Лекція 3. Реформа політичної системи в Україні: мета та концептуальні засади конституційних змін

28.06.96 р. Верховною Радою України було прийнято Конституцію України. За майже вісім років дії Основного Закону до його змісту не вносилось жодних змін, хоча саме ідея конституційної реформи виникла практично відразу ж після прийняття Конституції України, і вже в 1997 р. почали з'являтися перші спроби конституційного реформування.

Потенціал Основного Закону ще далеко не вичерпаний. Разом з тим його критика є справедливою і виправданою, адже в ньому фактично закладено не баланс, а конфлікт виконавчої та законодавчої влади. Уряд практично не контролюється парламентом, а парламент не відчуває своєї відповідальності за дії уряду. Тому така модель влади сьогодні не може влашто­вувати українське суспільство.

Слід відзначити, що ініціатива реформування політико-правового устрою однією з перших була виголошена також і опозиційними силами, які намагалися перерозподілити владні повноваження на користь парламенту, в якому мали значне представництво. Зокрема, законопроект про внесення змін до Конституції України був розроблений ще 2001 р.

У 2000 р. за народною ініціативою було проведено всеукраїнський референдум, який мав конституційний характер. Суспільстно було залучене до дискусій довкола форми і змісту перетворень. Але лише в серпні 2002 р., після публічного виго­лошення Президентом України ідеї реформування, вона стала набирати потужніших обертів.

Норми конституційного законопроекту містять змішані пропозиції, ряд з яких було запропоновано ще на референдумі 2000 р. Наївні в законопроекті так звані "пропозиції 2000 року" було спрямовано на зменшення протиріч, що існують сьогодні між Президентом, урядом і парламентом України.

У жовтні 2002 р. Президентом України було створено Комісію зі проведення конституційної реформи. Проте її

40

Кравченко В.В., ТрофанчукГ.І.

Конституціоналізм в Україні

41

діяльність з різних причин виявилася недостатньо ефективною. А парламентарями, у свою чергу, було поставлена питання таким чином, щоб саме Верховна Рада України стала ініціато­ром конституційних перетворень. Наприкінці 2032 р. була створена і розпочала діяльність Тимчасова спеціальна комісія з доопрацювання проектів законів України про внесення змін до Конституції України.

В основі започаткованої конституційної реформи є як мінімум три основні чинники.

По-перше. Конституція України 1996 р. приймалась у державі, в якій ще домінували принципи формування не європейської, а посткомуністичної влади. Президент України, не будучи главою уряду України, фактично уособлював управлін­ня ним. Парламент не мав захищеної конституційної функції з реалізації виборчих програм політичних партій, які леремогли на виборах.

По-друге, модель політичної влади, збудована Конституцією України 1996 р., є глибоко конфліктною, нездатною в умовах перехідного періоду демократії до ініціювання компромісів. Баланс стримувань та противаг реально не працює. Це постійно загрожує авторитаризмом та перманентними кризами. На сучасному етапі саме система влади виступає гальмом суспільного розвитку, не забезпечує програму й ефективного захисту національних інтересів.

І, нарешті, по-третє. Після виборів народних депутатів України 2002 р. було завершено будівництво перехідного періоду. Існуюча модель організації президентсько-парламентської форми влади вичерпала себе, потрібна сучасна форма держав­ного устрою. Україна потребує досконалішого інструмента управління національним розвитком. І українське суспільство намагається його знайти.

Основним завданням змін до Конституції України є ство­рення ефективної, політично відповідальної влади, яка б не конфліктувала чи конкурувала між собою, а змггалась за кращу пропозицію для суспільства.

Сучасна конституційна реформа передбачає, що центром політичної влади в Україні стає Верховна Рада України у складі

450 народних депутатів, які обираються на пропорційній основі в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі на 5 років.

У парл аменті за результатами виборів і на основі узгоджен­ня політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, яка є парламентською більшістю. Коаліція утворюється протя­гом одного місяця з дня відкриття першого засідання новообраної Верховної Ради або протягом місяця з дня припинення діяльності попередньої коаліції.

