського самоврядування: міську раду з терміном повноважень 5 років, мі ську управу. На чолі міської управи стояв бурмістр, а у містах, виділених з повітового підпорядкування (Перемишль, Дрогобич, Борислав, Станіслав, Коломия, Тернопіль) — президент. Всі бурмістри та віце-бурмістри призначалися за згодою старост і воєвод, яким до дня виборів виповнилося 24 роки (пас явне виборче право надавалось з 30-річного віку) з цензом осілості в один рік.

Правову основу місцевого самоврядування на західно­українських землях становили також прийняті Галицьким сеймом закони про сільське (1866 р.) та міське (1889 р.) само­врядування. Встановлена цими законами система місцевого самоврядування проіснувала на західноукраїнських землях до їх возз'єднання з Радянською Україною.

52

Кравченко В.В., ТрофанчукГ.І.

Конституціоналізм в Україні

53

Місцеве самоврядування часів національного відродження України(1917-1920 рр.)

До Лютневої буржуазно-демократичної революції в Росії органами самоуправління в українському селі були сільський схід, обраний ним сільський староста, а також збирач податків, наглядач за хлібними магазинами, училищами, лікарнями, сільський писар.У волості найвищими органами та посадовими особами були волосний схід, волосний старшина і волосний селянський суд, які підпорядковувались мировим посередникам, повітовим мировим з'їздам, губернським присутствіям по селянських справах. У Слобідській Україні,Чернігівській і півден­них губерніях існували губернські та повітові земські зібрання, запроваджені 1864 р., та їх виконавчі органи - земські управи. Розпорядчими органами міського самоврядуваня були міські думи(складались з міських гласних ,обраних мешканцями міст), а виконавчими - міські управи, обрані думами.

Із створенням Української Центральної Ради її державно-правові документи твердили, що сильна і добре вдосконалена народна влада повинна функціонувати на місцях, в першу чергу, в губерніях, де колишні царські губернатори перетворилися на самоуправних князів, а також у повітах, волостях та містечках. Проте замість неї тут запанувало навіть не двовладдя, що тоді було аксіомою, а багатовладдя. Вже на початку березня 1917 р. на всій Україні були створені ради робітничих депутатів, які орієнтувалися на Петроградську раду.

За доби Центральної Ради в Україні діяли:

• місцеві державні та громадські органи колишньої Російсь­ кої імперії;

• місцеві державні та громадські органи, створені Тимча­ совим урядом Росії;

• державні та громадські органи на місцях підпорядковані Центральній Раді;

• громадські та державні органи утворені більшовиками, або такі, які виникли стихійно;

• місцеві державні і громадські органи регіонів України.

Починаючи з березня 1917 р., багато владних функцій безпосередньо на підприємствах перебрали на себе фабрично — заводські комітети та професійні спілки, виборні солдатські комітети, а у волостях - селянські комітети.

23.04.1917 р. на других зборах Центральної Ради за доповідю М. Стасюка було прийнято рішення про створення єдиної системи українських національних губернських, повітових і міських рад, а також сільських і волосних народних управ. Головним їх завданням був захист національно-політичних прав українського народу і втілення в життя постанов Центральної Ради. Виконавчими органами місцевих рад були обрані ними комітети. Вони повинні були замінити колишні земські установи.

Сформовані Центральною Радою органи місцевого само­врядування перебували у стані перманентної кризи. Цьому сприяла дезорганізація їх роботи з боку більшовицьких рад, відсутність джерел фінансування. Намагання перекласти тягар місцевих податків на заможні верстви населення не досягли бажаного результату.

Проголошуючи себе гетьманом всієї України у "Грамоті до українського народу" від 29.04.1918 р., П. Скоропадський нічого не сказав про місцеві органи влади і управління, за винятком того, що ліквідували комітети, створені Центральною Радою. Першою заявою про удосконалення влади на місцях стало "Правительственне повідомлення" від 10.05.1918 р. Воно приписувало губернським старостам провести ревізію земських та міських органів самоуправління, створених в добу царизму. 08.06.1918 р. розпочалася детальна перевірка органів місцевого самоврядування, яка тривала майже півроку. Вона призвела фактично до перетворення губернських і повітових земських установ у придаток губернських і повітових старост. Тобто система місцевого управління ставала жорстко централі­зованою, а старости перетворювалися у маленьких гетьманів на місцях.

Суворий контроль за діяльністю старост встановлювався з боку департаменту самоврядування Міністерства внутрішніх справ. Ще одним засобом тиску на місцеві органи управління було їх фінансування з боку того ж міністерства. Одним з

54

Кравченко В.В., ТрофанчукГ.І.

Конституціоналізм в Україні

55

головних завдань губернських і повітових старост, гетьман визначав установлення нового контакту в роботі з представни­ками німецько-австро-угорських окупаційних властей на місцях, повідомлення останніх про настрої населення у їхніх районах. Окупантам приписувалось брати участь у всіх засіданнях місцевих органів української влади та управління.

