Комментарий к Кодексу рф об административных правонарушениях Раздел I. Общие положения Глава 1. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях

Статья 1.1. Законодательство об административных правонарушениях

1. Часть первая настоящей статьи посвящена не просто законодательству об административных правонарушениях, а целостной системе законодательства. Если законодательство - это простая совокупность нормативных правовых актов регламентирующих ту или иную группу общественных отношений, то система законодательства это принципиально иное качество организации нормативно-правового материала. Система законодательства призвана, прежде всего, отражать национально-государственное устройство страны, распределение полномочий между центром и регионами, особенно актуально это для федеративных государств. Система законодательства складывается из нормативно-правовых актов в соответствии с их юридической силой и компетенцией принимающих их органов государственной власти. В основе системы законодательства должен лежать принцип субординации и взаимодополняемости нормативно-правового материала.

Все эти подходы нашли отражение при конструировании части первой настоящей статьи. Федеративное устройство России четко выражено в структурных компонентах системы законодательства об административных правонарушениях. Она состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные акты в своей совокупности образуют целостную и непротиворечивую систему. Данная целостность обеспечивается тем требованием, что законы субъектов Российской Федерации должны приниматься в соответствии с КоАП РФ. Такое положение отражает иерархию двух уровней государственной власти в России (федеральной и региональной) и характер распределения полномочий между ними. Ведь административное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленным в ст. 72. А статья 76 часть 2 гласит, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. То есть, мы видим, что комментируемая статья в полной мере воспроизводит закрепленный в Конституции РФ способ распределения полномочий по правовому регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Внимательный анализ части первой настоящей статьи и ст. 72 Конституции РФ посвященной совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ставит вопрос о том, можно ли рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, а следовательно как предмет совместного ведения центра и регионов. Такой вопрос обусловлен тем, что мы не имеем нормативно закрепленного понятия административного законодательства. В данном случае мы исходим из содержания предметной области административного законодательства. Из самого словосочетания "административное законодательство" следует, что эта отрасль законодательства должна регулировать сферу государственного управления. Указ Президента РФ N 511 от 15 марта 2000 "О классификаторе правовых актов" содержит раздел Основы государственного управления. Одной из частей этого раздела выступает - Административные правонарушения и административная ответственность. Такое нормативное положение позволяет нам сделать вывод что законодательство об административных правонарушениях должно выступать частью законодательства о государственном управлении, то есть административного законодательства.

В качестве сравнения хотелось бы отметить, что в предыдущем Указе Президента РФ от 16.12.1993 г. N 2171 "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства" вообще не было упоминания ни об административном законодательстве, и не использовалось ни какое иное схожее с этим понятие.

Кроме этого мы разделяем ту позицию, что административное законодательство является внешней формой выражения и объективирования отрасли административного права. А в предмет регулирования норм административного права входят отношения, связанные с привлечением к административной ответственности за совершение административных правонарушений. Поэтому представляется обоснованной та позиция, в соответствии с которой законодательство об административных правонарушениях рассматривается как часть административного законодательства.

2. Часть 2 настоящей статьи говорит о том, что КоАП РФ является органичной частью отечественной правовой системы. Здесь воспроизводится несколько важных конституционных положений составляющих основу конституционного строя. Во-первых, это положение части первой статьи 15 Конституции РФ, которая гласит что Конституция Российской федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Во-вторых. Это часть четвертая той же статьи, в которой установлено что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Использование в комментируемой статье вышеуказанных положений Конституции РФ являются гарантией соответствия норм КоАП РФ общечеловеческим ценностям и гуманитарным достижениям.

Статья 1.2. Задачи законодательства об административных правонарушениях

1. Задачами законодательства об административных правонарушениях является во-первых, защита от административных правонарушений, а во-вторых, предупреждение данного вида правонарушений. Предметом защиты является группа общественных отношений, складывающаяся между физическими лицами, предприятиями, учреждениями с одной стороны и органами исполнительной власти по поводу использования прав различными субъектами общества (гражданами, организациями), осуществления различных видов деятельности.

2. Законодательство об административных правонарушениях направлено на защиту установленного порядка (организации) осуществления физическими и юридическими лицами их прав. Поэтому Особенная часть комментируемого Кодекса, предусматривающая конкретные виды правонарушений, делится в зависимости от характера и природы нарушаемых организационных процедур. Она содержит разделы, предусматривающие административные правонарушения, посягающие на права граждан, на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, административные правонарушения в области охраны собственности, правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, в промышленности, строительстве и энергетике и т.д. В основе данного деления лежит однородность организационно-управленнческих норм, защита которых и выступает в качестве важнейшей задачи законодательства об административных правонарушениях.