Проект Закону України про внесення змін до Конституції України передбачає призначення прем'єр-міністра України Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатура прем'єр-міністра України визначається коаліцією депутатських фракцій або найбільшої фракції, які, відповідно, утворюють коаліцію.

Таким чином, має місце підвищення ролі депутатських фракцій, які стають центром стимулювання національного розвитку. Це цілком природно, оскільки саме вони повинні виробляти консолідовану позицію парламенту з ключових питань державного прогресу. Це відповідає також європейській практиці, де лише у двох державах форма правління є прези­дентською і напівпрезидентською. Це Франція та Фінляндія. Решта держав - парламентського типу.

Для забезпечення стабільності процесу формування влади і її ефекти зності Президент України отримує додаткові повно­важення шодо розпуску парламенту. Крім випадків, визначених чинною Конституцією України, це може відбутися у випадках, якщо:

• протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій;

• протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персонального складу нового Кабінету Міністрів України.

Президент України повинен виступати арбітром у випадку, коли інші гілки влади діятимуть всупереч національним інтере­сам України, а також у можливих випадках зловживань. Тому законопроектом запропоновано призначення двох міністрів за

42

Кравченко В.В., ТрофанчукГ.І.

Конституціоналізм в Україні

43

пропозицією Президента України для забезпечення системи стримувань і противаг та виконання ним конституцій™ х функцій. А саме - міністр оборони України та міністр закордонних справ України. Президент України також вносить подання про призначення Голови Служби безпеки України.

Згідно із законопроектом чинне повноваження Президента України щодо призначення голови Антимонопольною комітету України, голови Державного комітету телебачення та радіо­мовлення України, голови Фонду державного майна України передається Верховній Раді України за поданням прем'єр-міністра України.

Зміцнення позицій виконавчої влади передбачає як обов'язко­ву умову впливу уряду на формування та діяльність місцевих державних адміністрацій. Це сприятиме більшій відповідаль­ності органів державної виконавчої влади, стимулюватиме проведення адміністративно-територіальної реформи. Логіка проведення політичної реформи робить виправданим варіант, за якого голови місцевих державних адміністрацій призначатиму­ться Кабінетом Міністрів України за поданням прем'єр-міністра України після попередніх консультацій з парламентською коаліцією.

Досвід передових країн Європи підтверджує, що забезпе­чити стабільне економічне зростання й соціальний розвиток може лише демократична система розвиненого парламента­ризму. Тому більшість демократичних держав обралк саме таку модель політичного правління. І це слід враховувати Україні через призму її інтеграції до Європейської та Євроатлантичної співдружності.

Критики реформи зазначають, що метою реформування є спроба механічного перерозподілу влади між Президентом України і парламентом України. Разом з тим найбільша увага -60% змін - приділяється реформуванню структури та функціону­ванню парламенту. Необхідно чітко усвідомлювати, що шлях, яким має рухатись Україна, - це еволюційний шлях, бе.і потрясінь і революцій. Тому існуючі вади Конституції України не вичерпу­ються її нормами, а навпаки, більшою мірою закріплюються в законах або ж обумовлені їх відсутністю.

Верхонна Рада України відмовилася від норми, згідно з якою Президент України обирається шляхом таємного голосування двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України терміном на п'ять років.

Загале м практика обрання Президента представницьким органом влади є досить поширеною в Європі. Вона існує у 12-ти європейсь ких країнах з-поміж 42-х, а саме: в Албанії, Угорщині, Німеччині, Греції, Італії, Латвії, Туреччині, Чехії, Швейцарії, Естонії, Югославії, Мальті. Разом з тим, зважаючи на політичну неготовність України, було вирішено відмовитись від такого креку.

Для розвитку національної держави досить мати державо­творчу політичну націю та власну патріотичну еліту. І Україна їх має. 78% населення у нас - українці, а 91% громадян вважає себе народом України. І шлях до побудови політично відпові­дальної національної влади, яка здатна піти на внутрішній компроміс із політичним центром у парламенті, є хоча й складним, але прямим і прозорим.