Протягом майже всього періоду режиму П. Скоропадського відкритою залишалась проблема управління селом. Тільки за кілька днів до свого падіння уряд ухвалив закон про скасування діючих установ по управлінню сільськими місцевостями. Щодо реорганізації міського управління, то колишні царські градо­начальники в Українській Державі іменувалися міськими отаманами, а міське самоврядування зазнало значних змін. Київ був виведений зі складу Київської губернії і на його основі створене окреме столичне київське отаманство. Такі ж реорганізації торкнулись інших міст. Останнім актом уряду Скоропадського стало відновлення 14.12.1918 р. діяльності розігнаних Київської міської думи, управи та градоначальника.

На західній Україні згідно із Законом ЗУНР "Про адміні­страцію Західно-Української народної Республіки" від 16.11.1918 р. у галузі місцевого самоврядування діяло австрій­ське законодавство у тій частині, у якій воно не суперечило інте­ресам держави. Територіальну основу місцевого самоврядування складав повітовий адміністративно-територіальний гїоділ.

За часів Директорії всі старі органи місцевого самовряду­вання та місцевого управління були ліквідовані. На їх місці була організована місцева влада за такою схемою: сільська (міська) громада обирала свій представницький орган (раду), який, у свою чергу, обирав представників до повітової ради. Повітова рада проводила вибори до губернської народної ради.

Органи місцевого управління в УРСР

Поширення більшовицької влади на більшості території України привело до занепаду інституту місцевого самовряду­вання. Всі його органи в Україні були ліквідовані та замінені органами "пролетарської диктатури" - губернськими,

повітовими та волосними радами. Сама ідея місцевого само­врядування, що передбачає децентралізацію влади, організаційну та фінанссіву автономність органів місцевого самоврядування суперечила доктрині соціалістичної держави, її практичним завданням, які були зорієнтовані на централізацію всіх сфер суспільного життя.

Відповідно до радянських конституцій України, вся влада в центрі та на місцях здійснювалася єдиною системою рад, які отримали статус органів державної влади. Крім того, необхідно мати наувгізі специфіку владної піраміди більшовицької держави, яка полягала у тому, що організація місцевої влади значною мірою базувалась на принципі патерналізму (від латин, раіег - батько), який передбачав, що за стан справ на місцях несе відпові­дальність держава (фактично - партія). Відповідно, громадяни вбачали задоволення своїх повсякденних потреб у державі.

Для законодавчої практики радянського періоду характер­ним було прийняття законів щодо кожного територіального рівня рад - обласних, районних, сільських та селищних. Ці закони визначали предмети відання та основні повноваження, однакові для рад; відповідних територіальних рівнів, що, з одного боку, не дозволяло чітко розмежувати повноваження між ними, а з другого - свідчило про декларативний характер цих органів, які по суті становили лише "демократичний камуфляж" тоталітар­ного механізму управління, кістяком якого були територіальні партійні о ргани. Питання, віднесені до їх компетенції, місцеві ради розглядали та вирішували на своїх сесіях, які скликалися їх виконавчими комітетами і тривали декілька годин.

Це свідчить про те ,що місцеві ради фактично взагалі були безвладні. Насправді вони лише штампували проекти рішень, підготовлених виконавчими комітетами рад, їх апаратом, а у кінцевому рахунку — місцевими партійними органами.

Анапі:; законодавства та принципи діяльності місцевих рад на різних етапах існування радянської моделі влади в Україні дозволяє ииділити такі риси, які характеризують їх правовий статус та реальну роль в управлінні місцевими справами.

По-перше, всі ради були вмонтовані в єдину систему органів державної' влади. Єдність цієї системи базувалась на так

56

Кравченко В,В., ТрофанчукГ.І.

Конституціоналізм в Україні

57

званому принципі "демократичного централізму", який формаль­но допускав самостійність та ініціативу місцевих органів влади, але в реальному житті він забезпечував централізацію та концентрацію державної влади.

Цей принцип передбачав обов'язковість рішень вищих за статусом рад для нижчих та подвійну підпорядкованість їх виконавчих комітетів. Реалізація даного принципу на практиці призводила до того, що діяльність місцевих рад здійснювалась на основі дотримання пріоритету загальнодержавних інтересів без належного врахування інтересів місцевого населення.

По-друге, на всіх територіальних рівнях влади заперечу­вався принцип поділу влад. Ради розглядались як "працюючі корпорації"", тобто як органи, які в своїй діяльності мають поєднувати нормотворення, виконання рішень та контроль за їх виконанням. Іншими словами, вони не лише формували виконавчі органи і керували їх роботою, на них безпосередньо покладались функції керівництва підвідомчим господарством, соціально-економічним розвитком певної території.

По-третє, організація і діяльність місцевих рад здійсню­валась відповідно до принципу партійного керівництва. Зміст його досить відверто розкрив Й. Сталін, який вказував, що партія на основі "демократичних" виборів проводить своїх людей в представницькі установи - ради, а через них партія проводить на основі державної посади своїх кращих представників. З їх допомогою партія перевіряє роботу державних органів. В результаті жодне важливе рішення із загальних питань державної діяльності не приймається державним органом без керівних вказівок партії.