Статья 1.3. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях

1. Система законодательства об административных правонарушениях состоит из двух элементов (настоящего Кодекса и законов субъектов Российской Федерации) которые призваны отразить иерархию и взаимодействие двух уровней государственной власти Российской Федерации. Наличие двух субъектов правового регулирования круга общественных отношений связанных с привлечением к административной ответственности обусловлено характером распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Законодательство об административных правонарушениях следует отнести к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 72 Конституции РФ не упоминает о законодательстве об административных правонарушения, она говорит об административном законодательстве. Однако, представляется логичным рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, так как именно там содержатся санкции за нарушение норм и правил управления.

Конституция РФ предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Настоящий Кодекс и относится как раз к группе законов принятых по предметам совместного ведения. Конституция РФ не содержит ограничений для правового регулирования Российской Федерацией предметов совместного ведения. Настоящий Кодекс относит к ведению Российской Федерации те юридические средства, которые позволяют сохранить целостность системы законодательства об административных правонарушениях, необходимую субординацию и координацию нормативных правовых актов. Часть первая настоящей статьи относит к ведению Российской Федерации общие понятия законодательства, те положения, которые составляют Общую часть настоящего Кодекса.

Предметная область установления Российской Федерацией административной ответственности характеризуется двумя критериями. Во-первых, административная ответственность устанавливается по вопросам, имеющим федеральное значение. Во-вторых, административная ответственность устанавливается за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Второе положение связано с полномочиями Российской Федерации в сфере совместного ведения и их административно-правовой защитой. И наконец, к ведению Российской Федерации относится установления порядка, процесса привлечения к административной ответственности. Данные положения позволяют настоящему закону быть не только актом прямого действия, но и модельным нормативным актом, в рамках и на основе которого могут приниматься законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

2. Конституция РФ устанавливает в статье 71 в пункте о) что судоустройство находится в ведении Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает структурные элементы судебной системы в России. В соответствии с этим законом настоящий Кодекс уполномачивает рассматривать дела об административных правонарушениях мировых судей, судей районных судов, судей арбитражных судов, судей гарнизонных и военных судов.

3. Настоящая статья относит к ведению Российской Федерации установление подведомственности дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. Такое положение выглядит вполне логичным и оправданным. Ведь рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних тесно связано с защитой их прав, требует дополнительных гарантий обеспечения прав привлекаемых лиц. А статья 71 относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина в ведение Российской Федерации. Это нашло выражение в принятии Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". К органам на которые возложена профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних этот закон относит и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В статье 11 данного закона определены основные функции комиссии по делам несовершеннолетних и их прав. Пункт 7 части 1 статьи 11 вышеуказанного закона устанавливает в качестве одной из функций комиссии применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Так как рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав выступает важнейшей гарантией соблюдения прав несовершеннолетних, то это делает логичным отнесение определения подведомственности

4. Часть 4 комментируемой статьи содержит возможность закрепления в настоящем Кодексе подведомственности дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти. Эта возможность реализуется в главе 23 КоАП РФ. Следует отметить, что в большинстве своем положения главы 23 не содержат конкретных наименований органов исполнительной власти, на которые возложена обязанность рассмотрения дел об административных правонарушениях. Указывается лишь сфера общественных отношений за которой федеральная исполнительная власть обязана осуществлять государственный контроль. Структура органов федеральной исполнительной власти закреплена в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Именно в Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ утверждающих положения о конкретных органах федеральной исполнительной власти и содержится ответ на вопрос о том, кто является субъектом государственного контроля за той или иной сферой общественных отношений. Так, например полномочия органов стандартизации, метрологии и сертификации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" закреплены за одноименным федеральным агентством.

Такая модель определения правоприменительного органа повышает стабильность законодательства об административных правонарушениях, делает его независимым от бесконечных реорганизаций структуры федеральной исполнительной власти.

Федеральным органам исполнительной власти подведомственны дела о применении административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Последнее уточнение важно для уяснения возникающих вопросов при анализе некоторых статей Особенной части настоящего Кодекса. Так, например, ст. 7.29 "Несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемой без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд" предусматривает ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за нарушение норм законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Статья 23.66 предусматривает рассмотрение данных административных правонарушений федеральным органом исполнительной власти уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд. На первый взгляд это требование выглядит противоречащим принципам федеративного устройства. Ведь федеральная исполнительная власть может применять административную ответственность лишь в отношении дел имеющих федеральное значение. И нарушение правил размещения заказов для нужд субъектов федерации и органов местного самоуправления должно рассматриваться либо органами власти субъектов Российской Федерации либо органами местного самоуправления. Однако то положение, что эти правила, предусмотрены федеральным законом относит установление административной ответственности за их нарушение к ведению Российской Федерации (часть 1 пункт 3 настоящей статьи). Следовательно, раз административная ответственность за данные правонарушения устанавливается Российской Федерацией, то и рассматривать подобные дела тоже должен федеральный орган исполнительной власти.