У результаті конституційної реформи формується класична європейська система правління з вагомою парламентською складовою, з одночасним наділенням Президента України правом розпуску парламенту та участі у формуванні складу уряду. Головне, що в Конституцію України закладається стабільний і життєздатний баланс усіх гілок влади. Він має не блокувати проведення необхідних суспільству реформ, не продукувати нагнітання міжвладного протистояння, а навпаки, збільшувати ресурси взаємодії, стимулювати пошуки механізмів співпраці.

44

Кравченко В.В., ТрофанчукГ.І.

Конституціоналізм в Україні

45

Лекція 4. Місцеве самоврядування як елемент конституціоналізму

Зародження елементів місцевого самоврядування

Витоки місцевого самоврядування сягають громадівського та племінного самоврядування в державний період історії України.

За часів Київської Русі набуває розвитку громадівське самоврядування, в основу якого було покладено виробничу та територіальну ознаки. За виробничою ознакою це були громади купців, ремісників, духовенства тощо, за територіальною -сільські, міські та регіональні громади.

Територіальне громадівське самоврядування розвивались на основі звичаєвого права, а його елементи знаходили свій прояв у вічах. Для вічової організації управління характерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між вічевн ми зібран­нями і обраними на них органами і посадовими особами. Віче було суб'єктом міського самоврядування. Тут обиралися посадові особи, вирішувалися найважливіші фінансові питання (визначалися та розподілялися податки), вони відали питаннями війни і миру, здійснювали судові повноваження.

Економічну основу такого територіального самоврядуван­ня становила корпоративна власність, у тому числі і на землю. Громада самостійно встановлювала правила господарювання (зокрема, торгівлі, санітарії, пожежної охорони, оборони міста) визначала місцеві податки, платежі, мита та інші повинності.

Суб'єктом сільського самоврядування була міська громада (верв), яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл. Вона мала землю в корпоративній власності, представляла своїх членів у відносинах з іншими громадами, феодалами, державною владою.

Після входу руських князівств до складу великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах та містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. Так само, як і в Давньоруській державі, тут війт та інші посадові особи міста відали судочинством, адміністративним управлінням, збиранням податків, благоустроєм міста тощо. В цей час в Україні виникає досить

складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами, яка була обумов­лена статусом конкретного міста.

Так, у великокнязівських містах спостерігався певний дуалізм: перед органами міського самоврядування функціону­вала старостинська адміністрація - міський орган державної влади, який очолювався старостою (війтом). Війт після його обрання міським віче затверджувався центральною владою. Міське самоврядування у формі війтівства набуває юридичної сили у литовських, статутах. Вони ж узаконювали міські віча.

У містах, що перебували у приватній або церковній власності, функціонувала замкова адміністрація, яку очолював призначуваний феодалом або церквою намісник, урядник чи тіун.

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, яке починає поширюватися в українських містах, починаючи із середини XIV ст. Воно надавало міській громаді право самій запровадити модель міського самоврядування. Першому українському місту Сянок магдебурзьке право було дароване у 1334 р. галицьким князем Юрієм (Болеславом). В місті створювалося війтівство за німецьким зразком. Юрисдикції суду війта підлягали всі жителі міста. Йому у власність передава­лись ринок, ратуша, всі крамниці і майстерні ремісників, лазня тощо (диз. Куйбіда В.С. Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні. — Л., 2001. — С. 32.). Поширення магдебурзького права в Україні значно прискорюється після входження її земель до складу Великого князівства Литовського. Воно надавалось правителям держави, оформлялось так званим магдебурзькими грамотами. З огляду на їхнє значення для юридизації місцевого самоворяду-вання вони відігравали таку ж роль, як і хартії(статути) західноєвропейських міст. Оригінальні тексти заголовків таких грамот мали вказівку про надання місту магдебурзького права (наприклад, "право майццеборское мещанам чигиринским", 1592 р.) або без такої вказівки, але надання місту права на самоврядування фіксувалось у самому тексті грамоти.

46

Кравченко В.В., ТрофанчукГ.І.