По-четверте, ідея самоуправління народу, що активно декларувалася в радянські часи, була такою, що визначала сутність рад і повинна була забезпечити поєднання державної влади та ініціативи населення. На практиці вона зводилася до дозованого представництва в депутатському корпусі різних прошарків населення, які визначалися за віковою, класовою та професійною ознакою. При цьому сам відбір до депутатського корпусу ретельно контролювався партійними органами, які фактично і визначали персональний склад рад всіх рівнів.

Нарешті, повновладдя і всевладдя рад у всіх сферах політичного, господарського та соціально-культурного життя держави, проголошені радянськими конституціями, мали формальний декларативний характер.

Становлення інституту місцевого самоврядування в умовах незалежної України

Початок становлення існуючої в Україні системи терито­ріальної організації влади поклала Декларація про державний суверенітет України від 16.07.90 р. В ній вперше за десятиріччя комуністичного режиму було проголошено відмову від радянської системи організації влади, декларувався намір запровадити демократичні засади та принципи організації влади.

Ідеї Декларації знайшли втілення в Законі "Про місцеві ради народних депутатів УРСР та місцеве самоврядування" від 07.12.90 р., яким місцеве самоврядування було визначене на законодавчому рівні. Правда, за своїм змістом воно зводилося лише до "територіальної самоорганізації громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань громадського життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів УРСР та власної фінансово-економічної бази" [23, с. 86].

Прийняття цього закону стало першою спробою трансформу­вати місцеві ради (які на той час не входили до єдиної системи органів державної влади) всіх територіальних рівнів до органів місцевого самоврядування. Тим самим держава намагалась перейти від виборчої централізованої системи організації влади, що була притаманна радянській моделі, до демократичної децентралізованої системи, яка в свою чергу, базується на визнанні місцевого та регіонального самоврядування.

Вказаний закон був перехідним актом, своєрідним компро­місом між радянською і децентралізованою моделями організації влади. Його прийняття не призвело і не могло призвести до повної децентралізації влади, а компромісний характер закону стосувався, зокрема, статусу місцевих рад, які визначалися як представницькі органи державної влади. Ієрархія рад зберігалася. Водночас прийняття цього закону

58

Кравченко В.В., Трофанчук Г.І.

Конституціоналізм в Україні

59

знаменувало відновлення в Україні елементів місцевого само­врядування, дозволило законодавчо закріпити ряд його осново­положних принципів, пов'язаних з правовою та фінансовою автономією місцевих органів влади.

Наступним кроком на шляху до подальшої децентралізації територіальної організації влади і становлення місцевого само­врядування в Україні стало прийняття 26.03.92 р. нової редакції Закону "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування", в якому місцеве і регіональне самоврядування узаконюється як основа демократичного устрою влади в Україні. По суті це фактично означає повну відмову від радянської моделі територіальної організації влади, хоча на конституційному рівні вона ще продовжувала існувати.

Відповідно до закону від 26.03.92 р., місцеве самоврядування розглядалось як "територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах консти­туції України, законів України та власної фінансово-економічної бази", а регіональне самоврядування - як "територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції та законів України". При цьому територіаль­ною основою місцевого самоврядування визначилися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування -район, область.

З прийняттям Конституції України 1996 р. місцеве самовря­дування набуло конституційного статусу, стало однією із засад конституційного ладу в Україні. 21.05.97 р. було прийнято Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", який визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в нашій державі, засади і принципи організації, діяльності і відповідальності його органів та посадових осіб.

В наступні роки було прийнято низку законів з питань організації та функціонування місцевого самоврядування. Верховна Рада України 15.07.97 р. ратифікувала Європейську хартію самоврядування, після чого вона стала частиною нашого національного законодавства. Таким чином, був закла­дений законодавчий фундамент для становлення та розвитку місцевого самоврядування на сучасному етапі.

Приклади тестових завдань для контролю знань студентів

1. Найпершими конституційними актами Київської Русі вва­ жають:

княжі устави; постанови та ухвали віча; Руську Правду; церковне законодавство.

2. Окройовані конституції з'явилися в Україні в добу:

Київської Русі;

Галицько-Волинської держави; Литовсько-Руської держави.

3. Офіційне встановлення посади запорозького гетьмана було визначене:

"Уставами на волоки"; "Ординацією Війська Запорозького"; Конституцією Стефана Баторія; "Березневими статтями" Богдана Хмельницького.

4. Яке з названих міст України не отримало магдебурзького права в добу середньовіччя:

Львів;

Київ;

Камянець-Под ільський;

Берестя;

Сянок;

Брацлав;

Володимир-Волинський.

5. Теоретичне обгрунтування українського конституціоналі­ зму було зроблено:

Конашевичем-Сагайдачним та С. Кішкою; Б. Хмельницьким та І. Богуном; Й. Борецьким та 3. Копистенським; І. Мазепою та І. Виговським.

66

Кравченко В.В., Трофанчук Г.І.

Конституціоналізм в Україні

67

Основна та додаткова література