Статья 1.4. Принцип равенства перед законом

1. Субъекты, совершающие административные правонарушения и привлекаемые к административной ответственности не обладают фактическим равенством. Они различны по своему имущественному и должностному положению, полу, национальности, происхождению (если речь идет о физических лицах), различаются в зависимости от организационно-правовых форм (если речь идет о юридических лицах). Принцип равенства перед законом состоит в том что к фактически неравным физическим и юридическим лицам закон предъявляет одинаковые требования за административные правонарушения. Существует единая для всех лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении процедура привлечения к административной ответственности. Кроме того, все лица, в отношении которых, ведется производство по делу об административном правонарушении, наделены равными правами по защите своих законных интересов. Целесообразнее было бы говорить не о принципе равенства перед законом, а о принципе равноправия лиц привлекаемых к административной ответственности.

2. Существуют особенности в процедуре привлечения к административной ответственности лиц занимающих некоторые государственные должности (депутатов, судей и иных лиц). Согласно, Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная должность Российской Федерации это должность, устанавливаемая Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов. Особая процедура привлечения к ответственности лиц, занимающих государственные должности, является определенной гарантией их защищенности и независимости при осуществлении государственных функций.

3. Существует особая процедура привлечения к ответственности военнослужащих, совершивших административные правонарушения, она регламентируется дисциплинарными уставами.

Статья 1.5. Презумпция невиновности

1. Лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении является лицо привлекаемое к административной ответственности по подозрению в совершении административного правонарушения. Лицо, наделенное подобным статусом считается невиновным и наделяется рядом прав, обеспечивающих защиту его законных интересов в процессе привлечения к ответственности.

2. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях" уделено внимание вопросам реализации принципа презумпции невиновности. В п. 13 вышеуказанного постановления разъясняется что при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также по жалобам на постановления или решения по делам об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в статье 1.5 КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

3. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным до того момента, пока его вина не будет установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Статья 1.6. Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением.

1. Законодательство об административном правонарушении предусматривает два вида мер административного принуждения, применение которых возможно в связи с административным правонарушением. Во-первых, это меры административного наказания и во-вторых, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Применение данных мер связано с ограничением прав и свобод физических и юридических лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. Поэтому подобное применение должно осуществляться только на основе и в рамках закона.

2. Важнейшим проявлением принципа законности при применении мер административного принуждения является наличие оснований применения административного принуждения. Таким основанием является совершение административного правонарушения, то есть совершение такого деяния, которое предусмотрено законодательством об административном правонарушении в качестве такового.

3. Принцип законности выражается также в строжайшем соблюдении особого, регламентированного законом порядка применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и применения мер административного наказания. Оба вышеуказанных порядка можно охарактеризовать как процедуру привлечения к административной ответственности.

4. Важной гарантией обеспечения законности выступает строгое следование собственной компетенции органов и должностных лиц, уполномоченных на применение мер административного принуждения.

5. Еще одним условием соблюдения законности является требование недопустимости при применении административного принуждения действий (бездействий) и решений унижающих человеческое достоинство.

Статья 1.7. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве

1. Лица, совершившие административное правонарушение привлекаются к административной ответственности на основании нормативно-правовых актов двух видов. Во-первых, это акты непосредственно устанавливающих административную ответственность, законодательство об административных правонарушениях (комментируемый Кодекс и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях). Во-вторых, это нормативно-правовые акты, содержащие правила управленческого характера за нарушение которых, правовыми актами первого вида установлена административная ответственность. Лицо может быть привлечено к административной ответственности лишь в том случае если на момент совершения им административного правонарушения действовали нормативно-правовые акты обоих видов.

2. Территориальные пределы правовых актов, устанавливающих административную ответственность зависят от субъектов их принятия. Комментируемый Кодекс распространяется на всю территорию Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации имеют силу на территории данных субъектов.

3. Важнейшим принципом применения юридической ответственности является принцип согласно которому закон не имеет обратной силы, то есть под действие закона не подпадают юридические факты возникшие до его вступления в силу. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает изъятие из данного принципа. Оно выражается в том, что закон смягчающий или отменяющий ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение имеет обратную силу.

4. Физическое или юридическое лицо привлекается к административной ответственности по правилам действующим во время производства по делу об административном правонарушении.