Конституціоналізм в Україні

47

Крім того, в історії відома група грамот (конфі жацій) на знак підтвердження магдебурзького права¹ і один випадок скасування дії магдебурзького права у місті (у 1589 р. м. Біла Церква було позбавлене магдебурзького статусу, який воно отримало у 1588 р.)

Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права було скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників, церкви) та запровадження власного органу міського самовря­дування - магістрату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний орган) та лави(судовий орган). Наприклад, міське самоврядування у м. Києві, відповідно до грамоти Сигізмунда II, у 1544 р. здійснював магістрат, до якого за традицією обиралось 10-12 осіб (рис. 3).

		Міські жителі
Обирають
Адміністративна колегія (Війт+5 райців							Суде ва колегія (бурмістр + 5 лавників)
			Київський магістрат

Рис. 3. Міське самоврядування у м. Києві (магістрат) згідно з грамотою Сігізмунда II (1544 р)

Члени міської ради - райці (згодом - радці, ратмани, ратетери) та лави - лавники обиралися з усіх міщан за проце­дурою, передбаченою "Жалуваними грамотами" польських королів та судової книги, виданої правником.

Вибори відбувалися щорічно, як правило, наступного дня після свята Нового року. Правом бути обраним користувалися жителі міста "добрі, розумні, осілі в місті, віком від 25 до 90 років, не дуже багаті і не дуже бідні, з доброю славою, законно-народжені , охороняючі справедливість та правду, такі, що не ма­ють жадібності та злості, не лихварі, не двоєжонці тощо' [23, с. 85].

' Прикладом конфірмації магдебурзькою права можуть служити грамоти, надані м. Києву Сигізмундом 1(1514 р.), Яном-Казиміром (1650 р.), Петром І (1689, 1699, 1700, 1710 рр.), Катериною II (1764 р.)

Раду очолював війт, який обирався довічно. Згодом у Київській раді з'являється посада бурмістра, повноваження якого почергово (терміном в один квартал) виконували радці. Лава складалася з лавників, які обиралися довічно і складали присягу. Колегію лавників очолював бурмістр. У містах з новим магде­бурзьким правом (Київ, Житомир, Стародуб) війт обирався міщанами у кількості чотирьох кандидатур з наступним затвердженням одного з них польським королем. В містах з неповним магдебурзьким правом війт безпосередньо призна­чався праїїителем Речі Посполитої або затверджувався ним за поданням старост.

За часів національно-визвольної війни під проводом Б. Хмельницького, утвердження Української гетьманської держави місцеве самоврядування набуває своєрідних форм. Вирішальний вплив тут справив полково-сотенний устрій. Полки та сотні бупи одночасно військовими одиницями і користувалися військово-адміністративним самоврядування. У цей період вимоги міського населення стосувались того, щоб, по-перше, закріпити давні міські привілеї із самоврядуванням, виборним війтом, бурмістрами, а також весь міський устрій; по-друге, звільнитися від державних податків і військових обов'язків; по-третє, зберегти монополію на ремесла, міські промисли та торгівлю; по-четверте, розширити свої землеволодіння.

Подібні прагнення міщан знайшли своє відображення в "Березневих статтях" 1654 р., де зазначалось: "щоб по містах урядники були обрані з людей того гідних, будуть вони повинні підданими царського величества правити і всякі доходи по правді віддавати до казни. А то тому, що воєвода царського величе­ства, приїхавши почав би права їх ламати і якісь устави заводити, і було б (українцям) прикро; а як будуть старшини місцеві, свої люди, то вони будуть поводитися згідно з місцевими правами" [23, с. 86].

Подібні положення також містилися і в Конституції Пилипа Орлика І"/10 р. "Силою цього Виборчого Акту ухвалюється, -говориться в ній, - щоб столичне місто Русі Київ та інші міста України зберігали недоторканими й непорушними всі справед­ливо отримані закони та привілеї і це мусить у відповідний час обов'язково підтверджуватися гетьманською владою"[23, с. 85].

48

Кравченко В.В., ТрофанчукГ.І.

Місцеве самоврядування в Українських землях у складі Російської, Австрійської та Австро-Угорської